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摘 要：我国当前PPP项目中民营资本参与度较低的问题，其原因与PPP法律制度建设还很不完善，上位法尚未形成，下位法也存在重叠和冲突的现象有很大关系。本文通过梳理当前 PPP 的项目现状，指出了 PPP 发展中亟待解决的法制问题。
关键词：PPP模式；民营资本；法律问题
PPP是Public Private Partnership的缩写，直译为“公私合作”，在我国语境下则表示“政府与社会资本合作”，是指政府与社会资本为了提供公共产品或服务建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP应更多强调民营资本的参与活力，释放民营资本的投资潜能；但在实际操作过程中，存在部分PPP项目并没有让民营资本获得应有的利益、风险规避等保障，与当初通过PPP项目激活民间资本投资热情的初衷大相径庭。同时，在不少地方政府眼里，不可靠、风险高是民间资本留给政府的直接印象，所以在近些年实际操作中，实际存在着针对民营资本的“挤出现象”。因此，应当结合法律化解 PPP 项目风险，促使更多的民营资本进入公共领域提供制度保障。
一、民营资本参与PPP的现状及原因
财政部《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号）把社会资本定义为已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属的融资平台公司和其他控股国有企业。民营企业作为社会资本方的一员，理应在PPP项目融资中发挥同等的作用，但从现有统计数据来看，民营资本在PPP项目资金投入中尚有不足。
1、我国PPP公-公合作的属性过于浓厚
PPP模式主体是经济法律关系构成的基本要素，既是经济权利的享受者，又是经济义务的承担者；政府和社会资本间有合同关系的平等性，又因政府是公共利益的代表，政府需对社会资本进行监管，双方法律地位存在不平等性；而PPP模式在当下我国相关顶层制度设计不完善的情况下，其中蕴含了复杂和多重性的法律关系。在当前PPP项目中，有着深厚政府背景的国有企业大量参与，使得中国PPP模式实质是Public-Public-Partnership（公-公合作）。在PPP的实际操作层面过分强调政府与政府合作、政府与公共部门合作，以及政府与国有企业合作，这样就会背离我国引入PPP模式的初衷，加大公共部门的负债压力，拖延基础设施和社会事业领域进行市场化改革，激活民营资本活力的步伐。
2、引进民营资本与PPP初衷背道而驰
PPP模式的大力推广应用，对于缓解地方政府财政压力、化解地方平台公司债务风险、拓展社会资本投资渠道、创新投融资体制及项目运作模式等发挥了一定作用；同时，由于当前PPP制度顶层设计不完善、投融资体制改革不到位等原因，使得民间资本在投入PPP时，与项目初衷背道而驰。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）及《关于政府和社会资本合作师范项目实施有关问题的通知》（财金【2014】112号）提出，要严格按照《政府采购法》等规定实施PPP项目，而我国《政府采购法》等法律规定，政府采购应使用财政性资金。目前我国相关政策文件将所有PPP项目都纳入政府采购范围，导致各地争相通过包装PPP项目来套取财政资金及享受各种优惠政策；在实际操作中，仍然约定由地方政府所属平台公司以各种形式进行兜底或者回购，因此其不能真正消除地方政府的未来债务和未来偿债压力，有违PPP模式的初衷。
二、完善我国民营资本参与PPP的法律启示
（一）创新社会资本方投资主体
从当前客观实际来看，央企的中标率方面确实比民营资本高，但民营资本也有其自身灵活性的优势，应当采取多种方式吸引民营资本，制定PPP指南规则指引使民营资本、国有资本、境外资本共同作为社会资本方创立项目公司，组成央企与民企的联合体，同时还应当把分散的民间资本金通过设立基金的方式汇聚，再以股权投资的方式参与进PPP项目当中。制定实施细则，引导民营资本加大融资力度并适度对民企增信进行支持，引导各商业银行、股份制银行及PPP基金积极创新金融产品，优先为民企PPP项目进行金融服务，也应当制定奖补民企和混合所有制企业中标PPP项目的法规、政策等。通过民营资本与国有企业的结合，可以有效提高民营资本参与度的问题；同时，通过将国有企业设定为社会资本方，也可以反向对政府方形成一定制约，使政府在项目实施过程中的决策、操作更加合理、稳定，使政府因顾及国有资本的保值增值而不敢在PPP项目实施中胡作非为。
