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回顾美国过去近二百年监狱体制的探索,对中国目前的监狱困境不无借鉴之处
监狱的属性到底是政府机构还是企业?
美国最早对此问题作出回答的人是政治家拉什(Benjamin Rush),这位《独立宣言》起草者之一认为,监狱生产应能提供在市场上销售的产品,以此支持监狱体系的花费。
公私联营
在拉什死后的19世纪20年代,美国州监狱体制产生,开始尝试将监禁作为主要的矫正方法,并与劳动相结合,以改造为目的,同时满足罪犯自我约束的需要。
当时,美国州监狱体制主要有两种模式:宾夕法尼亚州的独居制和纽约州的集中制。
1826年,宾夕法尼亚州建立匹兹堡监狱,将犯人单独监禁在黑暗狭小的牢房,没有劳动,希望罪犯在与人隔绝的环境中反省、改造。但不久,许多人精神错乱或患上其他疾病,因此1829年州议会立法修改了这一项目,保持犯人的单独监禁,但为犯人在单人牢房中提供手工劳动的机会。
与宾州制不同,在纽约州实行的纽约制(又称奥本制)中,犯人晚上被单独监禁,而白天则集中在一起劳动。奥本制的经济效益要好于宾州制,因为与时代相适应的工业生产需要相互配合、彼此交往,好的经济效益往往来源于互相协作的集体劳动。
当社会工厂的生产体系被介绍进监狱,监狱产品事实上被证明是可以盈利的,立法者很快确信监狱工业可以有效经营。因而,监狱工业的发展成为当时的监狱长最关心的问题,所以美国新监狱的建立,往往模仿奥本模式。罪犯劳动的情况被作为考察其悔改表现的重要参考。
在利益的刺激下,监狱生产逐渐由手段变为目的。当时的一个报告写道:“在美国,没有一个州的监狱能证实改造是监狱行刑的最高目的。”早期的监狱生产,为了使自己的机构能够长存,都尽可能充分利用罪犯这样的廉价劳动力。
监狱工业化趋势的另一面,是监狱公私边界的日益模糊化。美国亚利桑那大学矫正学教授施耐德(Anne.Schneider)撰文描述,1851年,加利福尼亚州由于大量人口的涌入,迫于财政压力,加州监狱濒临破产,无奈,州政府将其管辖的监狱租给两名当地商人。而南北战争结束后,监狱犯人数量剧增,1866年,田纳西州将纳什维尔监狱以每个犯人每天43美分的价格,出租给一家家具公司。
俄克拉荷马州和亚利桑那州走得更为冒进,他们不但认为犯人可以给州政府和当地企业带来利润,甚至认为犯人是拉动州监狱经济建设的一个重要工具。俄克拉荷马州的犯人建造了拥有工业工厂和2000英亩农场的麦克阿利斯特监狱。
亚利桑那州第一任州长萨福德(Anson Safford)认为,监狱的存在可以显示当地的文明程度,并向外界展示当地稳定的社会环境,因而吸引东部的商人前往投资。最终,亚利桑那州和亚利桑那运河公司签订协议,该公司可以全权掌控犯人白天的时间,监狱的所有男犯以每天70美分的价格被该公司使用十年。
监狱生产如火如荼之时,人权问题与监管缺失带来的腐败问题,却使美国监狱饱受公众指责。得克萨斯州的人道主义者强烈指责那些使用犯人劳工的私人公司,特别针对犯人劳工的高死亡率,高工伤率以及糟糕的生存条件。
在一些州,犯人暴动并抗议这种合营模式。最典型的暴动是,被租给家具厂的田纳西州犯人烧毁了家具厂,迫使田纳西州的租赁犯人业务在开展一年后停止。
因劳动力成本低廉,监狱出租犯人也给市场造成了不公平竞争。一些监狱将犯人租给煤矿开采企业,1891年到1892年,自由的煤矿工袭击了田纳西州的当地监狱,要求设置犯人的工资标准,他们认为犯人的劳动严重伤害到了他们自身的经济利益。
