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摘要：京津冀區域大气污染治理存在较高的代理成本、信息成本、谈判成本和监督成本，导致地方政府治理大气污染的激励不足、参与协同治理的意愿不强、协同治理实施难度较大。纵向嵌入式治理机制的作用机理是通过改变地方官员激励机制以降低内部代理成本，建立区域大气污染利益协商机制以降低外部代理成本，设定区域大气污染任务清单以降低信息成本，明确区域大气污染治理任务分工以降低谈判成本，加强监测和巡查以降低监督成本等。以京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动为例，指出攻坚行动计划具有纵向嵌入式治理机制的特征，但缺乏制度的稳定性和可持续性，需要通过制度、法律和组织机构等方面的改革对治理机制加以完善。
关键词：大气污染；协同治理；纵向嵌入式治理；交易成本
中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）01—0003—09
一、京津冀区域大气污染协同治理概况
（一）京津冀区域大气污染协同治理现状
京津冀是我国首都所在区域，也是我国大气污染最为严重的地区。首都地区的战略地位使得京津冀及周边地区大气污染治理的要求更为迫切。但是，由于京津冀各地政治地位和经济社会发展存在较大差距，地方政府之间横向协同治理面临的困难也更加突出。近年来在中央政府的介入下，京津冀区域大气污染治理力度不断加大，区域联防联控机制逐步建立，大气污染治理的效果逐步显现。自2017年实施京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理行动计划以来，京津冀区域空气质量有所好转。然而，随着行动计划接近尾声，空气质量问题又有所显现。2018年3月至5月，京津冀区域13个城市平均空气质量优良天数比例为53%，较行动计划期间下降12.8%①，大气污染治理任务依旧任重而道远。
当前，京津冀区域大气污染治理采取的是地方政府与国家部委共同参与的多元协同治理机制。设立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组作为议事机构，北京、天津、河北、山西、山东、河南、内蒙古七省市自治区人民政府与国家环保部、发改委、工信部、财政部、住建部、交通部、气象局、能源局八部委参与。协作小组制定规划与实施方案，地方政府与各部委根据各自职责，对规划和实施方案进行细化并加以落实。通过地方政府和国家部委协同治理，共同应对京津冀及周边地区大气污染的严峻状况。
（二）京津冀区域大气污染协同治理存在的问题
大气污染具有区域性和复合型的特征，区域内地方政府不可能通过自身的努力来改善空气质量，只能通过与其他地方政府和相关部委开展合作加以解决。然而，在当前的治理机制下，京津冀区域大气污染协同仍存在诸多问题。
1.地方政府治理大气污染的激励不足。对于区域内经济社会发展比较薄弱的地区来说，区域大气污染治理可能会对该地区经济社会发展产生不利影响。如果地区产业结构不能在短时间内进行升级改造，就会导致经济下滑，引发各种社会问题。因此，地方政府治理大气污染的内生激励相对不足。重化工业的产业结构、以煤炭为主的能源结构和以私家车为主的交通结构，是导致京津冀区域大气污染治理的主要原因，在这些经济社会结构没有发生根本改变的情况下，只能通过行政压力体制来改变地方政府官员的激励，而这种压力有可能会导致官员的短期行为。例如，在2017年攻坚行动计划中问责的河北省文安县部分塑料企业违规生产事件②，以及在督查中发现的数据造假等问题，都说明大气污染治理还没有成为地方政府的内生动力。
2.地方政府参与协同治理的意愿不强。京津冀经济社会发展水平差异比较大，区域功能定位有所不同，导致各地区具有不同的政策偏好。北京经济发展水平比较高，居民的环保意识比较强，加之北京是国家首都，对城市治理有更高要求，因此在经济发展和环境保护之间的政策权衡上更加注重环境因素。而河北省及其他地区对经济发展的偏好相对更强。各地区在政策偏好上的差异可能会对地方政府的协同治理意愿造成影响。京津冀及周边地区大气污染防治协作小组在协调各主体的行动方面发挥了一定作用，但由于协作小组的主要职责是进行沟通协调以及通报相关事项，缺乏足够的行政权威，因此在调动地方政府的协作意愿方面的作用难以得到充分发挥。
3.地方政府协同治理实施难度较大。除激励不足和意愿不强外，京津冀各地区在具体实施协同治理过程中也面临着较多困难。各地在污染治理中存在目标不一致等现象[1]，加剧了协同治理实施的难度。在污染源解析方面，各地经济社会发展情况不同，污染来源有较大差异，要清楚解析京津冀区域大气污染的原因及其运动规律比较困难。在责任分担方面，各地区只有进行大量的协调工作，才能更加合理地分配任务。在实施监督方面，需要配备大量的人力物力以实现监管全覆盖。例如，在2017年的攻坚行动中，全国共抽调五千六百多名工作人员，开展强化督查行动，仅从环保部派出机构和直属单位抽调的人员就高达一千四百多位③。
二、京津冀区域大气污染协同治理中的交易成本特征
京津冀区域大气污染协同治理中存在的问题实质上是一种制度性集体行动困境[2]，它表明即使存在通过协同治理来改善区域空气质量的共同利益，但由于交易成本较高，地方政府之间也无法实现有效合作[3]。交易成本是制度经济学的核心概念，是指在契约关系中由于存在信息不对称等原因而带来的各类成本，包括代理成本、信息成本、谈判成本和监督成本等。正是交易成本导致了协同治理存在的诸多问题。京津冀区域是我国首都所在地，在我国居于特殊地位，大气污染治理与经济社会发展各方面都有密切联系，涉及地方辖区内部、地方政府之间以及中央政府与地方政府之间等诸多关系，交易成本比较高，这制约了协同治理机制效果的发挥。
（一）京津冀区域经济社会发展特征导致较高的内部代理成本
地方政府治理污染的积极性与官员受到的激励程度有关[4]。在大气污染治理过程中，当有行政隶属关系的不同级政府的偏好不同，或政府官员与所代表的公民偏好不同时，就会产生代理成本[5]，具体表现为地方官员制定的政策难以获得多数居民的支持，或地方官员的行为难以满足上级意图等。从京津冀各地区辖区内部角度看，许多地区仍主要依靠第二产业带动经济发展，而目前大气污染治理手段多以关停“散乱污”企业为主，由此带来经济增长与污染治理之间的矛盾。对于不同居民来说，就业、收入等个人收益带来的效用与区域内污染治理效果带来的效用有所不同，居民之间偏好存在差异，欠发达地区对经济增长的偏好大于环境质量[6]（p.43）。若该地方的官员在进行决策时过度考虑环境保护而忽略经济发展，就有可能会招致居民的抵制，产生较高的内部代理成本。另外，从政府体制角度看，我国目前的地方官员政绩考核制度仍以经济指标为主，环保指标激励相对比较弱。地方官员在考虑贯彻上级意图和个人升迁时，会展开围绕GDP增长的“晋升锦标赛”[7]，从而进一步提高了内部代理成本。高昂的代理成本会导致地方政府在治理大气污染时的激励受到抑制，产生内在激励不足等问题。 （二）京津冀区域经济社会发展差异导致较高的外部代理成本
