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[摘要]本文通过研究大湄公河次区域生物多样性保护法律机制的现状出发,分析了现有生物多样性保护法律体系以及管理机构存在的问题,并在此基础上,针对不足提出了一些完善建议。
[关键词]GMS;生物多样性保护;法律机制;法律体系;管理机构
大湄公河次区域(Greater Mekong Sub-region,简称GMS)经济合作是由亚洲开发银行牵头,缅甸、柬埔寨、越南、老挝、泰国和中国等澜沧江-湄公河沿岸六国共同参与的一个次区域经济合作机制。其宗旨是通过加强次区域国家的联系,提高次区域的竞争力,实现次区域的一体化,推动本地区经济和社会发展。GMS随着合作领域的不断深入,在实践中取得了大量成果,但是与此同时,也出现了经济发展与环境保护之间的不可避免的矛盾。从20世纪90年代开始,逐渐形成了GMS环境合作机制,该机制以成员国参与为主,有关国际组织,即亚洲开发银行(以下简称亚行)等参与该合作机制的建立与协调,在GMS环境合作中,进行了诸如生物多样性保护走廊项目这样的核心环境项目。
一、GMS生物多样性保护法律机制的现状
(一)GMS生物多样性保护法律体系的现状
从1992年亚行作为发起者设立GMS经济合作机制到2008年3月GMS经济合作第三次领导人会议闭幕,目前在大湄公河次区域已经初步形成了生物多样性保护及其合作的法律框架。
《湄公河流域可持续发展合作协定》、《大湄公河次区域环境部长联合宣言》、《领导人宣言》等协定、宣言、行动计划都以条约的形式对生物多样性保护及走廊的建立提供了国际法上的依据,对GMS生物多样性保护走廊项目提供了宏观上的指导。除以上总体目标之外,还通过了一些具体实施规定,如《湄公河次区域环境培训和机构强化项目》、《环境监测和信息系统建设(SEMIS)项目》、《环境监测和信息系统建设(SEMIS)Ⅱ期项目》、《边远大湄公河次区域(GMS)流域扶贫和环境管理项目》、《大湄公河次区域环境战略框架(SEF)项目》、《湄公河次区域环境绩效评估》等,这些实施规定从能力建设、环境监测、信息交流、扶贫、绩效评估等各个方面对生物多样性保护走廊项目在各国的开展进行了具体规定,提出了次区域具体项目规划,为各方面的政策、相关技术及程序提供了可执行的参考。
(二)GMS生物多样性保护合作的管理现状
首先,在国际执法机构方面,湄公河委员会作为整个湄公河的开发、协调和管理机构。该委员会的职能除了调查和协调湄公河下游水资源的综合开发外,还根据可持续发展思想,强调对整个湄公河的水和相关资源以及全流域的综合开发制定计划并实施管理。MRC由三个常设机构组成:即理事会、联合委员会和秘书处。
其次,在联合执法方面,大湄公河次区域环境合作通过环境工作组会议、部长级会议以及具体项目合作得以开展。环境工作组会议、部长级会议以及具体项目合作作为GMS环境保护法律机制的一部分,为次区域各国环境法律、政策的交流与借鉴提供了一个高层对话平台。各成员国主管环境保护的相关机构负责走廊项目的具体实施,这些机构主要有柬埔寨环境部、越南自然资源和环境部、老挝水资源与环境署、泰国自然资源与环境部、缅甸国家环境事务委员会、中国国家环境保护总局等。
从整体上看,已签订的有关生物多样性保护的条约以及具体规定构成了次区域生物多样性保护的法律体系,再加上现有的对生物多样性保护进行管理和开展合作的有关管理机构设置,共同构成了大湄公河次区域现有的生物多样性保护及其合作的法律机制,这一法律机制为GMS各国在生物多样性保护领域开展卓有成效的合作提供了政治互信的基础和坚实的法制保障,使次区域各成员国在生物多样性保护问题上能够团结协作,共同呵护人类赖以生存的大自然,维持生态系统的多样性。