而加利福尼亚的监狱合同体系更是产生了非法投标、腐败以及买卖赦免等寻租行为。在加州州长被法庭判处一次交易非法后,州政府不得不耗资27.5万美元将监狱的租赁权从私人公司手中赎回。
公众的抨击逐渐指向公私合营的监狱制度。
1935年,社会改革派议员推动罗斯福总统签署霍斯-库珀法案(Hawes-Cooper Act),授权美国各州禁止犯人制造的商品进行跨州流通。1936年,沃尔什-希利法案(Walsh-Healy Act)给涉及监狱劳工的政府合同,设定了不得超过1万美元的上限。1940年,萨姆纳斯-阿什赫斯特法案(Sumners-Ashurst Act)授权联邦政府阻止犯人制造的商品跨州交易。此后,美国33个州通过法律禁止监狱产品在市场销售,监狱产品被限制在州使用体系的范围内(供州政府和有关州公立单位使用)。
“二战”爆发后,政府私人联营模式最终消亡。
私营化改革
法律执行管理法案(the Law Enforcement Administration Act)通过后,从20世纪60年代末开始,大量联邦资金进入监狱系统,并以此鼓励旨在促使犯人在服刑后回归社会的项目。
但同时,由于对犯罪界定的日益严苛,美国人均入监率大为增加。1968年,尼克松在大选中利用公众对罪犯的恐惧,呼吁加大刑罚以吸引白人中产阶级选票。1973年,纽约州州长洛克菲勒推动了对毒品犯加大刑责的立法,使涉嫌毒品犯罪的人数从1980年的7119人,剧增到2005年的30129人。
这导致国家对监狱的财政投入明显不足,犯人数量远远超过监狱所能承载的能力。1971 年,纽约州爆发了著名的阿提卡(Attica)监狱暴乱。
在此背景下,美国一些州监狱先是把监狱的医疗、餐饮、辅导等一些服务外包给私人公司,进而开始了监狱私营化的发展。上世纪80年代后,私营监狱的数量得到空前发展。1985年私营监狱关押1345名犯人,占犯人总数的0.5%,到了1997年,私营监狱在押犯人达到106940人,占犯人总数的8.5%。
美国监狱的私有化现象,始于上世纪80年代中期的田纳西州。为了节约资金,汉密尔顿郡委员会与美国矫正公司(Corretion Corporation of America,下称CCA)签署合同,由该公司管理该郡监禁农场。
私有化实践,主要由州政府和地方政府推动。科罗拉多州、佛罗里达州、缅因州、马萨诸塞洲、蒙大拿州、新墨西哥州、田纳西州、得克萨斯州、犹他州等都通过了监狱私有化法律。
1989年,里根政府出现财政赤字危机,更推动了监狱产业发展计划和私人经营联邦的低防卫程度监狱计划。
推动监狱私营化的人认为,私人监狱可以带来市场竞争,从而有效降低成本、提高效率。美国最大的私人矫正公司CCA用了五个半月,以每个床位4000美元的造价,为移民规划局在得克萨斯州休斯顿的感化中心建造了350个床位,而该局原定计划是历时两年半,每个床位成本2.6万美元。
私人监狱降低成本的具体途径,主要是降低与经营成本有关的劳动力成本,比如减少工作人员、工资、福利等。经营一座监狱的成本,大约有65%-70%的部分是用于人员工资、额外福利和加班工资开支。
俄亥俄州康复及矫正部部长威尔金森(Reginald Wilkinson)表示,我们现在需要对纳税人的钱负责。大多数州的合同都要求,私营公司提供比州政府自行经营监狱低5%到10%的成本。