代理成本分为内部代理成本和外部代理成本。前述由于区域内居民偏好不同和行政隶属关系中上下级偏好不同所带来的成本是一种内部代理成本。而外部代理成本是指由于各地区之间经济发展和财政收入等差异所导致的成本[2]。地方政府作为参与大气污染合作治理的主体，合作意愿直接影响了区域协同治理能否达成，而合作意愿的强弱主要由外部代理成本决定[2]。地方政府为解决“碎片化”的问题需要建立相应的协调机制，但协调机制的构建涉及多个辖区内的公众利益。当区域间经济发展水平、人口规模、行政层级较为相似时，这种同质性会使不同辖区内的利益分配更为公平[8]，进而使区域内各方建立对话协调机制的可能性更大，地方政府制定合作政策所面临的外部代理成本较小，地方政府合作意愿也更强。京津冀三地由于政治角色、经济社会发展水平差异较大，地方政府间制定的合作政策难以保证区域内所有居民的利益，特别是北京作为“首善之区”汇集了大量的资源与优势，在同等污染治理强度下，天津和河北的利益难以保证[9]。这种状况会降低地方政府参与区域大气污染协同治理的意愿，导致协同治理机制确立以及协作平台构建存在困难。
（三）京津冀区域大气污染治理存在较高的信息成本、谈判成本和监督成本
地方政府间合作作为一种制度性集体行动，只有当合作收益高于协商、监督等带来的交易成本时，这种合作才会发生[10]。京津冀区域大气污染协同治理存在较高的信息成本、谈判成本和监督成本，这是导致协同治理实施难度大的主要原因[11]。
信息成本是由于区域内地方政府间信息不对称、标准不统一所产生的阻碍合作进一步推进的交易成本。较小的信息成本可以使地方政府在协同治理中的目标和任务更为明确，有助于降低协同治理的实施难度。当前，京津冀区域大气污染成因分析与来源解析仅从整体角度对污染源进行了分类，具体来源解析仍由各地方负责④，这使得地方政府间难以达成一致意见，从而增加了协同治理实施的难度。谈判成本是指地方政府就协同治理的协调、分工等问题进行反复的磋商、讨论所耗费的成本[11]。谈判中的利益分配同样也与地方政府之间的经济发展水平、政治地位的差异有关[12]。京津冀由于经济发展水平、政治地位相差较大，在进行分工谈判时会面临较高的谈判成本，进而提高地方政府协同治理的难度。监督成本是指在合作的过程中可能面临的合作方不作为和机会主义行为等问题所带来的成本。在京津冀地区大气污染协同治理过程中，由于缺乏统一的监测与监督机制，多地存在大气污染治理基础数据的瞒报漏报问题，出现“上有政策、下有对策”等现象⑤。这些都是京津冀区域大气污染协同治理实施中的主要障碍。
三、京津冀区域大气污染纵向嵌入式治理机制及作用机理
（一）纵向嵌入式概念的提出
解决制度性集体困境有多种治理机制可以选择。针对京津冀区域的特点以及大气污染治理的复杂性，我们提出纵向嵌入式治理机制的概念。它是指将纵向政府关系嵌入区域合作过程，通过纵向政府关系与横向政府关系的有机结合来解决区域合作问题的一种治理途径。传统治理机制一般分为纵向治理机制与横向治理机制。这种治理机制将嵌入性的概念加以延伸，强调要根据区域合作特征分析纵向嵌入的时机和方式。纵向治理机制是以科层制主导的治理机制，这种机制更有效率，但也会导致其他参与者的隐性抵制。横向治理机制是以政府间信任为基础的治理机制，合作持續性较强，但当面临复杂合作问题或参与者利益存在尖锐冲突时，容易陷入“协作悖论”困境。纵向嵌入式治理机制融合了纵向治理高效率和横向治理持续性的优点。通过纵向政府的适时介入，降低区域合作的交易成本，促使政府间合作顺利进行。纵向嵌入式治理机制运用的关键是要把握好纵向政府关系嵌入的“度”，即要根据不同区域合作的特征来确定纵向政府关系嵌入的时机和方式[13]。
（二）纵向嵌入式治理机制的作用机理
1.通过改变地方官员激励机制降低内部代理成本。纵向嵌入式治理强调要通过监督、问责等手段，改变地方官员的激励机制，促使地方官员做出开展大气污染治理的承诺，以降低内部代理成本。一方面，要改变目标函数，增加正向激励；另一方面，要加强问责，强化负向约束。在制定官员政绩考核标准时，应将环保指标纳入进来，从正向激励角度提高地方官员环境治理的积极性。目前环保指标在地方官员晋升中的影响正在逐步加大。地方政府官员作为理性人，当环境治理与晋升的激励具有较强的内在关联性时，就会更加努力采取措施加强环境治理。问责机制的构建是一种负向约束，它主要从问责和约束角度来降低交易成本，问责机制虽然属于事后监管，但对地方政府官员的行为会起到很大的威慑作用。通过改善绩效考核方式，坚持“党政同责、一岗双责”，强化督查问责和专项督察，可以有效降低内部代理成本，增加地方政府治理大气污染的积极性。在晋升激励和问责威慑的双重作用下，地方政府官员采取行动进行环境治理的积极性将得以大幅提高。同时，由于经济社会发展比较薄弱的地区还面临经济增长和居民收入提高的压力，这种激励作用还会倒逼地方政府和相关企业进行产业升级和技术革新，从而在进行治理大气污染的同时保持经济稳步发展。
2.建立区域大气污染利益协商机制以降低外部代理成本。要使地方政府采取一致行动，就需要增强沟通和协调的力度，构建良好的利益协调机制。纵向嵌入式治理可以通过建立区域大气污染领导小组等方式，通过更加有权威的纵向力量的介入促进地方政府之间的利益协调，以降低外部代理成本。对于地方政府来说，有纵向力量介入的利益协商机制的构建可以有效减少区域协同治理中的沟通和协调障碍，充分体现各参与方的利益诉求，协调合作中出现的矛盾和冲突，形成良好的利益分配机制，提高各方参与合作的积极性。利益协调是区域大气污染的关键[14]，地方政府作为参与主体都有着自己的利益诉求，但这种利益诉求可能与其他参与方的诉求存在冲突。当参与者之间出现利益冲突时，协调的难度就会增加。当利益冲突难以通过一般的协调加以解决时，中央政府的介入就成为推动各方沟通和协调的必要前提。通过中央适时介入和协调平台的构建，不同地方政府可以相对平等、透明地明确各方利益诉求，并针对利益间的矛盾进行协商，以达成一致意见。当面临各方利益诉求较为复杂、矛盾较为尖锐、协调平台构建困难的情况时，中央政府作为高位协调的主体，可以动用更多的资源来调停地方政府间的利益矛盾，构建协调平台，满足各方要求，从而提高地方政府参与协同治理的意愿。 3.设定区域大气污染任务清单以降低信息成本。要降低协同治理的难度，就需要参与合作的地方政府有共同的信息基础，信息机制的建立是实现良好治理的重要基础和外在保障[15]。纵向嵌入式治理式治理可以统一发布大气污染来源解析，设定区域大气污染任务清单，为大气污染治理提供科学依据并指明方向，以降低信息成本。大气污染具有外溢性、无界化等特点[16]。根据北京、天津、石家庄公布的大气污染物源解析结果，可以看出不同地区同类污染源排放分担率并不相同⑥，而且各地的污染源也会对相邻区域造成影响[9]，仅靠各个地方政府分别进行解析会造成分析报告“相互打架”、各地目标确定产生偏差、部分参与者“搭便车”等问题[17]，使协同治理信息成本过高。由中央政府组织专业机构在相关区域内进行大气污染来源解析，可以更好地明确污染物来源及组成，减少各个地方政府分别解析所带来的“碎片化”问题。
4.明确区域大气污染治理任务分工以降低谈判成本。如何在参与各方之间进行合理的成本分摊和任务分工是协同治理需要解决的关键问题。即使参与各方有合作意愿，但如果不能形成合理的成本分摊和任务分工，也会导致合作失败。由于各个地区经济社会发展条件和利益诉求不同，在确定成本分摊和任务分工方面，需要进行艰难的讨价还价，谈判成本很高。用传统的合作治理方式解决任务分工问题时，会面临地方政府各执一词、任务分工难以确定等问题。对于京津冀这种经济发展水平和社会结构差异较大的区域，谈判成本会更加高昂。谈判成本很高导致区域协同治理很难落到实处，即使各方达成了区域协同治理的共识，但由于缺乏明确的行动方案，协同治理也难以取得明显成效。纵向嵌入治理机制可以较好地解决这个问题。当协同治理的谈判成本过高时，中央政府可以介入谈判过程，作为第三方来推动建立明确的任务分工以解决各所方面临的分歧，降低谈判成本。