二、GMS生物多样性保护法律机制存在的问题
(一)GMS生物多样性保护法律体系(立法)的不足
首先,协定、宣言、行动计划的规定过于原则化和宽泛化,缺乏法律上的约束力。通过框架和原则,以及行动计划、宣言、决议、谅解备忘录等软法形式来开展具体的生物多样性保护合作尊重了GMS各成员国生物多样性保护方面的差异性,有利于达成一致的环境保护合作,但缺乏一部包含全面立法、严格执法的生物多样性保护法律,造成已有的生物多样性保护合作所依据的文本缺乏实用性和可操作性,更缺乏对各成员国的普遍约束力和强制执行力。
其次,GMS各国法律文化以及法律框架存在巨大差异,生物多样性保护与合作水平参差不齐。大湄公河各国经济水平不高,有些国家甚至政局不稳定,这些国家大多都有过被殖民统治的历史,受这些因素的影响,它们的法律文化及其发展存在着个体差异,各个国家的环境法律框架也有很大的差别。
再次,大湄公河次区域合作缺乏生物多样性保护方面的法律争端解决机制。从组织制度上讲,GMS生物多样性保护合作法律机制已经初步形成,但以“通过合作保护环境、促进可持续发展”为宗旨的专门争端解决机制还有待进一步构建。一些成员国有意将一些有争议的问题放到其他论坛上解决而降低了解决问题的能力。
(二)管理(执法)机构的不足
GMS生物多样性保护合作的组织机构法律权威性不足。在进行GMS生物多样性保护的组织机构方面,各国依赖政府首脑会议、正式的和非正式的环境部长会议等组织形式开展合作,而缺乏一个权威的、专门的环境合作机构来协调和约束各国的生物多样性保护政策。虽然在部分生物多样性保护项目中建立了一些工作组、委员会等组织机构,如项目管理办公室等,但这些组织的职能通常主要是负责研究、交流信息、协调立场或执行具体任务,如环境监测和评估自然资源的利用情况。这些组织机构也并不具备干预、约束能力,能否取得合作成果在很大程度上取决于成员国政府的意愿。此外,依国家主权原则而建立的GMS生物多样性保护合作机制还缺乏维持生物多样性问题的监督机制和强制措施。
三、对GMS生物多样性保护法律机制的完善建议
(一)完善GMS生物多样性保护及其合作的法律体系
1. 签订有关协定,协调整合各国环境立法
GMS各国有必要尽快根据自身的生物多样性保护现状签订附属于《次区域发展未来十年战略框架》的有关协定,如《GMS环境合作协定》或者《生物多样性保护合作协定》。该协定应在具体规定坚持有关国际环境法基本原则如国家主权原则、公平合理利用原则等的基础上,积极开展生物多样性方面的保护,包括对现有物种、旗舰物种的监测、保护及其评估方法做出详细规定,在具体的自然保护区管理之上对走廊带的信息采集与信息交流予以明确,还包括环境污染等级评估制度等。
鉴于GMS各成员国法律文化及法律框架存在巨大差异的情况,应该尊重各成员国法律传统和环境法律体系的差异性,尊重各成员国选择适合国情的环保水平并制定相应的法律。此外,还应该在整个次区域对生物多样性进行法律保护的高度,对各成员国现有的所有法律法规加以整合,因为目前这些法律所发挥的作用主要局限于改善各成员国的生物多样性状况,对整个GMS流域的生态保护所起的作用非常有限。
2.建立独立的GMS环境争端解决机制
从国际合作的实践看,任何多边、双边、国际性和区域性的经贸合作中的争议都可通过“友好协商”或“当地救济”的手段解决。但是这些手段不一定最有效,也不是解决争端的唯一手段,事实证明,以法律方法或者外交与法律方法相结合的方法在解决争端方面具有更大的作用。具体而言,应当尝试设立专门的GMS环境合作委员会,在严格遵守《GMS环境合作协定》或者《生物多样性保护合作协定》的前提之下,充分尊重各成员国的主权,以平等协商的方式解决环境争端,同时赋予成员国权力确定本国环境保护水平的自由裁量权,从而建立起一套独立的次区域环境争端解决机制,在协调次区域内成员国间环境标准与多边环境协定间的关系等方面构建一个全新的模式。
