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[摘 要]公共管理包含传统公共管理(公共行政)和现代公共管理两个不同范式。其中,传统公共管理(公共行政)以效率原则为核心价值取向,而现代公共管理也就是我们所说的新公共管理在追求效率的基础上更注重公平正义等民主价值观。针对公共管理价值取向出现的不同观点,谈谈我对公共管理价值取向的认识。
[关键词]公共管理 传统公共管理 新公共管理 价值取向
[中图分类号]D6[文献标识码]A[文章编号]1009-5489(2010)06-0183-02
所谓公共管理,即那些不以营利为目的,政府以及其他公共组织旨在追求有效增进与公平分配公共利益的调控活动。
一、传统公共行政的效率取向
传统公共管理(公共行政)的效率原则一直是经济学的主导价值观。美国公共行政自威尔逊以来,一直视效率为其追求的终极目标。因而国内有人把效率作为美国公共行政管理主义范式的主要价值取向。怀特指出,公共行政的目的,就是在官员和雇员的处置下,对各种资源加以最有效能的利用,使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满的完成。泰罗管理理论之所以被冠以“科学”二字,主要是由于他对于效率的研究并把效率作为基础。同样,在公共行政理论的另一基础,即官僚制理论那里,等级森严的体制之所以被设计出来,乃是为了使行政机关更有效率地工作。在韦伯看来,上下服从,命令统一本身就是效率的保障。
二、新公共管理价值取向
伴随着对传统公共行政模式的理论批判和对现实进行改革创新的需要,从上世纪80年代开始,西方各主要发达国家掀起了政府改革运动,提出了公共管理改革的主导方向。新公共管理运动是公共行政理论学界和实务界试图摆脱传统管理主义对官僚机构的过度依赖,转而更多地通过经济理性主义的途径给予管理主义新的释意而持续性地探索且最终引发的一股全球性的公共行政改革浪潮,这一运动直接催生了现代公共管理理论。与传统公共行政追求效率原则不同,新公共管理实现从效率优位向绩效优位转移,以经济学理论和私营部门管理范式为基础,注重结果和管理者的责任,从而实现政府施政的基本价值取向“3E”:经济(Economy)、效率(EffiCiency)、效能(Effectiveness)。新公共管理理论把追求“3E”列为价值所在,是涂满市场化色彩的公共管理模式:思想上结果取向、重视责任和更具竞争性;内部注重绩效和成本预算;外部关注顾客和PPP(Pub1iC-Private,Partnership)模式;方式上最大程度让渡于市场,采取出售和合同外包等手段;组织结构小型化和更具弹性。
三、新公共管理运动价值取向的歪曲
新公共管理运动对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响是不争的事实。它在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济和社会的发展,满足了更多的公共服务需求,引起了对公共部门效率的重视。在新公共管理运动中,以结果和绩效为目标取向的政府行为与政府的公共性要求越来越偏离,导致了公共利益的受损和公共福利的降低以及公共责任的缺失,损害民主政治的根基。
(一)一方面认为:效率至上,经济学意义上的片面胜利。由于应对日益增多的繁杂社会事务的出现,政府一方面推出难以应付的管理领域,向社会放权;另一方面,在自身管理过程中引入市场机制,通过市场的效率性原则来解决这些繁杂的问题。新公共管理所依据的理念是:政府应该创造像市场那样的选择舞台,在这个舞台上,个人作为顾客能够根据他们的自身利益做出选择。新公共管理运动倡导把公民视为顾客,坚持顾客导向,以顾客满意为宗旨。经济学追求利润最大化的目标在这里遇到公共管理的边界,并为其权利的掌主和服务对象所不容。顾客的强调容易使新公共管理者用顾客对企业的重要性来代替公民—政府间关系,从而把公共利益表面化、简单化,使公众利益受损。
