论文部分内容阅读
摘要 经济社会发展的新常态和资源环境紧约束迫切需要实施建设用地总量和强度的双控行动。从建设用地规模和强度双控的概念和内涵引申，建立“目标-策略-机制”的逻辑框架，并从上海市的实践出发，研究了双控的政策路径和实施策略，旨在为同类城市提升国土空间治理能力提供经验参考。
关键词 规模和强度双控；用途管制；集约利用；空间治理
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）13-0207-03
Study on the Path of Scale and Intensity Dual Control Policy of Construction land—A Case Study of Shanghai
SHAO Yi-xi1，2，WANG Li-li1，2，ZHANG Qun1，2，3 et al
（1.Shanghai Institute of Geological Survey， Shanghai 200072；2.Shanghai Institute of Land Resource Survey， Shanghai 200072；3.School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou， Zhejiang 310058）
Abstract Economic and social development of the new normal and tight constraints of resources and environment is in an urgent need to implement the scale and intensity dual control action of construction land.This paper established logical framework of "target， strategy and mechanism" and studied the path and implementation strategy of the dual control policy learning from the practice of Shanghai，in order to provide reference for enhancing the ability of spatial administration to other cities.
Key words Scale and intensity dual control；Land use regulation；Intensive utilization；Spatial administration
十八大以來，中央对“建设用地规模和强度双控”有着一系列的部署和要求，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月29日）首次提出“强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。”随后，《中央城市工作会议》提出“要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，控制城市开发强度”。《国土资源“十三五”规划纲要》中也指出“实行建设用地总量与强度双控行动。逐步减少新增建设用地计划，控制单位国内生产总值建设用地强度。”
实施建设用地规模总量和强度的双控，一方面是我国资源节约和高效利用不断深化的必然要求，另一方面，也是破除资源环境瓶颈、推进生态文明建设的有效举措。我国近年来经济高速发展的代价是资源的快速消耗，据统计，2014年全国国有建设用地供应总量61万hm2，是2009年的1.91倍，并带来生态环境破坏等负面影响。通过实施“双控”，有助于促进存量建设用地挖潜和节约集约水平，有助于提升国土空间治理能力，通过土地利用方式的转变促进经济社会发展方式的转型。
1 建设用地总量和规模双控的内涵
根据国家有关要求，“双控”的关键词包括总量、强度、城市规模、用地结构、空间布局、新增建设用地计划、单位国内生产总值建设用地强度等。上海市常住人口已超过2 400万，建设用地规模超过3 100 km2，陆域国土开发强度超过45%，逼近资源环境承载能力的极限。
结合上海特大型城市资源环境实际，建设用地规模控制的内涵包括：①控制建设用地规模总量，控制新增建设用地，促进现状建设用地减量化；②控制建设用地规模结构，通过存量更新盘活优化建设用地内部结构；③控制建设用地规模空间布局，限定城市扩张范围，促使建设用地集约布局。
建设用地强度控制包括：①控制国土开发强度，即建设用地占全域土地的比重；②控制单位国内生产总值建设用地强度，提高土地集约利用水平；③控制土地开发建设强度，包括容积率、建筑高度等的控制。
2 双控的总体思路
研究立足上海市资源环境紧约束的土地利用新常态，围绕上海“建设卓越的全球城市”的总目标和“更具竞争力繁荣创新之城、更具可持续发展能力健康生态之城、更富魅力幸福人文之城”的分目标[1]，建立“目标-策略-机制”的逻辑框架，从建设用地规模和强度入手，由概念和内涵引申，通过对建设用地总量、结构、布局、单位国内生产总值建设用地强度以及土地开发建设强度的管控，推动土地供给侧改革[2]，促使土地利用方式由增量规模扩张向存量效益提升转型。
2.1 控制建设用地规模，打造生态之城 ①锁定建设用地总量，控制国土开发强度，保障生态空间底线。增强土地利用方式对低碳经济发展的调控功能。②调整建设用地内部结构，避免建设用地内部结构和功能失配，促进生产、生活、生态空间结构的优化。③优化建设用地空间布局，协调土地利用与生态环境的关系，保护“绿、水、田、林、湿”城市大海绵，强化生态空间对城市空间结构和布局的硬约束。
关键词 规模和强度双控；用途管制；集约利用；空间治理
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）13-0207-03
Study on the Path of Scale and Intensity Dual Control Policy of Construction land—A Case Study of Shanghai
SHAO Yi-xi1，2，WANG Li-li1，2，ZHANG Qun1，2，3 et al
（1.Shanghai Institute of Geological Survey， Shanghai 200072；2.Shanghai Institute of Land Resource Survey， Shanghai 200072；3.School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou， Zhejiang 310058）
Abstract Economic and social development of the new normal and tight constraints of resources and environment is in an urgent need to implement the scale and intensity dual control action of construction land.This paper established logical framework of "target， strategy and mechanism" and studied the path and implementation strategy of the dual control policy learning from the practice of Shanghai，in order to provide reference for enhancing the ability of spatial administration to other cities.