(二)完善GMS生物多样性保护及其合作的管理机构
1. 设立专门的GMS环境合作委员会
应当在《GMS环境合作协定》或者《生物多样性保护合作协定》下建立专门的生物多样性保护管理机构,即GMS环境合作委员会或者生物多样性保护合作委员会,其具体职能是作为一种有效的机制协调生物多样性保护与地区生计、资源开发利用与生态系统的恢复、协调不同利益相关者以及可持续融资等活动中的矛盾。该委员会通过与政府部门、国际组织的紧密联系,以及专家顾问、学术界人士和社会公众的积极参与共同推动大湄公河流域生物多样性保护项目的开展。
2. 拓展GMS生物多样性保护法律机制的合作领域与层次
实践中GMS各成员国在生物多样性保护方面进行了一系列卓有成效的探索和努力,并且也取得了大量成果,但是离《次区域发展未来十年战略框架》的要求还有一段距离,还需要各成员国继续加大合作力度,不断拓展GMS生物多样性保护法律机制的合作广度与深度。不仅要在土地利用和土地管理、生态系统联系性、野生动物栖息地、自然保护区、扶贫等领域实现相应法律机制的融合与借鉴,还要在交通、农业资源、旅游资源、能源等领域加强合作。
[参考文献]
1.黄淼.区域环境治理.中国环境科学出版社,2009-9(1).
2.李玫.大湄公河次区域经济合作法律问题研究.对外经济贸易大学出版社,2006(1).
3.杨建学.大湄公河次区域环境合作法律机制分析.太平洋学报,2009,(3).
4.曹明德,赵爽.中国与东盟自由贸易区建设中的环境法律机制构建.河北法学,2008,(5).
5.王贵国.区域安排法律问题研究.北京大学出版社,2004.
[作者简介]李津津(1981—)女,湖北荆州人,昆明理工大学法学院2007级硕士研究生,研究方向:环境与资源保护法学。
[关键词]GMS;生物多样性保护;法律机制;法律体系;管理机构
大湄公河次区域(Greater Mekong Sub-region,简称GMS)经济合作是由亚洲开发银行牵头,缅甸、柬埔寨、越南、老挝、泰国和中国等澜沧江-湄公河沿岸六国共同参与的一个次区域经济合作机制。其宗旨是通过加强次区域国家的联系,提高次区域的竞争力,实现次区域的一体化,推动本地区经济和社会发展。GMS随着合作领域的不断深入,在实践中取得了大量成果,但是与此同时,也出现了经济发展与环境保护之间的不可避免的矛盾。从20世纪90年代开始,逐渐形成了GMS环境合作机制,该机制以成员国参与为主,有关国际组织,即亚洲开发银行(以下简称亚行)等参与该合作机制的建立与协调,在GMS环境合作中,进行了诸如生物多样性保护走廊项目这样的核心环境项目。
一、GMS生物多样性保护法律机制的现状
(一)GMS生物多样性保护法律体系的现状
从1992年亚行作为发起者设立GMS经济合作机制到2008年3月GMS经济合作第三次领导人会议闭幕,目前在大湄公河次区域已经初步形成了生物多样性保护及其合作的法律框架。
《湄公河流域可持续发展合作协定》、《大湄公河次区域环境部长联合宣言》、《领导人宣言》等协定、宣言、行动计划都以条约的形式对生物多样性保护及走廊的建立提供了国际法上的依据,对GMS生物多样性保护走廊项目提供了宏观上的指导。除以上总体目标之外,还通过了一些具体实施规定,如《湄公河次区域环境培训和机构强化项目》、《环境监测和信息系统建设(SEMIS)项目》、《环境监测和信息系统建设(SEMIS)Ⅱ期项目》、《边远大湄公河次区域(GMS)流域扶贫和环境管理项目》、《大湄公河次区域环境战略框架(SEF)项目》、《湄公河次区域环境绩效评估》等,这些实施规定从能力建设、环境监测、信息交流、扶贫、绩效评估等各个方面对生物多样性保护走廊项目在各国的开展进行了具体规定,提出了次区域具体项目规划,为各方面的政策、相关技术及程序提供了可执行的参考。