CCA是第一家进入私营监狱领域的公司,并且在同类公司中排名第一。1998年,CCA连同其他十家私人监狱企业在股票交易所上市,这给美国政府的监狱监管带来了更多的课题。
上世纪90年代末,私营监狱出现越狱问题,特别是华盛顿特区有六名犯人,包括五名杀人犯,从CCA位于俄亥俄杨斯顿(Youngstown)的私营监狱中越狱的事件,引起媒体的广泛关注。
1994年,瓦肯禾矫正公司(Wackenhut Corrections Corp,下称WCC)与得州政府签订合同,在考克郡(Coke)建造青少年管教所,关押青少年女犯。但WCC的员工不但没有相关的专业技能,还爆出了十几名员工对女青少年性侵犯的丑闻。1998年5月,WCC接管位于霍布斯(Hobbs)的利郡(Lea)矫正机构,当年夏天,就被爆发生多起暴力事件。
利益集团的发力也加速了监狱私有化,经营监狱甚至被认为是一个颇具潜能的产业。私人公司通过院外游说集团,影响立法机构的判决政策,导致越来越多的人被送往监狱并且囚禁更长时间。这个资金和政治的集市某种角度上构成了“对罪犯的抢奪”。CCA的前CEO说,“建了监狱,就会有犯人。”
批评者指出,监狱私有化具有极为复杂的人权含义和人权效应,追求利润的企业也许会牺牲囚犯的权利和福利以增加利润,恶化监狱服务质量。
基于利润动机经营监狱显然不合适的,因为私人监狱经营者的收入取决于关押囚犯的数量和关押时间,为了增加判刑的时间,避免监狱床位闲置,私人企业往往会通过游说,试图增加服刑时间,实施更严厉的刑责标准。
联合国犯罪预防与刑事司法处一项针对矫正制度的研究指出,世界上大部分地区生产罪犯的速度比矫正制度使其回归、适应社会的速度高。
联合国非政府组织联盟主席库珀说:“法律的美好言辞与其矫正制度的严酷现实之间还有很大差距。”
“谈‘好’的监狱就像谈‘好’的罪犯一样荒谬。”国际比较犯罪学中心创始人萨博如是说。■
监狱的属性到底是政府机构还是企业?
美国最早对此问题作出回答的人是政治家拉什(Benjamin Rush),这位《独立宣言》起草者之一认为,监狱生产应能提供在市场上销售的产品,以此支持监狱体系的花费。
公私联营
在拉什死后的19世纪20年代,美国州监狱体制产生,开始尝试将监禁作为主要的矫正方法,并与劳动相结合,以改造为目的,同时满足罪犯自我约束的需要。
当时,美国州监狱体制主要有两种模式:宾夕法尼亚州的独居制和纽约州的集中制。
1826年,宾夕法尼亚州建立匹兹堡监狱,将犯人单独监禁在黑暗狭小的牢房,没有劳动,希望罪犯在与人隔绝的环境中反省、改造。但不久,许多人精神错乱或患上其他疾病,因此1829年州议会立法修改了这一项目,保持犯人的单独监禁,但为犯人在单人牢房中提供手工劳动的机会。
与宾州制不同,在纽约州实行的纽约制(又称奥本制)中,犯人晚上被单独监禁,而白天则集中在一起劳动。奥本制的经济效益要好于宾州制,因为与时代相适应的工业生产需要相互配合、彼此交往,好的经济效益往往来源于互相协作的集体劳动。
当社会工厂的生产体系被介绍进监狱,监狱产品事实上被证明是可以盈利的,立法者很快确信监狱工业可以有效经营。因而,监狱工业的发展成为当时的监狱长最关心的问题,所以美国新监狱的建立,往往模仿奥本模式。罪犯劳动的情况被作为考察其悔改表现的重要参考。
在利益的刺激下,监狱生产逐渐由手段变为目的。当时的一个报告写道:“在美国,没有一个州的监狱能证实改造是监狱行刑的最高目的。”早期的监狱生产,为了使自己的机构能够长存,都尽可能充分利用罪犯这样的廉价劳动力。