（二）加快PPP的立法进程
当前，英美法系、大陆法系中发达资本主义国家均对PPP有相应专门立法及政策指南文件。例如，英国的《项目管理指南》、《利用私人资本的复杂资本性投资计划的管理指南》《标准化合同指南》；法国的《公开招标法令》，德国的《促进公私合作及完善公私合作制法律框架的法律》等等。可以看出，在PPP运作较为成熟的国家，都離不开相应法律规范文件的支撑引导。但在我国目前背景下，PPP 模式运行了较长时间，但尚未形成国家层面的法律体系。由于目前各部门出台的规章制度层级较低，而且这些法规之间的重叠和冲突也将降低其在实践中的指导意义。实践中，PPP 模式的运行较为复杂，PPP 项目投资金额大，运营周期长，同时在运营期间还存在政府换届现象，政府和社会资本双方面临的风险均较大。因此，建立一套完整、规范的 PPP 法律体系是PPP 模式参与各方利益的重要保障。
综上，我国的PPP发展在直面自身存在的问题同时，可以向国外拥有较早经验的资本发达国家学习监管指引制度；但是，任何一个国家都有自己特有的体制文化背景，除了吸收西方先进经验的同时，也应当有效的判定相关制度与我国情的切合度，只有研制出带有本土基因的法律规范制度，才能有效推动我国PPP新兴市场的健康发展，为我国PPP模式的运营监管提供一个坚实的法律基础。
参考文献
[1]刘尚希，王朝才.以共治理念推进PPP立法.中国财政经济出版社，2016
[2]李欣，陈新平.国外PPP法律文本解析.中国财政经济出版社，2017
[3]何春丽.PPP示范案例的机理分析与法律适用.法律出版社，2016
[4]曹珊.PPP模式政策法规与示范文本集成.法律出版社，2015
作者简介
唐浩钊，男，汉族，陕西渭南人，西北政法大学经济法学院2016级硕士研究生，经济法专业，研究方向：金融法。
（作者单位：西北政法大学经济法专业2016级研究生）
关键词：PPP模式；民营资本；法律问题
PPP是Public Private Partnership的缩写，直译为“公私合作”，在我国语境下则表示“政府与社会资本合作”，是指政府与社会资本为了提供公共产品或服务建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP应更多强调民营资本的参与活力，释放民营资本的投资潜能；但在实际操作过程中，存在部分PPP项目并没有让民营资本获得应有的利益、风险规避等保障，与当初通过PPP项目激活民间资本投资热情的初衷大相径庭。同时，在不少地方政府眼里，不可靠、风险高是民间资本留给政府的直接印象，所以在近些年实际操作中，实际存在着针对民营资本的“挤出现象”。因此，应当结合法律化解 PPP 项目风险，促使更多的民营资本进入公共领域提供制度保障。
一、民营资本参与PPP的现状及原因
财政部《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号）把社会资本定义为已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属的融资平台公司和其他控股国有企业。民营企业作为社会资本方的一员，理应在PPP项目融资中发挥同等的作用，但从现有统计数据来看，民营资本在PPP项目资金投入中尚有不足。
1、我国PPP公-公合作的属性过于浓厚
PPP模式主体是经济法律关系构成的基本要素，既是经济权利的享受者，又是经济义务的承担者；政府和社会资本间有合同关系的平等性，又因政府是公共利益的代表，政府需对社会资本进行监管，双方法律地位存在不平等性；而PPP模式在当下我国相关顶层制度设计不完善的情况下，其中蕴含了复杂和多重性的法律关系。在当前PPP项目中，有着深厚政府背景的国有企业大量参与，使得中国PPP模式实质是Public-Public-Partnership（公-公合作）。在PPP的实际操作层面过分强调政府与政府合作、政府与公共部门合作，以及政府与国有企业合作，这样就会背离我国引入PPP模式的初衷，加大公共部门的负债压力，拖延基础设施和社会事业领域进行市场化改革，激活民营资本活力的步伐。
