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摘要：在现行规划编制体系下，控制性详细规划在实施过程中面临一系列问题，迫切需要整合。本文以广州市白云区控制性详细规划整合项目为基础，介绍项目的背景及其面临的主要问题。同时以“一体化规划”视角入手，从规划体系一体化、管理体系一体化和价值体系一体化三方面探索控制性详细规划整合的路径，在此基础上梳理出控制性详细规划整合的重点，以期对现阶段的控制性详细规划编制提出完善的建议。
关键词：整合规划；控制性详细规划；整合；路径
Abstract: Under the current planning system, regulatory detailed planning is faced with a series of problems in the implementation, and urgent need to integrate. On the basis of Guangzhou Baiyun district regulatory plan integration project, this article introduces its background and the main problems. And from the perspective of integration planning, it explores the path of the regulatory detailed planning integration from planning system integration, management system integration and value integrated system three aspects. On this basis, the focus of the regulatory detailed planning integration is combed.
Keywords: integration planning, Regulatory detailed planning，integrate, path
中圖分类号：F110文献标识码：A 文章编码
1.引言
控制性详细规划作为我国地方人民政府制定的地方法规，直接指导着规划许可的行为。它通过技术手段结合行政力量来约束市场开发建设行为的负外部效应，在我国快速城镇化的进程中发挥了极大的作用，因此它是城市规划体系中最大量的编制工作。与此同时，作为承上启下的一个规划类型，由于缺乏“一体化”规划思路而饱受各方的批评和非议，修改工作也是规划编制中最为频繁的。因此如何完善控制性详细规划的编制，协调好城市开发、城市管理和个体利益之间的矛盾成为城市规划业界关注焦点。
为进一步强化广州作为国家中心城市的地位，落实广州市“东进、西联、南拓、北优、中调”的空间发展战略，实现“总体规划―控制性详细规划-专项规划”一体化联动的目标，保障广州市城市控制性详细规划“一张图”管理，广州规划主管部门以区为单位开展控制性详细规划整合工作。白云区作为广州北部以空港为核心的重要区域，白云区成为这次控制性详细规划整合工作的重要组成部分。
广州市白云区控制性详细规划整合项目是一个相对特殊的项目，需要按照“一体化规划”思路进行操作。首先，规划尺度非常大，范围涉及广州市整个白云区，面积达80.20平方公里，要求从全市统筹视角展开，对各个片区的控制性详细规划进行整合；其次涉及到城市开发、城市管理和个体之间的利益，“整合”并不同于单纯的规划编制，更多是协助规划主管部门，从规划管理角度对于在编规划进行检查、校正、调整与拼合。本文结合实际的项目经验，按照“一体化规划”的思路，对控制性详细规划整合进行了初探。
2. 控制性详细规划整合的主要问题
2.1规划体系衔接脱节
从本次整合项目来看，控制性详细规划对于上下层次规划衔接脱节，纵向“一体化”的规划体系尚未形成。这其中可以分为两类矛盾：第一类，上层次规划之间自身产生的矛盾，即以《广州市总体规划1996－2010》为代表的城市规划与交通、市政、公共服务等相关专项规划之间的矛盾；第二类为上下层次规划之间的矛盾，即上层次规划的内容，在下层次规划没有得到具体反应。分析其原因主要有两类：第一是信息掌握不全，对于一个地块控制性详细规划而言，要掌握各个部门编制的专项规划需要花费大量时间，并且难以甄别其有效性；第二是上下层规划之间的传递规则不明确，虽然依据《城市规划强制性条例》明确了具体的控制内容，但是上下层次规划间如何传递具体控制要素的技术方法并未明确。以城市用地为例，按照上述条例，规划期限内的用地规模、发展方向等方面是规划要求控制的强制性内容，但是对于控制性详细规划编制而言，在发展方向基本一致的前提下，对于规模如何落实到空间上并无明确规定，一个控制性详细规划超出界限一部分，当所有控制性详细规划拼合后，整个白云区的控制性详细规划范围超过原有总规边界的21.65平方公里，违规用地比例为26.96％，十分严重。