监狱工业化趋势的另一面,是监狱公私边界的日益模糊化。美国亚利桑那大学矫正学教授施耐德(Anne.Schneider)撰文描述,1851年,加利福尼亚州由于大量人口的涌入,迫于财政压力,加州监狱濒临破产,无奈,州政府将其管辖的监狱租给两名当地商人。而南北战争结束后,监狱犯人数量剧增,1866年,田纳西州将纳什维尔监狱以每个犯人每天43美分的价格,出租给一家家具公司。
俄克拉荷马州和亚利桑那州走得更为冒进,他们不但认为犯人可以给州政府和当地企业带来利润,甚至认为犯人是拉动州监狱经济建设的一个重要工具。俄克拉荷马州的犯人建造了拥有工业工厂和2000英亩农场的麦克阿利斯特监狱。
亚利桑那州第一任州长萨福德(Anson Safford)认为,监狱的存在可以显示当地的文明程度,并向外界展示当地稳定的社会环境,因而吸引东部的商人前往投资。最终,亚利桑那州和亚利桑那运河公司签订协议,该公司可以全权掌控犯人白天的时间,监狱的所有男犯以每天70美分的价格被该公司使用十年。
监狱生产如火如荼之时,人权问题与监管缺失带来的腐败问题,却使美国监狱饱受公众指责。得克萨斯州的人道主义者强烈指责那些使用犯人劳工的私人公司,特别针对犯人劳工的高死亡率,高工伤率以及糟糕的生存条件。
在一些州,犯人暴动并抗议这种合营模式。最典型的暴动是,被租给家具厂的田纳西州犯人烧毁了家具厂,迫使田纳西州的租赁犯人业务在开展一年后停止。
因劳动力成本低廉,监狱出租犯人也给市场造成了不公平竞争。一些监狱将犯人租给煤矿开采企业,1891年到1892年,自由的煤矿工袭击了田纳西州的当地监狱,要求设置犯人的工资标准,他们认为犯人的劳动严重伤害到了他们自身的经济利益。
而加利福尼亚的监狱合同体系更是产生了非法投标、腐败以及买卖赦免等寻租行为。在加州州长被法庭判处一次交易非法后,州政府不得不耗资27.5万美元将监狱的租赁权从私人公司手中赎回。
公众的抨击逐渐指向公私合营的监狱制度。
1935年,社会改革派议员推动罗斯福总统签署霍斯-库珀法案(Hawes-Cooper Act),授权美国各州禁止犯人制造的商品进行跨州流通。1936年,沃尔什-希利法案(Walsh-Healy Act)给涉及监狱劳工的政府合同,设定了不得超过1万美元的上限。1940年,萨姆纳斯-阿什赫斯特法案(Sumners-Ashurst Act)授权联邦政府阻止犯人制造的商品跨州交易。此后,美国33个州通过法律禁止监狱产品在市场销售,监狱产品被限制在州使用体系的范围内(供州政府和有关州公立单位使用)。
“二战”爆发后,政府私人联营模式最终消亡。
私营化改革
法律执行管理法案(the Law Enforcement Administration Act)通过后,从20世纪60年代末开始,大量联邦资金进入监狱系统,并以此鼓励旨在促使犯人在服刑后回归社会的项目。
但同时,由于对犯罪界定的日益严苛,美国人均入监率大为增加。1968年,尼克松在大选中利用公众对罪犯的恐惧,呼吁加大刑罚以吸引白人中产阶级选票。1973年,纽约州州长洛克菲勒推动了对毒品犯加大刑责的立法,使涉嫌毒品犯罪的人数从1980年的7119人,剧增到2005年的30129人。
这导致国家对监狱的财政投入明显不足,犯人数量远远超过监狱所能承载的能力。1971 年,纽约州爆发了著名的阿提卡(Attica)监狱暴乱。