2、引进民营资本与PPP初衷背道而驰
PPP模式的大力推广应用，对于缓解地方政府财政压力、化解地方平台公司债务风险、拓展社会资本投资渠道、创新投融资体制及项目运作模式等发挥了一定作用；同时，由于当前PPP制度顶层设计不完善、投融资体制改革不到位等原因，使得民间资本在投入PPP时，与项目初衷背道而驰。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）及《关于政府和社会资本合作师范项目实施有关问题的通知》（财金【2014】112号）提出，要严格按照《政府采购法》等规定实施PPP项目，而我国《政府采购法》等法律规定，政府采购应使用财政性资金。目前我国相关政策文件将所有PPP项目都纳入政府采购范围，导致各地争相通过包装PPP项目来套取财政资金及享受各种优惠政策；在实际操作中，仍然约定由地方政府所属平台公司以各种形式进行兜底或者回购，因此其不能真正消除地方政府的未来债务和未来偿债压力，有违PPP模式的初衷。
二、完善我国民营资本参与PPP的法律启示
（一）创新社会资本方投资主体
从当前客观实际来看，央企的中标率方面确实比民营资本高，但民营资本也有其自身灵活性的优势，应当采取多种方式吸引民营资本，制定PPP指南规则指引使民营资本、国有资本、境外资本共同作为社会资本方创立项目公司，组成央企与民企的联合体，同时还应当把分散的民间资本金通过设立基金的方式汇聚，再以股权投资的方式参与进PPP项目当中。制定实施细则，引导民营资本加大融资力度并适度对民企增信进行支持，引导各商业银行、股份制银行及PPP基金积极创新金融产品，优先为民企PPP项目进行金融服务，也应当制定奖补民企和混合所有制企业中标PPP项目的法规、政策等。通过民营资本与国有企业的结合，可以有效提高民营资本参与度的问题；同时，通过将国有企业设定为社会资本方，也可以反向对政府方形成一定制约，使政府在项目实施过程中的决策、操作更加合理、稳定，使政府因顾及国有资本的保值增值而不敢在PPP项目实施中胡作非为。
（二）加快PPP的立法进程
当前，英美法系、大陆法系中发达资本主义国家均对PPP有相应专门立法及政策指南文件。例如，英国的《项目管理指南》、《利用私人资本的复杂资本性投资计划的管理指南》《标准化合同指南》；法国的《公开招标法令》，德国的《促进公私合作及完善公私合作制法律框架的法律》等等。可以看出，在PPP运作较为成熟的国家，都離不开相应法律规范文件的支撑引导。但在我国目前背景下，PPP 模式运行了较长时间，但尚未形成国家层面的法律体系。由于目前各部门出台的规章制度层级较低，而且这些法规之间的重叠和冲突也将降低其在实践中的指导意义。实践中，PPP 模式的运行较为复杂，PPP 项目投资金额大，运营周期长，同时在运营期间还存在政府换届现象，政府和社会资本双方面临的风险均较大。因此，建立一套完整、规范的 PPP 法律体系是PPP 模式参与各方利益的重要保障。
综上，我国的PPP发展在直面自身存在的问题同时，可以向国外拥有较早经验的资本发达国家学习监管指引制度；但是，任何一个国家都有自己特有的体制文化背景，除了吸收西方先进经验的同时，也应当有效的判定相关制度与我国情的切合度，只有研制出带有本土基因的法律规范制度，才能有效推动我国PPP新兴市场的健康发展，为我国PPP模式的运营监管提供一个坚实的法律基础。
参考文献
[1]刘尚希，王朝才.以共治理念推进PPP立法.中国财政经济出版社，2016
[2]李欣，陈新平.国外PPP法律文本解析.中国财政经济出版社，2017
[3]何春丽.PPP示范案例的机理分析与法律适用.法律出版社，2016
[4]曹珊.PPP模式政策法规与示范文本集成.法律出版社，2015
作者简介
唐浩钊，男，汉族，陕西渭南人，西北政法大学经济法学院2016级硕士研究生，经济法专业，研究方向：金融法。
（作者单位：西北政法大学经济法专业2016级研究生）