(二)由新公共管理追求的价值取向看来,政府充当主体的公共管理越来越表现为一种单纯的“管理公共事物”的一般行为。一般而言,公共性是衡量政府活动性质和基本价值的分析工具。离开了公共性,公共行政就失去了自己的方向和宗旨,管理本身就失去了合法性、必要性。新公共管理运动主张:通过市场信号来确立当代政府管理的事务,通过回应顾客要求来提出当代政府行为的重点,通过市场竞争来进行调节公共利益的动作。换句话说,公共管理的运动过程过分重视管理,摆脱不了官僚制理论的效率追求思想的影响,追求经济、效益,而缺乏政治层面对民主、公平、正义等终极价值的有效回应,造成对民主价值的背离,必然会受到抨击。
(三)新公共管理运动价值目标反思。公共管理不同于企业管理,其价值取向是多元的,公共管理必须保障民主社会基本价值的实现。当代公共管理以民主宪政为基础,必须强调人民主权、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。而新公共管理把“3E”作为价值标准,过度追求效率,在公共服务的供给上采用“使用者付费制”、“凭单制”,目标价值取向单一,忽视了公共行政所必须承担的捍卫民主与公平的政治责任,与公共行政价值观相冲突。在此基础上,公共管理将迷失方向,无力承担起捍卫民主政治价值的责任,并最终丧失公共性。
四、公共管理规范性价值取向
通过对上述各个学者对公共管理价值取向的分析,公共管理实质上是一种社会发展目标的合理调整和社会利益的权威性分配,它不仅关注结果和效率的经济意义,更关注过程、结果中的社会公正、责任和伦理、民主价值取向的实现。后者在公共管理的价值分析中应占有基础地位,并贯穿于政策、制度制订与执行的全过程。为此,我认为,现代公共管理的重要任务之一就是重建公共管理的规范性价值基础。主要包括以下几点:
(一)强调公共性
公共管理的公共性保证了其管理方式的价值属性,其基本任务在于为公民提供公共产品和公共服务。一方面由于公共事务大量增加,公共管理的公共性愈加明显,公共权力只能更有效地处理公共问题,管理公共事务,以实现公共利益,才会具有合法性基础;从某种意义上讲,回应公众对政府效率的要求,才能为及时提供公共服务和公共产品提供可能性。
(二)效率基础上更加注重公平
效率与公平是公共管理追求的又一个双重价值。公共管理的公共性本身就包含着公平要求,而今所追求的公平乃是发展的、有效率的公平,是与效率相互促进、相互制约的公平。作为不同的价值取向,效率与公平缺一不可,在公共管理中具有同等重要的地位。并且,只有当二者保持整体上的、动态的发展的时候,社会才会协调发展和进步。有效的公共管理就在于通过公共物品的合理分配,在平衡社会各种利益冲突,促进社会整体协调发展中起到积极的作用。
(三)注重民主和正义
民主政治矫正了公共管理唯市场经济是从的功利路线。1992年,一部名为“重建民主的公共行政”(Refounding Democracy Public Administration)的论文集揭开了公共管理领域大规模重建规范性理论的序幕。该文集所坚守的是,公共行政不能仅仅追求效率、科学、经济和工具理性的目标和方法,不能依靠建立在管理身份基础上的行政改革来获得合法性,而是应当在实践和理论的构建过程中寻求更多的民主、社会公平和正义,转换公共行政业已建立的基础,从而建立起真正的民主的公共行政。
总之,一方面,必须承认新公共管理在实现公共行政范式转换及在各国改革实践中的重要地位和作用,这是主流趋势。另一方面,也要充分认识新管理主义在实现诸如公平、民主、责任、参与等公共性价值观上的不足。
[参考文献]
[1]任慧颖.现阶段我国公共管理价值理念浅析[J].管理科学(双月刊),2002(1).
[2]彭和平,等,译.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997.
[3]陈干全.论公共管理的基本原则与价值取向[J].中山大学学报(社会科学版),2003,43(1).
[4]王乐夫,陈干全.公共管理的公共性及其与社会性之异同析[J].中国行政管理,2002(6).
