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随着我国民主法治进程的加快和立法观念的更新,立法听证对于地方立法已不再是一个新鲜的“舶来品”｡据不完全统计,自2000年《立法法》颁布至2004年底,全国已有24个省级人大常委会共对39件地方性法规草案举行过38次立法听证会｡立法听证的内容涵盖了市场管理､消费者权益保护､环境资源保护､城市公用设施建设､拆迁管理和见义勇为等诸多方面｡由此可见,立法听证在我国地方立法过程中已经普遍开展起来｡特别是最近全国人大常委会就个税法举行首次立法听证会,标志着我国民主立法进入一个全新的发展阶段,它对于实现人民依法管理国家事务的宪法权力,推进民主立法进程,具有十分重要的意义｡
立法听证在立法民主中的作用
第一､立法听证是一种人民直接参与立法的有效途径｡所谓立法听证,就是立法中就某项立法提案要不要制定为法律,或在法律草案起草审议中就法律条款的内容,直接公开听取社会意见,并根据这些意见作出立法决策的程序｡这种程序与我国现行立法中采取的法律草案公布征求意见和法律起草中召开立法座谈会的程序有很大的不同｡法律草案公布征求意见虽然是一种广泛的全民参与立法的好形式｡但是,公民只能以书面的形式反映意见,立法机关工作人员加以整理,作为立法参考,它的效果仍很有限｡而立法听证使公民能直接面对立法者口头直陈意见,而且有不同意见的辩论,使公民的意见能直接影响立法者｡
第二､立法听证是保障公民对国家和社会重大立法事务知情权的重要方式｡我国宪法规定,国家的一切权力属于人民｡根据这一原则,任何立法都应充分尊重､广泛征求民意｡立法听证会完全向社会公开,符合报名条件的公民可以按规定方式自愿报名作为陈述人或旁听人｡立法听证会对新闻媒体开放,也可以使更多未亲自到会的公众了解草案的情况和各方面意见｡因此,立法听证有利于实现立法过程的公开､公正和透明,是保障公民对国家和社会重大立法事务知情权的重要方式｡
第三､立法听证能够增强公民的民主法制意识｡立法听证对于广大人民群众而言,是民主的培训班｡听证会不同于座谈会､论证会的一个重要特征在于其严格的程序性和规范性｡为了保证陈述人的广泛代表性和平等的发言机会,听证会一般都制定严格的听证规则,对陈述人的遴选､参加人数､听证会的发言顺序､发言内容､发言时间和主持人､记录人等都有明确规定｡普通群众通过这样的方式实质参与立法过程,可以直接获得在一个规范化的场所,以程序化的手段表达各自诉求的机会,真正享受民主的国家生活和社会生活,进一步增强民主法制意识和主人翁责任感,从而间接推动中国民主政治的进程｡
第四､立法听证有利于提高立法质量｡高质量的法律必须反映广大人民的意志和利益｡因此,提高立法质量的根本途径要靠发扬民主｡通过听证会广泛收集立法资料,了解有关的背景知识及社会各界的反应,以及法律如获通过后应有的社会效益等,从而有助于立法符合实际并获得广泛的社会认同｡这既兼顾了立法的民主与效率,又可防止过多的部门利益,从根本上保证所立之法的科学性和可行性｡
地方立法听证中存在的问题
立法听证在地方人大已普遍开展起来,但我国的立法听证实践仍处于制度建构的初级阶段,在这一过程中由于各种原因,将不可避免地存在某些问题,综观各地人大立法听证的实际操作,可将其不足之处归纳如下:
一是立法听证缺乏必要的程序规则｡我国《立法法》乃至《行政许可法》等法律,虽然确立了相应的公众听证制度,但却没有规定公众听证的具体程序｡这就决定了这些法律規定的公众听证制度尚难实现其公正､公平､公开的价值｡这是已经进行的为数不多的公众听证没有取得良好效果的重要原因｡而且,由于没有统一的程序和规则可供遵循,各部门､各地区完全凭借自己的理解进行听证,也显得极不规范和统一,客观上也影响了听证的效果｡在一些地方,公众听证活动越来越程式化､表象化､形式化｡听证会不但没有发挥公众听证制度的作用,反而在很大程度上妨碍了效率｡显然,一个没有程序保障的公众权利,很难说是一项真正的权利,而一个没有程序制约的义务,很难得到有关机关的切实履行｡