5.加强监测和巡查以降低监督成本。在区域大气污染治理过程中，中央政府可以通过完善监测网络覆盖、加强巡查和推动联合执法等手段，监督地方政府履行合作义务，提高地方政府背信的成本。对于地方政府来说，当面临的信息有限、其他参与组织存在机会主义倾向时，制定出的政策就会面临较高的风险[18]。这种风险的存在使协同治理的监督成本大大增加，而单纯依靠地方政府自行监督或简单协作很难解决这种问题，因此可以采用纵向嵌入的方式来降低监督成本。中央政府需要建立完善的监测网络，以提高区域信息共享水平，增加地方政府瞒报漏报、背弃合作的成本，以减少机会主义倾向。此外，地方政府间也应该建立相应的联合执法机制以及统一的区域应急联动机制，配合完善的监测网络，做到“齐抓共管、多措并举”，着力强化协同治理的监督水平。
统一的大气污染来源解析，中央政府适时介入谈判过程，完善的监测、巡查和联合执法手段都可以在大气污染协同治理的过程中尽量减少各地方政府为完成共同目标所做的额外努力，使有限的人力、物力、财力更多投向污染治理领域，提高协同治理的效率，降低协同治理的实施难度。
四、京津冀区域大气污染纵向嵌入式治理机制案例分析
（一）京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动的背景
秋冬季节是大气污染问题频繁发生的时期，特别是在京津冀及周边地区，虽然经过多年的治理，但问题依旧严重。为做好京津冀及周边地区秋冬季大气污染治理工作，环保部、发改委、工信部等十部委以及北京、天津、河北等六省市地方人民政府联合发布了《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《方案》），开展京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动计划。《方案》的出台和攻坚行动计划的实施在一定程度上体现了纵向嵌入式治理机制的运用，其中所包含的许多举措都在不同层面起到了降低交易成本的作用。但是，由于攻坚行动具有临时性和“运动式治理”的特点，因此也存在诸多问题。
（二）攻坚行动中的纵向嵌入式治理逻辑
1.发挥京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的作用，落实主体责任。攻坚行动计划是一个由各有关部门与地方政府紧密协作的多元协同治理机制。在这个行动中，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组发挥了非常重要的作用，主要体现在利益协商、落实责任和协调行动3个方面。首先，在协作小组中，京津冀及周边地区地方政府相关负责人可以依托这个平台，在贯彻国家战略的基础上，根据各地实际情况进行充分讨论和利益表达。其次，《方案》中协作小组还负责分解任务、落实責任，有助于强化其在促进地方政府沟通和协调方面的作用。最后，大气污染区域协同治理问题单纯依靠各部门进行自我界定责任难免会出现“多头管理” “相互推诿”等问题，协作小组可以提供平台以增进各有关部门之间的相互沟通，并对难以达成一致的问题进行纵向协调，广泛动员各类治理资源参与区域大气污染治理工作，有效降低了协同治理的交易成本。
2.发挥纵向嵌入机制在应对复杂任务分工中的作用，权衡各方利益，明确任务分担。京津冀及周边地区涉及地方政府主体较多、差异较大，各地方政府之间在进行任务分工和利益分配的谈判时所耗费的成本也较高。当协作的公平性难以保证时，参与者就有可能会拒绝收益较多者所提出的建议[19]，导致协同治理难以达成。《方案》根据污染源的分类及污染治理面临的问题类型，将治理任务分为10类27项，并提出了各地方政府的任务清单。如果单纯让地方政府之间就污染减排和应急预案的制定等问题进行讨价还价，必然会由于过高的谈判成本而导致合作破裂。只有国家部委出面进行协调，发挥纵向嵌入机制在应对复杂任务分工中的作用，才能权衡各方利益，明确任务分担，降低谈判成本。
3.完善监测网络体系，强化监测和监督，促进信息共享。要完成《方案》所确定的任务分工，需要地方政府投入大量的人力、物力和财力，如果缺乏强有力的监测网络和监督机制，就会导致地方政府采取数据造假、“偷懒”等机会主义行为。《方案》提出，要建设完善的空气质量监测网络体系，所有区县建成空气质量自动监测站点，所有站点原始监测数据实时上传中国环境监测总站，各个地方政府基本做到了信息共享。目前各地已建立了在线监测类、监测管理类、综合性监测管理平台类3类7种监测机制，并针对不同行政区的层级，设置不同检测机制。这种多层次监测网络体系的构建为京津冀及周边地区地方政府提供了一个公开透明的信息共享及监测平台。通过建设强有力的监测和监督网络，减少了地方政府的机会主义行为。 4.将强化督查与中央专项环保督察相结合，压实地方政府环保责任。过去我国地方政府政绩考核较多考虑经济指标，环保考核力度较弱，导致地方政府参与环境治理的激励不足。方案将强化督查与中央环保督察相结合，压实了地方政府环保责任。《方案》指出，要持续开展大气污染防治强化督查工作，采取督查、交办、巡查、约谈、专项督察“五步法”，进一步强化地方党委政府主体责任。“五步法”的开展是中央政府从行政嵌入到政治嵌入的一个过程[13]，其嵌入强度逐渐提高，负向激励强度逐渐加大，增加了地方官员不作为、乱作为的成本，通过监督问责形成倒逼机制，使地方官员对环境负责，切实转变了地方政府所面临的激励约束条件。
（三）攻坚行动存在的问题
相比2016年，实施攻坚行动计划期间（2017年10月～2018年2月）京津冀区域大气污染治理效果明显，但在攻坚行动结束后污染问题出现了相当程度的反复（参见图1）。
1.攻坚行动计划虽然采用了环保督查和中央专项督察强度较高的监督和问责手段，具有较强的威慑作用，但并未从根本上改变地方官员的目标函数。官员的“包干制”使其对主政的地方负有完全责任。在环保激励还没有真正建立起来的情况下，地方官员升迁与经济增长仍有直接联系。另外，由于监管体系不够完善，当中央环保追责力度加大时，地方官员有可能会选择突击关停污染企业等做法，带来不良社会影响。突击行动在短期内可以缓解大气污染问题，但无法使问题得到根本解决。如何将大气污染治理与经济增长有机结合，使绿水青山变成金山银山，切实转变经济发展方式，提高地方官员治理大气污染的内生动力，需要中央政府从顶层设计上加以谋划。
2.虽然协作小组在攻坚行动计划中发挥了重要作用，但从协作小组的成员构成和运作机制看，它只能作为议事协调机构发挥作用，缺乏行政权威。当面临的问题十分复杂，地方政府利益冲突比较尖锐时，协作小组的局限性就更加突出。由于缺少强有力的利益协调机构，地方政府参与协同治理的主动性和积极性就会受到影响。要提高地方政府参与协同治理的意愿，就需要中央政府以更大的力度来加以协调，以更好地兼顾各方的利益诉求。