[收稿日期]2010年3月30日
[作者简介]宋颜(1985～ ):女,山东潍坊人,天津师范大学政治与行政学院行政管理专业2008级硕士研究生。
[关键词]公共管理 传统公共管理 新公共管理 价值取向
[中图分类号]D6[文献标识码]A[文章编号]1009-5489(2010)06-0183-02
所谓公共管理,即那些不以营利为目的,政府以及其他公共组织旨在追求有效增进与公平分配公共利益的调控活动。
一、传统公共行政的效率取向
传统公共管理(公共行政)的效率原则一直是经济学的主导价值观。美国公共行政自威尔逊以来,一直视效率为其追求的终极目标。因而国内有人把效率作为美国公共行政管理主义范式的主要价值取向。怀特指出,公共行政的目的,就是在官员和雇员的处置下,对各种资源加以最有效能的利用,使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满的完成。泰罗管理理论之所以被冠以“科学”二字,主要是由于他对于效率的研究并把效率作为基础。同样,在公共行政理论的另一基础,即官僚制理论那里,等级森严的体制之所以被设计出来,乃是为了使行政机关更有效率地工作。在韦伯看来,上下服从,命令统一本身就是效率的保障。
二、新公共管理价值取向
伴随着对传统公共行政模式的理论批判和对现实进行改革创新的需要,从上世纪80年代开始,西方各主要发达国家掀起了政府改革运动,提出了公共管理改革的主导方向。新公共管理运动是公共行政理论学界和实务界试图摆脱传统管理主义对官僚机构的过度依赖,转而更多地通过经济理性主义的途径给予管理主义新的释意而持续性地探索且最终引发的一股全球性的公共行政改革浪潮,这一运动直接催生了现代公共管理理论。与传统公共行政追求效率原则不同,新公共管理实现从效率优位向绩效优位转移,以经济学理论和私营部门管理范式为基础,注重结果和管理者的责任,从而实现政府施政的基本价值取向“3E”:经济(Economy)、效率(EffiCiency)、效能(Effectiveness)。新公共管理理论把追求“3E”列为价值所在,是涂满市场化色彩的公共管理模式:思想上结果取向、重视责任和更具竞争性;内部注重绩效和成本预算;外部关注顾客和PPP(Pub1iC-Private,Partnership)模式;方式上最大程度让渡于市场,采取出售和合同外包等手段;组织结构小型化和更具弹性。
三、新公共管理运动价值取向的歪曲
新公共管理运动对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响是不争的事实。它在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济和社会的发展,满足了更多的公共服务需求,引起了对公共部门效率的重视。在新公共管理运动中,以结果和绩效为目标取向的政府行为与政府的公共性要求越来越偏离,导致了公共利益的受损和公共福利的降低以及公共责任的缺失,损害民主政治的根基。
(一)一方面认为:效率至上,经济学意义上的片面胜利。由于应对日益增多的繁杂社会事务的出现,政府一方面推出难以应付的管理领域,向社会放权;另一方面,在自身管理过程中引入市场机制,通过市场的效率性原则来解决这些繁杂的问题。新公共管理所依据的理念是:政府应该创造像市场那样的选择舞台,在这个舞台上,个人作为顾客能够根据他们的自身利益做出选择。新公共管理运动倡导把公民视为顾客,坚持顾客导向,以顾客满意为宗旨。经济学追求利润最大化的目标在这里遇到公共管理的边界,并为其权利的掌主和服务对象所不容。顾客的强调容易使新公共管理者用顾客对企业的重要性来代替公民—政府间关系,从而把公共利益表面化、简单化,使公众利益受损。
