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摘 要:为应对各种突发公共事件,中国已出台了不少相应的法律和法规。应该说,这些法律法规的相继出台,为我们预防各类灾害和应急处理各种灾害事故,提供了法律基础和执法依据。但是,我们还必须看到,健全中国突发公共事件应急管理法律体制依然任重道远。为了应对日益复杂的突发公共事件,我们还必须进一步完善我国行政应急制度。
关键词:突发事件;行政应急机制
一、我国行政应急制度立法现状及完善的必要性
近几年来,我国各种各样的突发性事件接连发生:非典疫情蔓延、禽流感蔓延、矿难事件频繁发生、松花江水污染引起轰动、太湖蓝藻爆发、“罗莎”台风肆虐、雪灾、汶川地震、三鹿奶粉事件、3.14打砸抢事件、H1N1病毒蔓延……我国应急法制工作也在加快进行之中,特别是2004年的修宪将紧急状态条款写入宪法,紧急状态问题已经作为宪法问题被高度重视。在这一背景下,2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》),这是又一项重要立法成果。从这次立法可以清晰地看到党和政府寻求应急法治化的努力和决心。从这几年的立法情况看,我国政府应急管理覆盖面逐渐扩大;应对方式从被动的“撞击—反应”逐渐发展为全过程管理;危机管理行政体制从专门部门应对单一灾害发展为到各部门之间的综合协调;从议事协调机构和联席会议的协调发展到政府办事机构的协调。但是我们在看到成绩的同时,也应该看到由于在现实中突发事件存在多发性、突然性、多变性的特点,相对应的行政应急机制也必须相应的具有灵活、具体等特点。这是在我国行政应急制度的制定过程中需要解决的重大问题。
二、现阶段我国的应急管理体制、机制和制度存在的缺陷
(一)统一协调、灵敏应对突发事件的体制尚不完善、不科学
从已有的突发事件应对过程可以看出,一个突出的问题是如何确定和把握应急行政的启动和结束时间。行政应急措施会严重影响公民的法律权利乃至基本权利。因此必须有准确的开始和结束界限。应急行政是常态管理过程中临时出现的一种情况,最终还要归于常态。应急行政过早启动可能会不当侵犯公民合法权益;过迟启动,可能会贻误时机,导致事件恶化。准确界定启动和结束时间是以对事态发展的准确把握为前提的。值得提出的是,从以往的事件来看,之所以会出现一次次突发事件的产生、恶化,预警不及时,往往不是因为相关部门不能把握事态的发展,而是因为怠于把握。
(二)一些行政机关应对突发事件的能力不够强、危机意识不够高。同时,依法可以采取的应急处置措施的相关立法也不够充分、有力。
1.应急行政权的运行不够规范。这一点早在“非典”防治时期就有明显的体现。“非典”首先在广东省出现时,有关部门表现出了不应有的沉默,当疫情进一步扩散至北京、山西、内蒙古时,有关部门仍表现出不应有的沉默,甚至出现对事实严重的隐瞒和封锁。真正的抗击“非典”应是从中央免去卫生部长和北京市市长开始。应急行政权在多次应急事件处理中都暴露出了“限权与授权都不足”的特点。更耐人寻味的是在以后的一系列突发事件应对中,应急行政权的运行出现了惊人的一致:事件产生——有关部门麻痹——事件被揭发——有关部门开始“高度”重视——采取有关措施、处理有关人员——事件成功应对。在这些突发事件应对的循环怪圈中,值得深思的有三个问题:一是为什么事件从产生到恶化到被揭发,有关政府部门不能采取有效措施积极阻止事态的发展;二是采取的应对措施是否是必要的、合适的、合法的;三是行政问责制究竟能否起到应有的效果。
2.相关立法不完善,应急行政法律依据不足
《突发事件应对法》出台以前,我国关于行政应急管理的规定有两类:单项应急立法和行政应急预案。单项应急立法在《宪法》中有关于紧急状态的原则性规定,除此之外还有《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规。全国突发公共事件应急预案体系包括突发公共事件总体应急预案、突发公共事件专项应急预案、突发公共事件部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案、举办大型会展和文化体育等重大活动主办单位应当制定的应急预案等。宪法关于紧急状态的规定有严格的适用条件,在实践中很少出现。其他单项立法对应急行政的规范最突出问题是缺乏统一性和协调性,面对一些较大型综合突发事件往往很难适用。应急预案属于行政工作计划,不能创设新的权利义务,不能为紧急行政权力提供法律依据。不论是单项应急立法还是应急预案都不能有效应对日益频繁和复杂的突发事件,为了更有效地应对突发事件,需要为应急行政提供一个统一的法律依据。这一点也成为《突发事件应对法》出台的一个主要动因。但是《突发事件应对法》还是有很多不完善之处。