二是立法听证范围模糊｡我国《立法法》规定,列入常务委员会会议议程的法律草案,法律委员会､有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见｡行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关､组织和公民的意见｡在这里,听证仅是立法中为保证和提高立法质量,实现立法民主化､科学化可以采取的形式之一｡很显然,这忽略了听证与座谈会､论证会等其他形式相比较所具有的公开性､充分性和客观性等特点｡究竟哪些立法活动必须进行听证,哪些可以进行听证,哪些不用听证,在我们的《立法法》和地方立法听证规则中都没有明确的界定｡
三是听证陈述人遴选不具有广泛代表性｡由于部门利益倾向及立法者的主观期望等因素的影响,听证参加人的广泛代表性始终不可能得到保证｡加之一项立法对各方利益的影响或大或小,或直接或间接,或暂时或长远,所以各方对某项立法的态度和关注也是不同的,同时由于维权意识和政治素质的差异,现行的听证往往出现某一(些)利益方声音的缺失｡
四是立法听证相关人的权利与义务未作明确界定｡合理并科学地界定立法听证相关人(主要包括听证人和听证陈述人)的权利义务,是保证立法听证质量和效果的基础｡从目前各地的立法听证规则来看,对听证相关人的权利义务的规定不够明确,尤其是在听证陈述人的权利保障方面,地方人大听证规则中较少作出明确具体的规定,少数涉及陈述人的质证､辩论､解答､时间运用等方面的规定具有较强的随意性和听证组织人的主观控制性｡这不利于立法听证会的顺利开展,也难以保证其实际功效｡
五是立法听证的实际效果不明显｡各地都是热热闹闹地听,听证意见有没有成为立法决策的根据,不得而知｡有的地方听证报告没有公开,对民众意见没有反馈｡立法者亲自参加听证的少,主要是工作人员在听证｡甚至有的地方立法听证会主持人按部门或个人偏好对听证结果进行任意取舍或变动,以致立法听证的实际效能难以得到有力的保证｡
加强立法听证制度建构
针对我国立法听证实践中存在的各种问题,当前有必要进一步加强立法听证制度建构,以使之更趋完善､更具实效｡
第一,确立预先宣告听证的具体程序制度｡没有规范合理的程序作为保证,公众的参与权是难以保障的｡因此,应当明确规定听证的具体程序,比如听证的方式､过程､各项听证工作的具体步骤等｡只有按照事先公布的听证程序进行听证,才是令人信服的,应当绝对避免随着听证的进行,动态地安排听证的程序｡
第二,明确公众听证代表产生的办法和程序｡总结以往某些公众听证活动被广泛诟病的原因,在很大程度上是因为听证代表产生的过程和标准,既不确定也不公开｡而由某些机构单方面选拔听证陈述人｡因此,明确听证代表的选拔标准,公开选拔的过程,是确保听证制度实现其功能的重要规则｡
第三,确立质证､辩论制度｡质证和辩论是听证制度的重心｡通过各界人士面对面的质证､辩论,对不同观点或意见进行深人分析研究,认真加以求证､论证,这不仅有助于理清立法工作思路,拓宽视野,使立法草案的主要内容包括立法的必要性和可行性､立法条件是否具备､内容是否科学合理､以及对经济社会产生的影响等方面得到充分论证,而且有助于在修改､审议立法草案过程中体现客观性､公正性,减少主观性､片面性,防止部门保护主义,从而保证地方立法的科学性､民主性和可操作性｡因此,在质辩制度中,要明确质辩的主体､质辩的主题､质辩的方式､质辩的程序以及辩论的例外｡不经过质证的论据,不经过辩论的事实问题和法律问题,不得作为听证的依据｡
第四,建立听证反馈制度｡听证制度中的代表,即使再有代表性,也只是某些具体利益群体的代表,这就决定了不可能所有的听证意见都会被采纳｡听证的功能不在于立法机关必须采纳和吸收所有的听证意见,但有关方面必须通过一定的形式和途径,向公众表明不接受代表意见的理由,这样才能使人信服,才能把立法争议降至最低,调动各方面参与立法活动的积极性､创造性,促进地方立法更加民主､科学｡