3.虽然攻坚行动计划中列出了任务清单，明确了责任分工，建立了监测和巡查机制，但这些工作要取得成效，需要长期不懈的努力，不可能通过攻坚行动计划在短期内取得根本效果。目前京津冀大气污染监测和预警体系仍不够完善，区域大气污染治理标准仍不够统一，还没有建立区域性的环境治理机构，区域大气污染联防联控仍面临许多制度性难题。这些都需要在区域层面，通过中央政府更加有效的纵向嵌入加以解决。
五、结论及相关对策建议
本文运用交易成本视角，对京津冀大气污染的纵向嵌入式治理机制及作用机理进行研究，以攻坚行动计划为例，分析了纵向嵌入式机制的逻辑及存在的问题，提出优化京津冀区域大气污染治理机制的可行路径。应针对京津冀大气污染协同治理中存在的代理成本、信息成本、谈判成本、监督成本等交易成本高昂的情况，将纵向政府关系策略性地嵌入区域大气污染治理，以更有效地发挥中央政府的作用，通过各种机制的综合运用，降低协同治理的交易成本。
京津冀大气污染治理是一项长期工作，不可能一蹴而就。未来需要继续优化治理机制，做好以下工作。一是要推动将攻坚行动中形成的好的做法和经验上升为制度和法律，通过制度化和法治化来规范相关工作，为京津冀区域大气污染治理提供稳定的制度和法律保障。治理大气污染不仅需要短期性的攻坚行动，更需要长期性的持续努力，只有通过制度和法律的保障才能让治理行动产生持续效果。二是要加快推进设立京津冀大气污染治理管理机构。该机构要有正式的组织机构和明确的职责分工，并且要具有规划、环评、监测和执法等权力，既体现中央权威，又体现多元协同，充分发挥中央政府和地方政府的积极性和主动性，只有这样才能有效推进跨地区大气污染联防联控，实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法的目标。三是要提高协作小组的行政权威，建议升格为领导小组。通过提高行政权威，使其在构建平台、协调利益等方面发挥更大作用，提高区域协同治理的效率。四是要让地方政府真正发挥第一责任人的角色，通过强化环保激励，将中央政府加强区域环境污染治理的要求切實转化为地方政府的内生行动。中央政府要解决好地方政府在合作中面临的现实难题，提高地方政府参与区域环境治理的积极性和主动性。只有发挥好中央政府和地方政府两个方面的积极性，才能取得京津冀区域大气污染治理的长期成效。五是要着力解决京津冀在产业结构、能源结构和交通运输结构等方面的深层次结构性问题，深入推进供给侧结构性改革，建立高质量现代化经济体系，从根本上寻求京津冀大气污染的破解之道。
总体上看，京津冀区域大气污染治理既不能采用以地方政府自主合作为特征的横向协同治理，也不应采用以中央政府干预为特征的科层制主导型治理，而应强调中央政府与地方政府更紧密的协作，通过纵向嵌入式治理机制来解决深层次制度性问题。只有让地方政府发挥第一责任人的作用，更好发挥中央政府的作用，才能实现京津冀区域大气污染治理的长期效果。
注释：
①中华人民共和国生态环境部：《城市空气质量状况月报》，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/dqhj/cskqzlzkyb/index.shtml，2018年6月21日。
②中华人民共和国生态环境部：京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动量化问责首起案件正式公布，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201802/t20180224_431724.htm，2018年2月24日。
③中华人民共和国生态环境部：环境保护部举办培训班部署京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动巡查工作，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201709/t20170914_421580.htm，2017年9月13日。 ④中华人民共和国生态环境部：大气颗粒物来源解析，http：//dqhj.mee.gov.cn/dqhjzl/dqklwyjx/，2017年9月15日。
⑤环保部督查京津冀及周边：存在漏报瞒报散乱污现象，http：//www.chinanews.com/gn/2017/05-16/8225731.shtml， 2017年5月16日。
⑥科技日报社：京津冀地区雾霾成因初步揭开，http：//digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2014-09
/05/content_276237.htm？div=-1，2014年9月5日。
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[责任编辑：杨 健]
Abstract： Atmospheric pollution control in the Beijing-Tianjin-Hebei region has high agency cost， information cost， negotiation cost， and supervision cost.These cost have led to insufficient incentives for local governments to control air pollution， weak willingness to participate in collaborative governance， and difficulty in implementing collaborative governance.The article proposes the concept of vertical embedded governance mechanism.Its mechanism of action is to reduce local agency cost by changing local officials’ incentive mechanism， by establishing regional air pollution interest negotiation mechanism to reduce external agency costs， by setting regional air pollution task list to reduce information， and by strengthening monitoring to reduce supervision cost.The article takes Beijing-Tianjin-Hebei and the surrounding areas in the autumn and winter air pollution comprehensive management as an example， pointing out that this plan has the characteristics of vertical embedded governance mechanism， but lacks institutional stability and sustainability， and needs reform system， law， organization to improve governance mechanism.