(二)GMS生物多样性保护合作的管理现状
首先,在国际执法机构方面,湄公河委员会作为整个湄公河的开发、协调和管理机构。该委员会的职能除了调查和协调湄公河下游水资源的综合开发外,还根据可持续发展思想,强调对整个湄公河的水和相关资源以及全流域的综合开发制定计划并实施管理。MRC由三个常设机构组成:即理事会、联合委员会和秘书处。
其次,在联合执法方面,大湄公河次区域环境合作通过环境工作组会议、部长级会议以及具体项目合作得以开展。环境工作组会议、部长级会议以及具体项目合作作为GMS环境保护法律机制的一部分,为次区域各国环境法律、政策的交流与借鉴提供了一个高层对话平台。各成员国主管环境保护的相关机构负责走廊项目的具体实施,这些机构主要有柬埔寨环境部、越南自然资源和环境部、老挝水资源与环境署、泰国自然资源与环境部、缅甸国家环境事务委员会、中国国家环境保护总局等。
从整体上看,已签订的有关生物多样性保护的条约以及具体规定构成了次区域生物多样性保护的法律体系,再加上现有的对生物多样性保护进行管理和开展合作的有关管理机构设置,共同构成了大湄公河次区域现有的生物多样性保护及其合作的法律机制,这一法律机制为GMS各国在生物多样性保护领域开展卓有成效的合作提供了政治互信的基础和坚实的法制保障,使次区域各成员国在生物多样性保护问题上能够团结协作,共同呵护人类赖以生存的大自然,维持生态系统的多样性。
二、GMS生物多样性保护法律机制存在的问题
(一)GMS生物多样性保护法律体系(立法)的不足
首先,协定、宣言、行动计划的规定过于原则化和宽泛化,缺乏法律上的约束力。通过框架和原则,以及行动计划、宣言、决议、谅解备忘录等软法形式来开展具体的生物多样性保护合作尊重了GMS各成员国生物多样性保护方面的差异性,有利于达成一致的环境保护合作,但缺乏一部包含全面立法、严格执法的生物多样性保护法律,造成已有的生物多样性保护合作所依据的文本缺乏实用性和可操作性,更缺乏对各成员国的普遍约束力和强制执行力。
其次,GMS各国法律文化以及法律框架存在巨大差异,生物多样性保护与合作水平参差不齐。大湄公河各国经济水平不高,有些国家甚至政局不稳定,这些国家大多都有过被殖民统治的历史,受这些因素的影响,它们的法律文化及其发展存在着个体差异,各个国家的环境法律框架也有很大的差别。
再次,大湄公河次区域合作缺乏生物多样性保护方面的法律争端解决机制。从组织制度上讲,GMS生物多样性保护合作法律机制已经初步形成,但以“通过合作保护环境、促进可持续发展”为宗旨的专门争端解决机制还有待进一步构建。一些成员国有意将一些有争议的问题放到其他论坛上解决而降低了解决问题的能力。
(二)管理(执法)机构的不足
GMS生物多样性保护合作的组织机构法律权威性不足。在进行GMS生物多样性保护的组织机构方面,各国依赖政府首脑会议、正式的和非正式的环境部长会议等组织形式开展合作,而缺乏一个权威的、专门的环境合作机构来协调和约束各国的生物多样性保护政策。虽然在部分生物多样性保护项目中建立了一些工作组、委员会等组织机构,如项目管理办公室等,但这些组织的职能通常主要是负责研究、交流信息、协调立场或执行具体任务,如环境监测和评估自然资源的利用情况。这些组织机构也并不具备干预、约束能力,能否取得合作成果在很大程度上取决于成员国政府的意愿。此外,依国家主权原则而建立的GMS生物多样性保护合作机制还缺乏维持生物多样性问题的监督机制和强制措施。