第五,明确听证意见在立法中的作用｡只有对立法听证会上经过各界人士充分辩论而得出的结果,作为起草､修改､制定法律规章的重要依据,立法听证会才有实际意义,立法的民主性才能得到更好的体现｡而代表们的意见得不到反映,那么立法就不能说代表最广大人民群众的利益｡
(作者单位:吉林省委党校)
立法听证在立法民主中的作用
第一､立法听证是一种人民直接参与立法的有效途径｡所谓立法听证,就是立法中就某项立法提案要不要制定为法律,或在法律草案起草审议中就法律条款的内容,直接公开听取社会意见,并根据这些意见作出立法决策的程序｡这种程序与我国现行立法中采取的法律草案公布征求意见和法律起草中召开立法座谈会的程序有很大的不同｡法律草案公布征求意见虽然是一种广泛的全民参与立法的好形式｡但是,公民只能以书面的形式反映意见,立法机关工作人员加以整理,作为立法参考,它的效果仍很有限｡而立法听证使公民能直接面对立法者口头直陈意见,而且有不同意见的辩论,使公民的意见能直接影响立法者｡
第二､立法听证是保障公民对国家和社会重大立法事务知情权的重要方式｡我国宪法规定,国家的一切权力属于人民｡根据这一原则,任何立法都应充分尊重､广泛征求民意｡立法听证会完全向社会公开,符合报名条件的公民可以按规定方式自愿报名作为陈述人或旁听人｡立法听证会对新闻媒体开放,也可以使更多未亲自到会的公众了解草案的情况和各方面意见｡因此,立法听证有利于实现立法过程的公开､公正和透明,是保障公民对国家和社会重大立法事务知情权的重要方式｡
第三､立法听证能够增强公民的民主法制意识｡立法听证对于广大人民群众而言,是民主的培训班｡听证会不同于座谈会､论证会的一个重要特征在于其严格的程序性和规范性｡为了保证陈述人的广泛代表性和平等的发言机会,听证会一般都制定严格的听证规则,对陈述人的遴选､参加人数､听证会的发言顺序､发言内容､发言时间和主持人､记录人等都有明确规定｡普通群众通过这样的方式实质参与立法过程,可以直接获得在一个规范化的场所,以程序化的手段表达各自诉求的机会,真正享受民主的国家生活和社会生活,进一步增强民主法制意识和主人翁责任感,从而间接推动中国民主政治的进程｡
第四､立法听证有利于提高立法质量｡高质量的法律必须反映广大人民的意志和利益｡因此,提高立法质量的根本途径要靠发扬民主｡通过听证会广泛收集立法资料,了解有关的背景知识及社会各界的反应,以及法律如获通过后应有的社会效益等,从而有助于立法符合实际并获得广泛的社会认同｡这既兼顾了立法的民主与效率,又可防止过多的部门利益,从根本上保证所立之法的科学性和可行性｡
地方立法听证中存在的问题
立法听证在地方人大已普遍开展起来,但我国的立法听证实践仍处于制度建构的初级阶段,在这一过程中由于各种原因,将不可避免地存在某些问题,综观各地人大立法听证的实际操作,可将其不足之处归纳如下:
一是立法听证缺乏必要的程序规则｡我国《立法法》乃至《行政许可法》等法律,虽然确立了相应的公众听证制度,但却没有规定公众听证的具体程序｡这就决定了这些法律規定的公众听证制度尚难实现其公正､公平､公开的价值｡这是已经进行的为数不多的公众听证没有取得良好效果的重要原因｡而且,由于没有统一的程序和规则可供遵循,各部门､各地区完全凭借自己的理解进行听证,也显得极不规范和统一,客观上也影响了听证的效果｡在一些地方,公众听证活动越来越程式化､表象化､形式化｡听证会不但没有发挥公众听证制度的作用,反而在很大程度上妨碍了效率｡显然,一个没有程序保障的公众权利,很难说是一项真正的权利,而一个没有程序制约的义务,很难得到有关机关的切实履行｡