(三)突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度不够完善,导致一些能够预防的突发事件未能得到有效防。
用小钱防病而不是用大钱治病,2003年12月23日,重庆市开县天然气井发生特大井喷事故导致243人死亡,信息不畅、应对不及时是主要原因;2006年3月25日,开县再次发生天然气泄漏,由于当地及时启动应急预案,万余名群众紧急转移,没有出现人员伤亡。类似的事故,不同的结果。实践证明,应对突发事件,“预案”、“预警”是关键。有关专家表示,凡事预则立,不预则废。预防、预警可以说是应对突发事件的基础和前提,因为政府应急管理的目的就是“用小钱防病”,而不是“用大钱治病”。预警机制不够健全是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。
(四)政府信息公开工作的机制还不够健全,公众危机意识有待提高,自救与互救能力不强。
信息公开是公众参与的基础,信息公开是公民知情权的一个重要表现。在突发事件发生后,往往相关的很重要信息不能及时、准确、全面反映到主管机关,谎报、缓报、瞒报的现象层出不穷,重要信息的价值为人忽视,信息就不能做到公开,更何谈公民的知情权这一问题。松花江的水污染事件中,广大的哈尔滨市民依旧清晰记得政府最初下达通告是“管网维修,停水四天”,媒体亦随之附和,政府牵头信息保密,又如何有准确性可言。信息欺诈,使得原本弥足宝贵的信息资源,人为地减少或丧失了其应有的价值,公民的权利无形中被剥夺殆尽,这是我们法治国家的可悲之处。
公民参与权难以有效实现。我国现行法律对公民参与权规定过于笼统与抽象。如前所述,公民的人权和知情权尚无法律给予明确规定抑或无法保证正当实施。这既不利于公民行使权利,同时反映出我国社会对突发事件民主与法制建设这一理念的漠视。因此,有关公民参与权的法律规定,其法律实效受到了制约。
同时,我们还可以看出公众的应急知识与经验的欠缺是很对时候造成突发事件中损失增大的原因。比如地震发生时该如何自救,很多学校、单位都没有开展过这方面的教育。还有,居安思危的意识的缺失也是一个重大的问题,很多救险设施在灾害来临时发现已经不能使用了突出的体现了这一点.
三、应该采取的应对措施
(一)建立科学统一的应急管理系统,来应对突发事件。
应急管理体制的科学与否往往直接决定突发公共事件应急处理成败和效率。根据中国的国家形式和机构设置情况,可以确立纵向与横向机构相结合的应急管理体制。纵向机构可设为国家、省(自治区、直辖市)、地(市) 和县(旗) 四级应急管理机构,每一级包括权力机关及其常设机构、政府和军事机关三类国家机构。横向机构体现在三个层次上,一是不同行政区域之间的人大及其常委会,二是不同行政区域之间的地方公众政府,三是同一行政区域内或不同行政区域间的相关行政主管部门。为了更好地体现应急机制的权威性和高效性,有必要建立应急指挥分级负责的机制,即国务院和地方政府的主管领导兼任国家和地方级应急指挥和协调机构的负责人,并对应急活动负总责;各级公众政府职能部门的负责人对本部门的应急行政任务负全责。军事机关的首长对军队的应急任务负全责。
(二)通过应急预案制度的完善来增加危机意识。同时,完善行政应急法律制度,增加法律依据。
1、应急预案制度体现了预防为主和防治结合的基本原则,包括以下主要内容:应急处理指挥部的组成和相关部门的职责,军事反应部队的组成、任命和训练,信息收集、分析、报告与通报,应急监测机构及其任务;突发环保事件的分级和应急处理工作方案,突发公共事件预防、现场控制,应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度,突发公共事件应急处理专业队伍的建设和培训等。