三、对GMS生物多样性保护法律机制的完善建议
(一)完善GMS生物多样性保护及其合作的法律体系
1. 签订有关协定,协调整合各国环境立法
GMS各国有必要尽快根据自身的生物多样性保护现状签订附属于《次区域发展未来十年战略框架》的有关协定,如《GMS环境合作协定》或者《生物多样性保护合作协定》。该协定应在具体规定坚持有关国际环境法基本原则如国家主权原则、公平合理利用原则等的基础上,积极开展生物多样性方面的保护,包括对现有物种、旗舰物种的监测、保护及其评估方法做出详细规定,在具体的自然保护区管理之上对走廊带的信息采集与信息交流予以明确,还包括环境污染等级评估制度等。
鉴于GMS各成员国法律文化及法律框架存在巨大差异的情况,应该尊重各成员国法律传统和环境法律体系的差异性,尊重各成员国选择适合国情的环保水平并制定相应的法律。此外,还应该在整个次区域对生物多样性进行法律保护的高度,对各成员国现有的所有法律法规加以整合,因为目前这些法律所发挥的作用主要局限于改善各成员国的生物多样性状况,对整个GMS流域的生态保护所起的作用非常有限。
2.建立独立的GMS环境争端解决机制
从国际合作的实践看,任何多边、双边、国际性和区域性的经贸合作中的争议都可通过“友好协商”或“当地救济”的手段解决。但是这些手段不一定最有效,也不是解决争端的唯一手段,事实证明,以法律方法或者外交与法律方法相结合的方法在解决争端方面具有更大的作用。具体而言,应当尝试设立专门的GMS环境合作委员会,在严格遵守《GMS环境合作协定》或者《生物多样性保护合作协定》的前提之下,充分尊重各成员国的主权,以平等协商的方式解决环境争端,同时赋予成员国权力确定本国环境保护水平的自由裁量权,从而建立起一套独立的次区域环境争端解决机制,在协调次区域内成员国间环境标准与多边环境协定间的关系等方面构建一个全新的模式。
(二)完善GMS生物多样性保护及其合作的管理机构
1. 设立专门的GMS环境合作委员会
应当在《GMS环境合作协定》或者《生物多样性保护合作协定》下建立专门的生物多样性保护管理机构,即GMS环境合作委员会或者生物多样性保护合作委员会,其具体职能是作为一种有效的机制协调生物多样性保护与地区生计、资源开发利用与生态系统的恢复、协调不同利益相关者以及可持续融资等活动中的矛盾。该委员会通过与政府部门、国际组织的紧密联系,以及专家顾问、学术界人士和社会公众的积极参与共同推动大湄公河流域生物多样性保护项目的开展。
2. 拓展GMS生物多样性保护法律机制的合作领域与层次
实践中GMS各成员国在生物多样性保护方面进行了一系列卓有成效的探索和努力,并且也取得了大量成果,但是离《次区域发展未来十年战略框架》的要求还有一段距离,还需要各成员国继续加大合作力度,不断拓展GMS生物多样性保护法律机制的合作广度与深度。不仅要在土地利用和土地管理、生态系统联系性、野生动物栖息地、自然保护区、扶贫等领域实现相应法律机制的融合与借鉴,还要在交通、农业资源、旅游资源、能源等领域加强合作。
[参考文献]
1.黄淼.区域环境治理.中国环境科学出版社,2009-9(1).
2.李玫.大湄公河次区域经济合作法律问题研究.对外经济贸易大学出版社,2006(1).
3.杨建学.大湄公河次区域环境合作法律机制分析.太平洋学报,2009,(3).
4.曹明德,赵爽.中国与东盟自由贸易区建设中的环境法律机制构建.河北法学,2008,(5).
5.王贵国.区域安排法律问题研究.北京大学出版社,2004.
[作者简介]李津津(1981—)女,湖北荆州人,昆明理工大学法学院2007级硕士研究生,研究方向:环境与资源保护法学。