二是立法听证范围模糊｡我国《立法法》规定,列入常务委员会会议议程的法律草案,法律委员会､有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见｡行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关､组织和公民的意见｡在这里,听证仅是立法中为保证和提高立法质量,实现立法民主化､科学化可以采取的形式之一｡很显然,这忽略了听证与座谈会､论证会等其他形式相比较所具有的公开性､充分性和客观性等特点｡究竟哪些立法活动必须进行听证,哪些可以进行听证,哪些不用听证,在我们的《立法法》和地方立法听证规则中都没有明确的界定｡
三是听证陈述人遴选不具有广泛代表性｡由于部门利益倾向及立法者的主观期望等因素的影响,听证参加人的广泛代表性始终不可能得到保证｡加之一项立法对各方利益的影响或大或小,或直接或间接,或暂时或长远,所以各方对某项立法的态度和关注也是不同的,同时由于维权意识和政治素质的差异,现行的听证往往出现某一(些)利益方声音的缺失｡
四是立法听证相关人的权利与义务未作明确界定｡合理并科学地界定立法听证相关人(主要包括听证人和听证陈述人)的权利义务,是保证立法听证质量和效果的基础｡从目前各地的立法听证规则来看,对听证相关人的权利义务的规定不够明确,尤其是在听证陈述人的权利保障方面,地方人大听证规则中较少作出明确具体的规定,少数涉及陈述人的质证､辩论､解答､时间运用等方面的规定具有较强的随意性和听证组织人的主观控制性｡这不利于立法听证会的顺利开展,也难以保证其实际功效｡
五是立法听证的实际效果不明显｡各地都是热热闹闹地听,听证意见有没有成为立法决策的根据,不得而知｡有的地方听证报告没有公开,对民众意见没有反馈｡立法者亲自参加听证的少,主要是工作人员在听证｡甚至有的地方立法听证会主持人按部门或个人偏好对听证结果进行任意取舍或变动,以致立法听证的实际效能难以得到有力的保证｡
加强立法听证制度建构
针对我国立法听证实践中存在的各种问题,当前有必要进一步加强立法听证制度建构,以使之更趋完善､更具实效｡
第一,确立预先宣告听证的具体程序制度｡没有规范合理的程序作为保证,公众的参与权是难以保障的｡因此,应当明确规定听证的具体程序,比如听证的方式､过程､各项听证工作的具体步骤等｡只有按照事先公布的听证程序进行听证,才是令人信服的,应当绝对避免随着听证的进行,动态地安排听证的程序｡
第二,明确公众听证代表产生的办法和程序｡总结以往某些公众听证活动被广泛诟病的原因,在很大程度上是因为听证代表产生的过程和标准,既不确定也不公开｡而由某些机构单方面选拔听证陈述人｡因此,明确听证代表的选拔标准,公开选拔的过程,是确保听证制度实现其功能的重要规则｡
第三,确立质证､辩论制度｡质证和辩论是听证制度的重心｡通过各界人士面对面的质证､辩论,对不同观点或意见进行深人分析研究,认真加以求证､论证,这不仅有助于理清立法工作思路,拓宽视野,使立法草案的主要内容包括立法的必要性和可行性､立法条件是否具备､内容是否科学合理､以及对经济社会产生的影响等方面得到充分论证,而且有助于在修改､审议立法草案过程中体现客观性､公正性,减少主观性､片面性,防止部门保护主义,从而保证地方立法的科学性､民主性和可操作性｡因此,在质辩制度中,要明确质辩的主体､质辩的主题､质辩的方式､质辩的程序以及辩论的例外｡不经过质证的论据,不经过辩论的事实问题和法律问题,不得作为听证的依据｡
第四,建立听证反馈制度｡听证制度中的代表,即使再有代表性,也只是某些具体利益群体的代表,这就决定了不可能所有的听证意见都会被采纳｡听证的功能不在于立法机关必须采纳和吸收所有的听证意见,但有关方面必须通过一定的形式和途径,向公众表明不接受代表意见的理由,这样才能使人信服,才能把立法争议降至最低,调动各方面参与立法活动的积极性､创造性,促进地方立法更加民主､科学｡
第五,明确听证意见在立法中的作用｡只有对立法听证会上经过各界人士充分辩论而得出的结果,作为起草､修改､制定法律规章的重要依据,立法听证会才有实际意义,立法的民主性才能得到更好的体现｡而代表们的意见得不到反映,那么立法就不能说代表最广大人民群众的利益｡
(作者单位:吉林省委党校)