2、在完善法律制度方面,在我国不仅需要完善《突发事件应对法》,同时需要制订更多相应的法律。应加紧出台《紧急状态法》这是通过立法确保国家在紧急状态下有序应对各种危机状况的规范性法律,使国家在危机或危险的紧要关头有法可依。同时应制定《突发公共事件紧急救助救援法》。在这部法律中,应当详细规定重大自然灾害突发时的救济和救助原则、国家在灾害发生时对地方政府的支援和财政拨款、灾后恢复重建救济和救助标准等。
(三)完善应急预警与紧急状态宣告制度,有效的预防突发事件。
应急与预防相结合、预防为主,既完善应急处置的体制和机制、制度和措施,又重点对突发事件的预防和应急准备、监测和预警作出系统而详细的规定。根据一般规律,突发事件都有一个萌芽、产生、发展、结束的演变过程。因此,应对突发事件也必须是一个与之相对应的动态过程。科学、及时、有效地处置突发事件,仅是一个环节,就全局而言,突发事件的预防工作更重要。从世界各国突发事件应对的立法和实践情况看,高度重视突发事件预防和应急准备工作是一条普遍的成功经验。做好预防工作,有助于及时发现突发事件苗头,及早排除突发事件隐患,尽量避免突发事件发生;有助于为可能发生的突发事件做好必要准备,迅速消除突发事件,或者将突发事件造成的社会危害降到最低。
(四)加强政府信息公开,加强公众参与
行政应急管理是一个系统的社会工程,单纯依靠政府是绝对不对的。公众参与不仅是服务型政府的合法性基础,而且是应急成败的关键要素。该制度包括信息报告、通报、通知与发布制度,信息报告的对象是统计公众政府和上级主管部门,信息通报的对象包括国际组织、外国政府、国内不同的政府部门和不同的行政区域,通知的对象是受事件影响的公民和单位,信息发布的对象是公众和媒体。为了使该项制度具有可操作性,应急立法应规定信息沟通的时限、程序和具体内容。
参考文献:
[1]李岳德,张禹《突发事件应对法》立法的若干问题国务院法制办政府法制研究中心,北京.
[2]杨海坤《防治“非典引出的行政法思考”》,《江苏警官学院学报》2003年第4期,第98-101页.
[3]徐国栋《民法基本原则解释》北京:中国政法大学出版社,1992:183.
[4]朱最新《论服务型政府视角下的应急管理——兼评<突发事件应对法>》江西行政学院学报 第10卷第一期.
[5]戚建刚《我国危机处置立法的模式选择》《法律科学》2006年第1期.
[6]仲大军《非典疫情的前景预测及对北京灾情的反思》《经济与社会观察》2003年第1期.
关键词:突发事件;行政应急机制
一、我国行政应急制度立法现状及完善的必要性
近几年来,我国各种各样的突发性事件接连发生:非典疫情蔓延、禽流感蔓延、矿难事件频繁发生、松花江水污染引起轰动、太湖蓝藻爆发、“罗莎”台风肆虐、雪灾、汶川地震、三鹿奶粉事件、3.14打砸抢事件、H1N1病毒蔓延……我国应急法制工作也在加快进行之中,特别是2004年的修宪将紧急状态条款写入宪法,紧急状态问题已经作为宪法问题被高度重视。在这一背景下,2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》),这是又一项重要立法成果。从这次立法可以清晰地看到党和政府寻求应急法治化的努力和决心。从这几年的立法情况看,我国政府应急管理覆盖面逐渐扩大;应对方式从被动的“撞击—反应”逐渐发展为全过程管理;危机管理行政体制从专门部门应对单一灾害发展为到各部门之间的综合协调;从议事协调机构和联席会议的协调发展到政府办事机构的协调。但是我们在看到成绩的同时,也应该看到由于在现实中突发事件存在多发性、突然性、多变性的特点,相对应的行政应急机制也必须相应的具有灵活、具体等特点。这是在我国行政应急制度的制定过程中需要解决的重大问题。
二、现阶段我国的应急管理体制、机制和制度存在的缺陷
(一)统一协调、灵敏应对突发事件的体制尚不完善、不科学
从已有的突发事件应对过程可以看出,一个突出的问题是如何确定和把握应急行政的启动和结束时间。行政应急措施会严重影响公民的法律权利乃至基本权利。因此必须有准确的开始和结束界限。应急行政是常态管理过程中临时出现的一种情况,最终还要归于常态。应急行政过早启动可能会不当侵犯公民合法权益;过迟启动,可能会贻误时机,导致事件恶化。准确界定启动和结束时间是以对事态发展的准确把握为前提的。值得提出的是,从以往的事件来看,之所以会出现一次次突发事件的产生、恶化,预警不及时,往往不是因为相关部门不能把握事态的发展,而是因为怠于把握。
(二)一些行政机关应对突发事件的能力不够强、危机意识不够高。同时,依法可以采取的应急处置措施的相关立法也不够充分、有力。