Key words Scale and intensity dual control；Land use regulation；Intensive utilization；Spatial administration
十八大以來，中央对“建设用地规模和强度双控”有着一系列的部署和要求，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月29日）首次提出“强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。”随后，《中央城市工作会议》提出“要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，控制城市开发强度”。《国土资源“十三五”规划纲要》中也指出“实行建设用地总量与强度双控行动。逐步减少新增建设用地计划，控制单位国内生产总值建设用地强度。”
实施建设用地规模总量和强度的双控，一方面是我国资源节约和高效利用不断深化的必然要求，另一方面，也是破除资源环境瓶颈、推进生态文明建设的有效举措。我国近年来经济高速发展的代价是资源的快速消耗，据统计，2014年全国国有建设用地供应总量61万hm2，是2009年的1.91倍，并带来生态环境破坏等负面影响。通过实施“双控”，有助于促进存量建设用地挖潜和节约集约水平，有助于提升国土空间治理能力，通过土地利用方式的转变促进经济社会发展方式的转型。
1 建设用地总量和规模双控的内涵
根据国家有关要求，“双控”的关键词包括总量、强度、城市规模、用地结构、空间布局、新增建设用地计划、单位国内生产总值建设用地强度等。上海市常住人口已超过2 400万，建设用地规模超过3 100 km2，陆域国土开发强度超过45%，逼近资源环境承载能力的极限。
结合上海特大型城市资源环境实际，建设用地规模控制的内涵包括：①控制建设用地规模总量，控制新增建设用地，促进现状建设用地减量化；②控制建设用地规模结构，通过存量更新盘活优化建设用地内部结构；③控制建设用地规模空间布局，限定城市扩张范围，促使建设用地集约布局。
建设用地强度控制包括：①控制国土开发强度，即建设用地占全域土地的比重；②控制单位国内生产总值建设用地强度，提高土地集约利用水平；③控制土地开发建设强度，包括容积率、建筑高度等的控制。
2 双控的总体思路
研究立足上海市资源环境紧约束的土地利用新常态，围绕上海“建设卓越的全球城市”的总目标和“更具竞争力繁荣创新之城、更具可持续发展能力健康生态之城、更富魅力幸福人文之城”的分目标[1]，建立“目标-策略-机制”的逻辑框架，从建设用地规模和强度入手，由概念和内涵引申，通过对建设用地总量、结构、布局、单位国内生产总值建设用地强度以及土地开发建设强度的管控，推动土地供给侧改革[2]，促使土地利用方式由增量规模扩张向存量效益提升转型。
2.1 控制建设用地规模，打造生态之城 ①锁定建设用地总量，控制国土开发强度，保障生态空间底线。增强土地利用方式对低碳经济发展的调控功能。②调整建设用地内部结构，避免建设用地内部结构和功能失配，促进生产、生活、生态空间结构的优化。③优化建设用地空间布局，协调土地利用与生态环境的关系，保护“绿、水、田、林、湿”城市大海绵，强化生态空间对城市空间结构和布局的硬约束。