Key words： Air Pollution， Collaborative Governance， Vertical Embedded Governance， Transaction Cost
关键词：大气污染；协同治理；纵向嵌入式治理；交易成本
中图分类号：D920 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）01—0003—09
一、京津冀区域大气污染协同治理概况
（一）京津冀区域大气污染协同治理现状
京津冀是我国首都所在区域，也是我国大气污染最为严重的地区。首都地区的战略地位使得京津冀及周边地区大气污染治理的要求更为迫切。但是，由于京津冀各地政治地位和经济社会发展存在较大差距，地方政府之间横向协同治理面临的困难也更加突出。近年来在中央政府的介入下，京津冀区域大气污染治理力度不断加大，区域联防联控机制逐步建立，大气污染治理的效果逐步显现。自2017年实施京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理行动计划以来，京津冀区域空气质量有所好转。然而，随着行动计划接近尾声，空气质量问题又有所显现。2018年3月至5月，京津冀区域13个城市平均空气质量优良天数比例为53%，较行动计划期间下降12.8%①，大气污染治理任务依旧任重而道远。
当前，京津冀区域大气污染治理采取的是地方政府与国家部委共同参与的多元协同治理机制。设立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组作为议事机构，北京、天津、河北、山西、山东、河南、内蒙古七省市自治区人民政府与国家环保部、发改委、工信部、财政部、住建部、交通部、气象局、能源局八部委参与。协作小组制定规划与实施方案，地方政府与各部委根据各自职责，对规划和实施方案进行细化并加以落实。通过地方政府和国家部委协同治理，共同应对京津冀及周边地区大气污染的严峻状况。
（二）京津冀区域大气污染协同治理存在的问题
大气污染具有区域性和复合型的特征，区域内地方政府不可能通过自身的努力来改善空气质量，只能通过与其他地方政府和相关部委开展合作加以解决。然而，在当前的治理机制下，京津冀区域大气污染协同仍存在诸多问题。
1.地方政府治理大气污染的激励不足。对于区域内经济社会发展比较薄弱的地区来说，区域大气污染治理可能会对该地区经济社会发展产生不利影响。如果地区产业结构不能在短时间内进行升级改造，就会导致经济下滑，引发各种社会问题。因此，地方政府治理大气污染的内生激励相对不足。重化工业的产业结构、以煤炭为主的能源结构和以私家车为主的交通结构，是导致京津冀区域大气污染治理的主要原因，在这些经济社会结构没有发生根本改变的情况下，只能通过行政压力体制来改变地方政府官员的激励，而这种压力有可能会导致官员的短期行为。例如，在2017年攻坚行动计划中问责的河北省文安县部分塑料企业违规生产事件②，以及在督查中发现的数据造假等问题，都说明大气污染治理还没有成为地方政府的内生动力。
2.地方政府参与协同治理的意愿不强。京津冀经济社会发展水平差异比较大，区域功能定位有所不同，导致各地区具有不同的政策偏好。北京经济发展水平比较高，居民的环保意识比较强，加之北京是国家首都，对城市治理有更高要求，因此在经济发展和环境保护之间的政策权衡上更加注重环境因素。而河北省及其他地区对经济发展的偏好相对更强。各地区在政策偏好上的差异可能会对地方政府的协同治理意愿造成影响。京津冀及周边地区大气污染防治协作小组在协调各主体的行动方面发挥了一定作用，但由于协作小组的主要职责是进行沟通协调以及通报相关事项，缺乏足够的行政权威，因此在调动地方政府的协作意愿方面的作用难以得到充分发挥。
3.地方政府协同治理实施难度较大。除激励不足和意愿不强外，京津冀各地区在具体实施协同治理过程中也面临着较多困难。各地在污染治理中存在目标不一致等现象[1]，加剧了协同治理实施的难度。在污染源解析方面，各地经济社会发展情况不同，污染来源有较大差异，要清楚解析京津冀区域大气污染的原因及其运动规律比较困难。在责任分担方面，各地区只有进行大量的协调工作，才能更加合理地分配任务。在实施监督方面，需要配备大量的人力物力以实现监管全覆盖。例如，在2017年的攻坚行动中，全国共抽调五千六百多名工作人员，开展强化督查行动，仅从环保部派出机构和直属单位抽调的人员就高达一千四百多位③。
二、京津冀区域大气污染协同治理中的交易成本特征
京津冀区域大气污染协同治理中存在的问题实质上是一种制度性集体行动困境[2]，它表明即使存在通过协同治理来改善区域空气质量的共同利益，但由于交易成本较高，地方政府之间也无法实现有效合作[3]。交易成本是制度经济学的核心概念，是指在契约关系中由于存在信息不对称等原因而带来的各类成本，包括代理成本、信息成本、谈判成本和监督成本等。正是交易成本导致了协同治理存在的诸多问题。京津冀区域是我国首都所在地，在我国居于特殊地位，大气污染治理与经济社会发展各方面都有密切联系，涉及地方辖区内部、地方政府之间以及中央政府与地方政府之间等诸多关系，交易成本比较高，这制约了协同治理机制效果的发挥。
（一）京津冀区域经济社会发展特征导致较高的内部代理成本
地方政府治理污染的积极性与官员受到的激励程度有关[4]。在大气污染治理过程中，当有行政隶属关系的不同级政府的偏好不同，或政府官员与所代表的公民偏好不同时，就会产生代理成本[5]，具体表现为地方官员制定的政策难以获得多数居民的支持，或地方官员的行为难以满足上级意图等。从京津冀各地区辖区内部角度看，许多地区仍主要依靠第二产业带动经济发展，而目前大气污染治理手段多以关停“散乱污”企业为主，由此带来经济增长与污染治理之间的矛盾。对于不同居民来说，就业、收入等个人收益带来的效用与区域内污染治理效果带来的效用有所不同，居民之间偏好存在差异，欠发达地区对经济增长的偏好大于环境质量[6]（p.43）。若该地方的官员在进行决策时过度考虑环境保护而忽略经济发展，就有可能会招致居民的抵制，产生较高的内部代理成本。另外，从政府体制角度看，我国目前的地方官员政绩考核制度仍以经济指标为主，环保指标激励相对比较弱。地方官员在考虑贯彻上级意图和个人升迁时，会展开围绕GDP增长的“晋升锦标赛”[7]，从而进一步提高了内部代理成本。高昂的代理成本会导致地方政府在治理大气污染时的激励受到抑制，产生内在激励不足等问题。 （二）京津冀区域经济社会发展差异导致较高的外部代理成本
代理成本分为内部代理成本和外部代理成本。前述由于区域内居民偏好不同和行政隶属关系中上下级偏好不同所带来的成本是一种内部代理成本。而外部代理成本是指由于各地区之间经济发展和财政收入等差异所导致的成本[2]。地方政府作为参与大气污染合作治理的主体，合作意愿直接影响了区域协同治理能否达成，而合作意愿的强弱主要由外部代理成本决定[2]。地方政府为解决“碎片化”的问题需要建立相应的协调机制，但协调机制的构建涉及多个辖区内的公众利益。当区域间经济发展水平、人口规模、行政层级较为相似时，这种同质性会使不同辖区内的利益分配更为公平[8]，进而使区域内各方建立对话协调机制的可能性更大，地方政府制定合作政策所面临的外部代理成本较小，地方政府合作意愿也更强。京津冀三地由于政治角色、经济社会发展水平差异较大，地方政府间制定的合作政策难以保证区域内所有居民的利益，特别是北京作为“首善之区”汇集了大量的资源与优势，在同等污染治理强度下，天津和河北的利益难以保证[9]。这种状况会降低地方政府参与区域大气污染协同治理的意愿，导致协同治理机制确立以及协作平台构建存在困难。