1.应急行政权的运行不够规范。这一点早在“非典”防治时期就有明显的体现。“非典”首先在广东省出现时,有关部门表现出了不应有的沉默,当疫情进一步扩散至北京、山西、内蒙古时,有关部门仍表现出不应有的沉默,甚至出现对事实严重的隐瞒和封锁。真正的抗击“非典”应是从中央免去卫生部长和北京市市长开始。应急行政权在多次应急事件处理中都暴露出了“限权与授权都不足”的特点。更耐人寻味的是在以后的一系列突发事件应对中,应急行政权的运行出现了惊人的一致:事件产生——有关部门麻痹——事件被揭发——有关部门开始“高度”重视——采取有关措施、处理有关人员——事件成功应对。在这些突发事件应对的循环怪圈中,值得深思的有三个问题:一是为什么事件从产生到恶化到被揭发,有关政府部门不能采取有效措施积极阻止事态的发展;二是采取的应对措施是否是必要的、合适的、合法的;三是行政问责制究竟能否起到应有的效果。
2.相关立法不完善,应急行政法律依据不足
《突发事件应对法》出台以前,我国关于行政应急管理的规定有两类:单项应急立法和行政应急预案。单项应急立法在《宪法》中有关于紧急状态的原则性规定,除此之外还有《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规。全国突发公共事件应急预案体系包括突发公共事件总体应急预案、突发公共事件专项应急预案、突发公共事件部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案、举办大型会展和文化体育等重大活动主办单位应当制定的应急预案等。宪法关于紧急状态的规定有严格的适用条件,在实践中很少出现。其他单项立法对应急行政的规范最突出问题是缺乏统一性和协调性,面对一些较大型综合突发事件往往很难适用。应急预案属于行政工作计划,不能创设新的权利义务,不能为紧急行政权力提供法律依据。不论是单项应急立法还是应急预案都不能有效应对日益频繁和复杂的突发事件,为了更有效地应对突发事件,需要为应急行政提供一个统一的法律依据。这一点也成为《突发事件应对法》出台的一个主要动因。但是《突发事件应对法》还是有很多不完善之处。
(三)突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度不够完善,导致一些能够预防的突发事件未能得到有效防。
用小钱防病而不是用大钱治病,2003年12月23日,重庆市开县天然气井发生特大井喷事故导致243人死亡,信息不畅、应对不及时是主要原因;2006年3月25日,开县再次发生天然气泄漏,由于当地及时启动应急预案,万余名群众紧急转移,没有出现人员伤亡。类似的事故,不同的结果。实践证明,应对突发事件,“预案”、“预警”是关键。有关专家表示,凡事预则立,不预则废。预防、预警可以说是应对突发事件的基础和前提,因为政府应急管理的目的就是“用小钱防病”,而不是“用大钱治病”。预警机制不够健全是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。
(四)政府信息公开工作的机制还不够健全,公众危机意识有待提高,自救与互救能力不强。
信息公开是公众参与的基础,信息公开是公民知情权的一个重要表现。在突发事件发生后,往往相关的很重要信息不能及时、准确、全面反映到主管机关,谎报、缓报、瞒报的现象层出不穷,重要信息的价值为人忽视,信息就不能做到公开,更何谈公民的知情权这一问题。松花江的水污染事件中,广大的哈尔滨市民依旧清晰记得政府最初下达通告是“管网维修,停水四天”,媒体亦随之附和,政府牵头信息保密,又如何有准确性可言。信息欺诈,使得原本弥足宝贵的信息资源,人为地减少或丧失了其应有的价值,公民的权利无形中被剥夺殆尽,这是我们法治国家的可悲之处。
公民参与权难以有效实现。我国现行法律对公民参与权规定过于笼统与抽象。如前所述,公民的人权和知情权尚无法律给予明确规定抑或无法保证正当实施。这既不利于公民行使权利,同时反映出我国社会对突发事件民主与法制建设这一理念的漠视。因此,有关公民参与权的法律规定,其法律实效受到了制约。
同时,我们还可以看出公众的应急知识与经验的欠缺是很对时候造成突发事件中损失增大的原因。比如地震发生时该如何自救,很多学校、单位都没有开展过这方面的教育。还有,居安思危的意识的缺失也是一个重大的问题,很多救险设施在灾害来临时发现已经不能使用了突出的体现了这一点.