2.2规划管理存在缺陷
作为规划管理依据的技术规范存在各式各样的问题，各个规划之间的横向“一体化”联动尚未形成。以公共设施规划标准为例，在白云区控制性详细规划整合过程中发现两个问题。第一，规划人口计算口径缺乏统一标准，造成标准执行不统一，十个整合的控制性详细规划，竟然存在八种不同的人口算法，差异非常大，造成同样区域内公共设施的配置标准差异非常大；第二，公共设施规划选址缺乏可行性，部分控制性详细规划规划的公共设施选址在现状改造难度较大的居民区或者工厂区，造成规划设施未来执行时难以落地。而这些在现有技术规范中均未提及，给规划的实施带来一系列问题。
2.3价值体系尚未统一
城市、集体和个人的利益相互协调的价值体系尚未统一，用地权属的落实带来一系列问题。2007年颁布的《物权法》的不可避免地对我国现阶段的规划管理工作产生较大的影响。市场效应推动的用地权属分布与强调城市整体性的控制性详细规划无可避免地形成了一些矛盾。主要包括三方面：一是公共绿地、公共设施与用地权属产生重叠；二是环卫等公共设施的布局给用地权属带来的环境负面影响；三是城市结构与用地权属的使用性质产生冲突。如何在公权与私权两者之间取得平衡，构建“一体化”的价值体系，成为控制性详细规划整合必须回答的问题。
3. 控制性详细规划整合的思路和对策
3.1构建“一体化规划”的技术线路
控制性详细规划整合过程中出现的问题主要在于现有规划编制体系与各个规划层次构成的纵向规划体系及各个部门编制的横向规划体系之间是相互脱节的。本次白云区控制性详细规划整合从“整”和“合”两方面入手，提出“一体化规划”的思路。
“整”就是校正与调整，包括：（1）检讨在编控制性详细规划的用地规模、用地布局、道路系统、基础设施等对上层次规划的落实情况；（2）检查现行技术规范与标准的落实情况；（3）核查现状信息、行政许可信息的准确性与时效性。
“合”就是拼合与协调，主要包括 （1）分析各在编控制性详细规划自身衔接与协调情况，在此基础上形成整合规划方案，保证空间整体协调性；（2）分析拼合后的在编控制性详细规划与总体规划、专项规划、已编控制性详细规划以及近期重点工程的协调情况，协调城市近远期发展布局，具体整合技术框架如下所示。
图：控制性详细规划整合的技术线路
3.2“一体化规划”下控制性详细规划整合的对策
（1）规划体系一体化
建立一套“活”的总体规划的维护和运转体系。目前国内的城市总体规划，由部分规划师在特定的环境下较短的时间内编制完成，报上级部门审批后，则总规定型。这样的规划实际只是反应特定时间的特定意愿，实际是应付审批的规划，并不能成为城市统筹建设的抓手。在城市发展如此迅速的今天，很难保证总体规划编制的绝对合理并能够有效指导城市发展10－20年发展，能够有效指导城市各个地块的控制性详细规划编制。城市规划要做到上下衔接，首先要提高总体规划质量，把总体规划在一些刚性原则下，变成一个开放系统，一方面有效对接各个建设部门的专项规划，一方面以近期建设规划编制为契机，在可持续发展原则指导下，保证一部分刚性内容不改变，同时切实与地方发展需求所对接，切切实实以项目与行动来改变城市。
设计一个合适的弹性制度。实现城市发展目标的方法和途径常常是难以预知的，也不是一成不变的。控制性详细规划的弹性是恰恰针对城市的不确定性。刚性控制内容应强调否定式的消极控制，即控制对象“不该做什么”；而弹性内容，则应偏重于包括诱导性的积极控制，即希望被控对象“该做什么”。根据传统的规划理论，一般从“定性、定量与定位”的三个方面构建规划体系上下传递的控制内容。首先要明确刚性内容，然后应确定弹性内容明确其传导与弹性实施机制。我们以用地为例，上层次规划应明确职能与规模作为刚性内容。但是对于定位，即城市增长边界（某种意义上等同于控制性详细规划编制边界）则应该赋予一定的弹性，保证其符合一定程序和技术要求（比如整体规模不变、不与刚性要求如区域绿地冲突）前提下，按照一定的程序，赋予其一定的调整权力（比如国土规划设计的“弹性圈”就是一个较好地对于“定位”进行弹性控制尝试）。
（2）管理体系一体化
地方规划主管部门有必要设立相应的动态的检讨和更新制度，保证规划技术规定随着外部环境的变化能够采取合适的反馈措施，适应形势的变化。技术规定作为通过一定技术方法演绎而得出的一个部门规章，实际上相当于规划主管部门针对现有条件对于城市规划技术作出的一个相对合理的假设或者是判断，他需要通过实际管理来检验，针对一系列管理目标来分析其实施绩效，并遵循 “假设——检验——再假设”这样的程序不断的完善技术规定，保证其实施绩效。同时将技术规定的调整，作为城市控制性详细规划整体调整的一个前置性依据，在技术标准更新后，对于城市控制要求变化的地区，可以依据技术标准要求的改变，提出控制性详细规划修编计划，保证控制性详细规划修编的灵活性与严肃性，使规划管理体系能够适应形势的变化。
（3）价值体系一体化