（三）京津冀区域大气污染治理存在较高的信息成本、谈判成本和监督成本
地方政府间合作作为一种制度性集体行动，只有当合作收益高于协商、监督等带来的交易成本时，这种合作才会发生[10]。京津冀区域大气污染协同治理存在较高的信息成本、谈判成本和监督成本，这是导致协同治理实施难度大的主要原因[11]。
信息成本是由于区域内地方政府间信息不对称、标准不统一所产生的阻碍合作进一步推进的交易成本。较小的信息成本可以使地方政府在协同治理中的目标和任务更为明确，有助于降低协同治理的实施难度。当前，京津冀区域大气污染成因分析与来源解析仅从整体角度对污染源进行了分类，具体来源解析仍由各地方负责④，这使得地方政府间难以达成一致意见，从而增加了协同治理实施的难度。谈判成本是指地方政府就协同治理的协调、分工等问题进行反复的磋商、讨论所耗费的成本[11]。谈判中的利益分配同样也与地方政府之间的经济发展水平、政治地位的差异有关[12]。京津冀由于经济发展水平、政治地位相差较大，在进行分工谈判时会面临较高的谈判成本，进而提高地方政府协同治理的难度。监督成本是指在合作的过程中可能面临的合作方不作为和机会主义行为等问题所带来的成本。在京津冀地区大气污染协同治理过程中，由于缺乏统一的监测与监督机制，多地存在大气污染治理基础数据的瞒报漏报问题，出现“上有政策、下有对策”等现象⑤。这些都是京津冀区域大气污染协同治理实施中的主要障碍。
三、京津冀区域大气污染纵向嵌入式治理机制及作用机理
（一）纵向嵌入式概念的提出
解决制度性集体困境有多种治理机制可以选择。针对京津冀区域的特点以及大气污染治理的复杂性，我们提出纵向嵌入式治理机制的概念。它是指将纵向政府关系嵌入区域合作过程，通过纵向政府关系与横向政府关系的有机结合来解决区域合作问题的一种治理途径。传统治理机制一般分为纵向治理机制与横向治理机制。这种治理机制将嵌入性的概念加以延伸，强调要根据区域合作特征分析纵向嵌入的时机和方式。纵向治理机制是以科层制主导的治理机制，这种机制更有效率，但也会导致其他参与者的隐性抵制。横向治理机制是以政府间信任为基础的治理机制，合作持續性较强，但当面临复杂合作问题或参与者利益存在尖锐冲突时，容易陷入“协作悖论”困境。纵向嵌入式治理机制融合了纵向治理高效率和横向治理持续性的优点。通过纵向政府的适时介入，降低区域合作的交易成本，促使政府间合作顺利进行。纵向嵌入式治理机制运用的关键是要把握好纵向政府关系嵌入的“度”，即要根据不同区域合作的特征来确定纵向政府关系嵌入的时机和方式[13]。
（二）纵向嵌入式治理机制的作用机理
1.通过改变地方官员激励机制降低内部代理成本。纵向嵌入式治理强调要通过监督、问责等手段，改变地方官员的激励机制，促使地方官员做出开展大气污染治理的承诺，以降低内部代理成本。一方面，要改变目标函数，增加正向激励；另一方面，要加强问责，强化负向约束。在制定官员政绩考核标准时，应将环保指标纳入进来，从正向激励角度提高地方官员环境治理的积极性。目前环保指标在地方官员晋升中的影响正在逐步加大。地方政府官员作为理性人，当环境治理与晋升的激励具有较强的内在关联性时，就会更加努力采取措施加强环境治理。问责机制的构建是一种负向约束，它主要从问责和约束角度来降低交易成本，问责机制虽然属于事后监管，但对地方政府官员的行为会起到很大的威慑作用。通过改善绩效考核方式，坚持“党政同责、一岗双责”，强化督查问责和专项督察，可以有效降低内部代理成本，增加地方政府治理大气污染的积极性。在晋升激励和问责威慑的双重作用下，地方政府官员采取行动进行环境治理的积极性将得以大幅提高。同时，由于经济社会发展比较薄弱的地区还面临经济增长和居民收入提高的压力，这种激励作用还会倒逼地方政府和相关企业进行产业升级和技术革新，从而在进行治理大气污染的同时保持经济稳步发展。
2.建立区域大气污染利益协商机制以降低外部代理成本。要使地方政府采取一致行动，就需要增强沟通和协调的力度，构建良好的利益协调机制。纵向嵌入式治理可以通过建立区域大气污染领导小组等方式，通过更加有权威的纵向力量的介入促进地方政府之间的利益协调，以降低外部代理成本。对于地方政府来说，有纵向力量介入的利益协商机制的构建可以有效减少区域协同治理中的沟通和协调障碍，充分体现各参与方的利益诉求，协调合作中出现的矛盾和冲突，形成良好的利益分配机制，提高各方参与合作的积极性。利益协调是区域大气污染的关键[14]，地方政府作为参与主体都有着自己的利益诉求，但这种利益诉求可能与其他参与方的诉求存在冲突。当参与者之间出现利益冲突时，协调的难度就会增加。当利益冲突难以通过一般的协调加以解决时，中央政府的介入就成为推动各方沟通和协调的必要前提。通过中央适时介入和协调平台的构建，不同地方政府可以相对平等、透明地明确各方利益诉求，并针对利益间的矛盾进行协商，以达成一致意见。当面临各方利益诉求较为复杂、矛盾较为尖锐、协调平台构建困难的情况时，中央政府作为高位协调的主体，可以动用更多的资源来调停地方政府间的利益矛盾，构建协调平台，满足各方要求，从而提高地方政府参与协同治理的意愿。 3.设定区域大气污染任务清单以降低信息成本。要降低协同治理的难度，就需要参与合作的地方政府有共同的信息基础，信息机制的建立是实现良好治理的重要基础和外在保障[15]。纵向嵌入式治理式治理可以统一发布大气污染来源解析，设定区域大气污染任务清单，为大气污染治理提供科学依据并指明方向，以降低信息成本。大气污染具有外溢性、无界化等特点[16]。根据北京、天津、石家庄公布的大气污染物源解析结果，可以看出不同地区同类污染源排放分担率并不相同⑥，而且各地的污染源也会对相邻区域造成影响[9]，仅靠各个地方政府分别进行解析会造成分析报告“相互打架”、各地目标确定产生偏差、部分参与者“搭便车”等问题[17]，使协同治理信息成本过高。由中央政府组织专业机构在相关区域内进行大气污染来源解析，可以更好地明确污染物来源及组成，减少各个地方政府分别解析所带来的“碎片化”问题。
4.明确区域大气污染治理任务分工以降低谈判成本。如何在参与各方之间进行合理的成本分摊和任务分工是协同治理需要解决的关键问题。即使参与各方有合作意愿，但如果不能形成合理的成本分摊和任务分工，也会导致合作失败。由于各个地区经济社会发展条件和利益诉求不同，在确定成本分摊和任务分工方面，需要进行艰难的讨价还价，谈判成本很高。用传统的合作治理方式解决任务分工问题时，会面临地方政府各执一词、任务分工难以确定等问题。对于京津冀这种经济发展水平和社会结构差异较大的区域，谈判成本会更加高昂。谈判成本很高导致区域协同治理很难落到实处，即使各方达成了区域协同治理的共识，但由于缺乏明确的行动方案，协同治理也难以取得明显成效。纵向嵌入治理机制可以较好地解决这个问题。当协同治理的谈判成本过高时，中央政府可以介入谈判过程，作为第三方来推动建立明确的任务分工以解决各所方面临的分歧，降低谈判成本。