三、应该采取的应对措施
(一)建立科学统一的应急管理系统,来应对突发事件。
应急管理体制的科学与否往往直接决定突发公共事件应急处理成败和效率。根据中国的国家形式和机构设置情况,可以确立纵向与横向机构相结合的应急管理体制。纵向机构可设为国家、省(自治区、直辖市)、地(市) 和县(旗) 四级应急管理机构,每一级包括权力机关及其常设机构、政府和军事机关三类国家机构。横向机构体现在三个层次上,一是不同行政区域之间的人大及其常委会,二是不同行政区域之间的地方公众政府,三是同一行政区域内或不同行政区域间的相关行政主管部门。为了更好地体现应急机制的权威性和高效性,有必要建立应急指挥分级负责的机制,即国务院和地方政府的主管领导兼任国家和地方级应急指挥和协调机构的负责人,并对应急活动负总责;各级公众政府职能部门的负责人对本部门的应急行政任务负全责。军事机关的首长对军队的应急任务负全责。
(二)通过应急预案制度的完善来增加危机意识。同时,完善行政应急法律制度,增加法律依据。
1、应急预案制度体现了预防为主和防治结合的基本原则,包括以下主要内容:应急处理指挥部的组成和相关部门的职责,军事反应部队的组成、任命和训练,信息收集、分析、报告与通报,应急监测机构及其任务;突发环保事件的分级和应急处理工作方案,突发公共事件预防、现场控制,应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度,突发公共事件应急处理专业队伍的建设和培训等。
2、在完善法律制度方面,在我国不仅需要完善《突发事件应对法》,同时需要制订更多相应的法律。应加紧出台《紧急状态法》这是通过立法确保国家在紧急状态下有序应对各种危机状况的规范性法律,使国家在危机或危险的紧要关头有法可依。同时应制定《突发公共事件紧急救助救援法》。在这部法律中,应当详细规定重大自然灾害突发时的救济和救助原则、国家在灾害发生时对地方政府的支援和财政拨款、灾后恢复重建救济和救助标准等。
(三)完善应急预警与紧急状态宣告制度,有效的预防突发事件。
应急与预防相结合、预防为主,既完善应急处置的体制和机制、制度和措施,又重点对突发事件的预防和应急准备、监测和预警作出系统而详细的规定。根据一般规律,突发事件都有一个萌芽、产生、发展、结束的演变过程。因此,应对突发事件也必须是一个与之相对应的动态过程。科学、及时、有效地处置突发事件,仅是一个环节,就全局而言,突发事件的预防工作更重要。从世界各国突发事件应对的立法和实践情况看,高度重视突发事件预防和应急准备工作是一条普遍的成功经验。做好预防工作,有助于及时发现突发事件苗头,及早排除突发事件隐患,尽量避免突发事件发生;有助于为可能发生的突发事件做好必要准备,迅速消除突发事件,或者将突发事件造成的社会危害降到最低。
(四)加强政府信息公开,加强公众参与
行政应急管理是一个系统的社会工程,单纯依靠政府是绝对不对的。公众参与不仅是服务型政府的合法性基础,而且是应急成败的关键要素。该制度包括信息报告、通报、通知与发布制度,信息报告的对象是统计公众政府和上级主管部门,信息通报的对象包括国际组织、外国政府、国内不同的政府部门和不同的行政区域,通知的对象是受事件影响的公民和单位,信息发布的对象是公众和媒体。为了使该项制度具有可操作性,应急立法应规定信息沟通的时限、程序和具体内容。
参考文献:
[1]李岳德,张禹《突发事件应对法》立法的若干问题国务院法制办政府法制研究中心,北京.
[2]杨海坤《防治“非典引出的行政法思考”》,《江苏警官学院学报》2003年第4期,第98-101页.
[3]徐国栋《民法基本原则解释》北京:中国政法大学出版社,1992:183.
[4]朱最新《论服务型政府视角下的应急管理——兼评<突发事件应对法>》江西行政学院学报 第10卷第一期.
[5]戚建刚《我国危机处置立法的模式选择》《法律科学》2006年第1期.
[6]仲大军《非典疫情的前景预测及对北京灾情的反思》《经济与社会观察》2003年第1期.