在此背景下,美国一些州监狱先是把监狱的医疗、餐饮、辅导等一些服务外包给私人公司,进而开始了监狱私营化的发展。上世纪80年代后,私营监狱的数量得到空前发展。1985年私营监狱关押1345名犯人,占犯人总数的0.5%,到了1997年,私营监狱在押犯人达到106940人,占犯人总数的8.5%。
美国监狱的私有化现象,始于上世纪80年代中期的田纳西州。为了节约资金,汉密尔顿郡委员会与美国矫正公司(Corretion Corporation of America,下称CCA)签署合同,由该公司管理该郡监禁农场。
私有化实践,主要由州政府和地方政府推动。科罗拉多州、佛罗里达州、缅因州、马萨诸塞洲、蒙大拿州、新墨西哥州、田纳西州、得克萨斯州、犹他州等都通过了监狱私有化法律。
1989年,里根政府出现财政赤字危机,更推动了监狱产业发展计划和私人经营联邦的低防卫程度监狱计划。
推动监狱私营化的人认为,私人监狱可以带来市场竞争,从而有效降低成本、提高效率。美国最大的私人矫正公司CCA用了五个半月,以每个床位4000美元的造价,为移民规划局在得克萨斯州休斯顿的感化中心建造了350个床位,而该局原定计划是历时两年半,每个床位成本2.6万美元。
私人监狱降低成本的具体途径,主要是降低与经营成本有关的劳动力成本,比如减少工作人员、工资、福利等。经营一座监狱的成本,大约有65%-70%的部分是用于人员工资、额外福利和加班工资开支。
俄亥俄州康复及矫正部部长威尔金森(Reginald Wilkinson)表示,我们现在需要对纳税人的钱负责。大多数州的合同都要求,私营公司提供比州政府自行经营监狱低5%到10%的成本。
CCA是第一家进入私营监狱领域的公司,并且在同类公司中排名第一。1998年,CCA连同其他十家私人监狱企业在股票交易所上市,这给美国政府的监狱监管带来了更多的课题。
上世纪90年代末,私营监狱出现越狱问题,特别是华盛顿特区有六名犯人,包括五名杀人犯,从CCA位于俄亥俄杨斯顿(Youngstown)的私营监狱中越狱的事件,引起媒体的广泛关注。
1994年,瓦肯禾矫正公司(Wackenhut Corrections Corp,下称WCC)与得州政府签订合同,在考克郡(Coke)建造青少年管教所,关押青少年女犯。但WCC的员工不但没有相关的专业技能,还爆出了十几名员工对女青少年性侵犯的丑闻。1998年5月,WCC接管位于霍布斯(Hobbs)的利郡(Lea)矫正机构,当年夏天,就被爆发生多起暴力事件。
利益集团的发力也加速了监狱私有化,经营监狱甚至被认为是一个颇具潜能的产业。私人公司通过院外游说集团,影响立法机构的判决政策,导致越来越多的人被送往监狱并且囚禁更长时间。这个资金和政治的集市某种角度上构成了“对罪犯的抢奪”。CCA的前CEO说,“建了监狱,就会有犯人。”
批评者指出,监狱私有化具有极为复杂的人权含义和人权效应,追求利润的企业也许会牺牲囚犯的权利和福利以增加利润,恶化监狱服务质量。
基于利润动机经营监狱显然不合适的,因为私人监狱经营者的收入取决于关押囚犯的数量和关押时间,为了增加判刑的时间,避免监狱床位闲置,私人企业往往会通过游说,试图增加服刑时间,实施更严厉的刑责标准。
联合国犯罪预防与刑事司法处一项针对矫正制度的研究指出,世界上大部分地区生产罪犯的速度比矫正制度使其回归、适应社会的速度高。
联合国非政府组织联盟主席库珀说:“法律的美好言辞与其矫正制度的严酷现实之间还有很大差距。”
“谈‘好’的监狱就像谈‘好’的罪犯一样荒谬。”国际比较犯罪学中心创始人萨博如是说。■