5.加强监测和巡查以降低监督成本。在区域大气污染治理过程中，中央政府可以通过完善监测网络覆盖、加强巡查和推动联合执法等手段，监督地方政府履行合作义务，提高地方政府背信的成本。对于地方政府来说，当面临的信息有限、其他参与组织存在机会主义倾向时，制定出的政策就会面临较高的风险[18]。这种风险的存在使协同治理的监督成本大大增加，而单纯依靠地方政府自行监督或简单协作很难解决这种问题，因此可以采用纵向嵌入的方式来降低监督成本。中央政府需要建立完善的监测网络，以提高区域信息共享水平，增加地方政府瞒报漏报、背弃合作的成本，以减少机会主义倾向。此外，地方政府间也应该建立相应的联合执法机制以及统一的区域应急联动机制，配合完善的监测网络，做到“齐抓共管、多措并举”，着力强化协同治理的监督水平。
统一的大气污染来源解析，中央政府适时介入谈判过程，完善的监测、巡查和联合执法手段都可以在大气污染协同治理的过程中尽量减少各地方政府为完成共同目标所做的额外努力，使有限的人力、物力、财力更多投向污染治理领域，提高协同治理的效率，降低协同治理的实施难度。
四、京津冀区域大气污染纵向嵌入式治理机制案例分析
（一）京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动的背景
秋冬季节是大气污染问题频繁发生的时期，特别是在京津冀及周边地区，虽然经过多年的治理，但问题依旧严重。为做好京津冀及周边地区秋冬季大气污染治理工作，环保部、发改委、工信部等十部委以及北京、天津、河北等六省市地方人民政府联合发布了《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《方案》），开展京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动计划。《方案》的出台和攻坚行动计划的实施在一定程度上体现了纵向嵌入式治理机制的运用，其中所包含的许多举措都在不同层面起到了降低交易成本的作用。但是，由于攻坚行动具有临时性和“运动式治理”的特点，因此也存在诸多问题。
（二）攻坚行动中的纵向嵌入式治理逻辑
1.发挥京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的作用，落实主体责任。攻坚行动计划是一个由各有关部门与地方政府紧密协作的多元协同治理机制。在这个行动中，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组发挥了非常重要的作用，主要体现在利益协商、落实责任和协调行动3个方面。首先，在协作小组中，京津冀及周边地区地方政府相关负责人可以依托这个平台，在贯彻国家战略的基础上，根据各地实际情况进行充分讨论和利益表达。其次，《方案》中协作小组还负责分解任务、落实責任，有助于强化其在促进地方政府沟通和协调方面的作用。最后，大气污染区域协同治理问题单纯依靠各部门进行自我界定责任难免会出现“多头管理” “相互推诿”等问题，协作小组可以提供平台以增进各有关部门之间的相互沟通，并对难以达成一致的问题进行纵向协调，广泛动员各类治理资源参与区域大气污染治理工作，有效降低了协同治理的交易成本。
2.发挥纵向嵌入机制在应对复杂任务分工中的作用，权衡各方利益，明确任务分担。京津冀及周边地区涉及地方政府主体较多、差异较大，各地方政府之间在进行任务分工和利益分配的谈判时所耗费的成本也较高。当协作的公平性难以保证时，参与者就有可能会拒绝收益较多者所提出的建议[19]，导致协同治理难以达成。《方案》根据污染源的分类及污染治理面临的问题类型，将治理任务分为10类27项，并提出了各地方政府的任务清单。如果单纯让地方政府之间就污染减排和应急预案的制定等问题进行讨价还价，必然会由于过高的谈判成本而导致合作破裂。只有国家部委出面进行协调，发挥纵向嵌入机制在应对复杂任务分工中的作用，才能权衡各方利益，明确任务分担，降低谈判成本。
3.完善监测网络体系，强化监测和监督，促进信息共享。要完成《方案》所确定的任务分工，需要地方政府投入大量的人力、物力和财力，如果缺乏强有力的监测网络和监督机制，就会导致地方政府采取数据造假、“偷懒”等机会主义行为。《方案》提出，要建设完善的空气质量监测网络体系，所有区县建成空气质量自动监测站点，所有站点原始监测数据实时上传中国环境监测总站，各个地方政府基本做到了信息共享。目前各地已建立了在线监测类、监测管理类、综合性监测管理平台类3类7种监测机制，并针对不同行政区的层级，设置不同检测机制。这种多层次监测网络体系的构建为京津冀及周边地区地方政府提供了一个公开透明的信息共享及监测平台。通过建设强有力的监测和监督网络，减少了地方政府的机会主义行为。 4.将强化督查与中央专项环保督察相结合，压实地方政府环保责任。过去我国地方政府政绩考核较多考虑经济指标，环保考核力度较弱，导致地方政府参与环境治理的激励不足。方案将强化督查与中央环保督察相结合，压实了地方政府环保责任。《方案》指出，要持续开展大气污染防治强化督查工作，采取督查、交办、巡查、约谈、专项督察“五步法”，进一步强化地方党委政府主体责任。“五步法”的开展是中央政府从行政嵌入到政治嵌入的一个过程[13]，其嵌入强度逐渐提高，负向激励强度逐渐加大，增加了地方官员不作为、乱作为的成本，通过监督问责形成倒逼机制，使地方官员对环境负责，切实转变了地方政府所面临的激励约束条件。
（三）攻坚行动存在的问题
相比2016年，实施攻坚行动计划期间（2017年10月～2018年2月）京津冀区域大气污染治理效果明显，但在攻坚行动结束后污染问题出现了相当程度的反复（参见图1）。
1.攻坚行动计划虽然采用了环保督查和中央专项督察强度较高的监督和问责手段，具有较强的威慑作用，但并未从根本上改变地方官员的目标函数。官员的“包干制”使其对主政的地方负有完全责任。在环保激励还没有真正建立起来的情况下，地方官员升迁与经济增长仍有直接联系。另外，由于监管体系不够完善，当中央环保追责力度加大时，地方官员有可能会选择突击关停污染企业等做法，带来不良社会影响。突击行动在短期内可以缓解大气污染问题，但无法使问题得到根本解决。如何将大气污染治理与经济增长有机结合，使绿水青山变成金山银山，切实转变经济发展方式，提高地方官员治理大气污染的内生动力，需要中央政府从顶层设计上加以谋划。
2.虽然协作小组在攻坚行动计划中发挥了重要作用，但从协作小组的成员构成和运作机制看，它只能作为议事协调机构发挥作用，缺乏行政权威。当面临的问题十分复杂，地方政府利益冲突比较尖锐时，协作小组的局限性就更加突出。由于缺少强有力的利益协调机构，地方政府参与协同治理的主动性和积极性就会受到影响。要提高地方政府参与协同治理的意愿，就需要中央政府以更大的力度来加以协调，以更好地兼顾各方的利益诉求。
3.虽然攻坚行动计划中列出了任务清单，明确了责任分工，建立了监测和巡查机制，但这些工作要取得成效，需要长期不懈的努力，不可能通过攻坚行动计划在短期内取得根本效果。目前京津冀大气污染监测和预警体系仍不够完善，区域大气污染治理标准仍不够统一，还没有建立区域性的环境治理机构，区域大气污染联防联控仍面临许多制度性难题。这些都需要在区域层面，通过中央政府更加有效的纵向嵌入加以解决。
五、结论及相关对策建议