(二)由新公共管理追求的价值取向看来,政府充当主体的公共管理越来越表现为一种单纯的“管理公共事物”的一般行为。一般而言,公共性是衡量政府活动性质和基本价值的分析工具。离开了公共性,公共行政就失去了自己的方向和宗旨,管理本身就失去了合法性、必要性。新公共管理运动主张:通过市场信号来确立当代政府管理的事务,通过回应顾客要求来提出当代政府行为的重点,通过市场竞争来进行调节公共利益的动作。换句话说,公共管理的运动过程过分重视管理,摆脱不了官僚制理论的效率追求思想的影响,追求经济、效益,而缺乏政治层面对民主、公平、正义等终极价值的有效回应,造成对民主价值的背离,必然会受到抨击。
(三)新公共管理运动价值目标反思。公共管理不同于企业管理,其价值取向是多元的,公共管理必须保障民主社会基本价值的实现。当代公共管理以民主宪政为基础,必须强调人民主权、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。而新公共管理把“3E”作为价值标准,过度追求效率,在公共服务的供给上采用“使用者付费制”、“凭单制”,目标价值取向单一,忽视了公共行政所必须承担的捍卫民主与公平的政治责任,与公共行政价值观相冲突。在此基础上,公共管理将迷失方向,无力承担起捍卫民主政治价值的责任,并最终丧失公共性。
四、公共管理规范性价值取向
通过对上述各个学者对公共管理价值取向的分析,公共管理实质上是一种社会发展目标的合理调整和社会利益的权威性分配,它不仅关注结果和效率的经济意义,更关注过程、结果中的社会公正、责任和伦理、民主价值取向的实现。后者在公共管理的价值分析中应占有基础地位,并贯穿于政策、制度制订与执行的全过程。为此,我认为,现代公共管理的重要任务之一就是重建公共管理的规范性价值基础。主要包括以下几点:
(一)强调公共性
公共管理的公共性保证了其管理方式的价值属性,其基本任务在于为公民提供公共产品和公共服务。一方面由于公共事务大量增加,公共管理的公共性愈加明显,公共权力只能更有效地处理公共问题,管理公共事务,以实现公共利益,才会具有合法性基础;从某种意义上讲,回应公众对政府效率的要求,才能为及时提供公共服务和公共产品提供可能性。
(二)效率基础上更加注重公平
效率与公平是公共管理追求的又一个双重价值。公共管理的公共性本身就包含着公平要求,而今所追求的公平乃是发展的、有效率的公平,是与效率相互促进、相互制约的公平。作为不同的价值取向,效率与公平缺一不可,在公共管理中具有同等重要的地位。并且,只有当二者保持整体上的、动态的发展的时候,社会才会协调发展和进步。有效的公共管理就在于通过公共物品的合理分配,在平衡社会各种利益冲突,促进社会整体协调发展中起到积极的作用。
(三)注重民主和正义
民主政治矫正了公共管理唯市场经济是从的功利路线。1992年,一部名为“重建民主的公共行政”(Refounding Democracy Public Administration)的论文集揭开了公共管理领域大规模重建规范性理论的序幕。该文集所坚守的是,公共行政不能仅仅追求效率、科学、经济和工具理性的目标和方法,不能依靠建立在管理身份基础上的行政改革来获得合法性,而是应当在实践和理论的构建过程中寻求更多的民主、社会公平和正义,转换公共行政业已建立的基础,从而建立起真正的民主的公共行政。
总之,一方面,必须承认新公共管理在实现公共行政范式转换及在各国改革实践中的重要地位和作用,这是主流趋势。另一方面,也要充分认识新管理主义在实现诸如公平、民主、责任、参与等公共性价值观上的不足。
[参考文献]
[1]任慧颖.现阶段我国公共管理价值理念浅析[J].管理科学(双月刊),2002(1).
[2]彭和平,等,译.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997.
[3]陈干全.论公共管理的基本原则与价值取向[J].中山大学学报(社会科学版),2003,43(1).
[4]王乐夫,陈干全.公共管理的公共性及其与社会性之异同析[J].中国行政管理,2002(6).
[收稿日期]2010年3月30日
[作者简介]宋颜(1985～ ):女,山东潍坊人,天津师范大学政治与行政学院行政管理专业2008级硕士研究生。