本文运用交易成本视角，对京津冀大气污染的纵向嵌入式治理机制及作用机理进行研究，以攻坚行动计划为例，分析了纵向嵌入式机制的逻辑及存在的问题，提出优化京津冀区域大气污染治理机制的可行路径。应针对京津冀大气污染协同治理中存在的代理成本、信息成本、谈判成本、监督成本等交易成本高昂的情况，将纵向政府关系策略性地嵌入区域大气污染治理，以更有效地发挥中央政府的作用，通过各种机制的综合运用，降低协同治理的交易成本。
京津冀大气污染治理是一项长期工作，不可能一蹴而就。未来需要继续优化治理机制，做好以下工作。一是要推动将攻坚行动中形成的好的做法和经验上升为制度和法律，通过制度化和法治化来规范相关工作，为京津冀区域大气污染治理提供稳定的制度和法律保障。治理大气污染不仅需要短期性的攻坚行动，更需要长期性的持续努力，只有通过制度和法律的保障才能让治理行动产生持续效果。二是要加快推进设立京津冀大气污染治理管理机构。该机构要有正式的组织机构和明确的职责分工，并且要具有规划、环评、监测和执法等权力，既体现中央权威，又体现多元协同，充分发挥中央政府和地方政府的积极性和主动性，只有这样才能有效推进跨地区大气污染联防联控，实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法的目标。三是要提高协作小组的行政权威，建议升格为领导小组。通过提高行政权威，使其在构建平台、协调利益等方面发挥更大作用，提高区域协同治理的效率。四是要让地方政府真正发挥第一责任人的角色，通过强化环保激励，将中央政府加强区域环境污染治理的要求切實转化为地方政府的内生行动。中央政府要解决好地方政府在合作中面临的现实难题，提高地方政府参与区域环境治理的积极性和主动性。只有发挥好中央政府和地方政府两个方面的积极性，才能取得京津冀区域大气污染治理的长期成效。五是要着力解决京津冀在产业结构、能源结构和交通运输结构等方面的深层次结构性问题，深入推进供给侧结构性改革，建立高质量现代化经济体系，从根本上寻求京津冀大气污染的破解之道。
总体上看，京津冀区域大气污染治理既不能采用以地方政府自主合作为特征的横向协同治理，也不应采用以中央政府干预为特征的科层制主导型治理，而应强调中央政府与地方政府更紧密的协作，通过纵向嵌入式治理机制来解决深层次制度性问题。只有让地方政府发挥第一责任人的作用，更好发挥中央政府的作用，才能实现京津冀区域大气污染治理的长期效果。
注释：
①中华人民共和国生态环境部：《城市空气质量状况月报》，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/dqhj/cskqzlzkyb/index.shtml，2018年6月21日。
②中华人民共和国生态环境部：京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动量化问责首起案件正式公布，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201802/t20180224_431724.htm，2018年2月24日。
③中华人民共和国生态环境部：环境保护部举办培训班部署京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动巡查工作，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201709/t20170914_421580.htm，2017年9月13日。 ④中华人民共和国生态环境部：大气颗粒物来源解析，http：//dqhj.mee.gov.cn/dqhjzl/dqklwyjx/，2017年9月15日。
⑤环保部督查京津冀及周边：存在漏报瞒报散乱污现象，http：//www.chinanews.com/gn/2017/05-16/8225731.shtml， 2017年5月16日。
⑥科技日报社：京津冀地区雾霾成因初步揭开，http：//digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2014-09
/05/content_276237.htm？div=-1，2014年9月5日。
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[责任编辑：杨 健]
Abstract： Atmospheric pollution control in the Beijing-Tianjin-Hebei region has high agency cost， information cost， negotiation cost， and supervision cost.These cost have led to insufficient incentives for local governments to control air pollution， weak willingness to participate in collaborative governance， and difficulty in implementing collaborative governance.The article proposes the concept of vertical embedded governance mechanism.Its mechanism of action is to reduce local agency cost by changing local officials’ incentive mechanism， by establishing regional air pollution interest negotiation mechanism to reduce external agency costs， by setting regional air pollution task list to reduce information， and by strengthening monitoring to reduce supervision cost.The article takes Beijing-Tianjin-Hebei and the surrounding areas in the autumn and winter air pollution comprehensive management as an example， pointing out that this plan has the characteristics of vertical embedded governance mechanism， but lacks institutional stability and sustainability， and needs reform system， law， organization to improve governance mechanism.
Key words： Air Pollution， Collaborative Governance， Vertical Embedded Governance， Transaction Cost