从物权角度来理解，控制性详细规划核心在于从公共利益出发，制定出“一套保护与管理地价的法律机制，是对土地经济利益的严格控制”。物权法强调“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。同时也将“公共利益”作为政府行使征收权与政府对私有土地利用自由的限制方面的前提条件。因此，实现城市、集体和私人价值体系的一体化是解决多方面的矛盾的必然选择。可以从以下三方面入手：
第一，用地权属信息的收集与甄别。按照法律效率的不同，控制性详细规划必须详细调查用地规划许可证与国土规划许可证信息，同时按照各个证照的办理时间与法律效率，来核查地块权属的有效性，同时明确法律认可的容积率 。原则上来讲，与公共利益没有冲突的用地权属，必须在规划中予以落实。
第二，基于公共利益对于用地权属进行相应的处理。a、对于绿地和公共设施用地与用地权属发生冲突时，并且在绿地与公共设施无调整可能時，公共利益优先，按规划控制；b、某些区域内由于城市重要公共设施建设，对于周边环境产生了重大的负面影响，针对这一类项目，按照安全与环境保护原则，公共利益优先，个体物权按照规划调整，比如白云国际机场的建设，产生了噪声区，按照规划在75分贝噪声区内的居民区一律搬迁。
第三类比较复杂，具体可以分为两类：a、用地权属虽然与城市结构冲突，但是功能间并无重大干扰的情况，规划应予以保留；b、用地权属与城市结构冲突，功能间并无重大干扰，但是业主自身体希望调整，比如某镇中心工厂申报“三旧”改造项目，规划鼓励调整；c、用地权属与城市结构冲突，并且功能存在重大干扰，规划按照城市整体利益优化的原则，对于原有功能进行调整。第三，公众参与。规划用地权属和用地布局的调整涉及到业主、土地使用者、周边居民等多个群体的利益，需要充分调动公众的积极性，让其参与到规划设计中来，反映他们的发展诉求，减少规划实施的阻力，提高可实施性。
4. 控制性详细规划整合的重点
根据上述“一体化规划”的思路和对策，广州市白云区控制性详细规划整合的重点内容包括以下四个方面：
4.1统筹各层次用地规模布局
城市规划要关注城市发展的长远利益，也必须重视城市现阶段的发展需求。白云区作为城市重要的空港门户地区，规划重点关注近期相关重大项目的落户问题，保证地区经济发展；同时依据上层次的法定规划《广州城市总体规划1996-2010》，协调城市边界拓展与规划指标调整问题，保证规划的合法性与合理性。在《广州城市总体规划1996-2010》确定规模以外区域作为城市拓展待定区域，原有控制性详细规划编制作为控制性详细规划储备，等待新一版城市总体规划批复后再开展相应审批工作。规划通过上述手段将确定的重大建设项目放到城市整体空间布局中加以整合，保证重大项目与城市总体发展格局相协调，同时也引导重大设施项目建设与公共投资方面能够形成结合形成合力，使其在引导城市空间优化上发挥更重要的作用，促进各个层次用地规模布局的协调。
4.2构建一体化生态绿地系统
规划以城乡空间整体为背景，以用地空间为载体，通过规划手段实现城乡建设与生态环境和谐。规划重点关注区域绿地、 重点抓好区域绿廊、绿轴保护。使城市建设由注重规模扩张转向提高现有建设用地的使用效率和效益转变，确保城市的可持续发展。规划关注水系保护，落实了水利部门的蓝线控制，同时设立增加水面率核查指标，针对水面率不足地区，核查现状，重新疏理蓝线控制体系，有效降低城市应对强降水的抗灾能力。规划关注环境容量控制和人居环境改善，衔接《城市绿地专项系统规划》，根据可达性与可能性等多重指标，切实增加城市绿地，将人均公共绿地面积由3.3平方米提高至15.2平方米，有效改善了生态环境，形成一体化的生态绿地系统。
4.3完善各级各类公共设施配套
规划注重与民生息息相关、与市民生活密切相关的各项公共服务设施与市政基础设施建设，保证在新区生活的人们能够享受齐全完善的生活设施和高质量的生活服务。依据《广州市城市规划管理技术标准与准则》的要求，通过与城市、分区及镇的总体规划进行对接，将公共服务设施分类分级进行核查，补充不足公共设施，一共增加1395.21公顷，为社会各阶层居民创造舒适、方便的生活居住环境，引导城市健康有序发展。对接近中期的重要的道路交通建设项目进行核查，更正道路红线96处，并在轨道站点周边配置机动车停车场及非机动车停车场；衔接相关专项规划与实际建设项目，对于市政设施进行核查，落实上层次规划确定的市政设施用地及历史已批市政设施用地共52处，增加市政设施面积245公顷。
4.4统一城乡建设管理体系
从两地规划、旧村改造等多个方面入手，通过分类引导的方式，有效处理城乡问题，引导城乡有序发展。规划根据基础条件与自身意愿的不同，将规划范围村庄可以保留类、改造类与重建类。根据不同的建设模式确定，以政策法规与经济测算为依据，确定合适的开发容量。并按照城市住区的相关指标对其进行控制，保证未来城乡建设标准与公共服务标准的均等化，同时通过容积率的预先提高，在城市郊区地区预留充足的公共服务空间，保证未来的可持续发展。通过对接村经济发展留用地与村宅基地规划，协调新区开发与镇村一级利益，空间上落实两地，并将其纳入城市规划管理体系，对于村宅基地新增分户用地，按照城市居住社区上楼模式来确定用地空间，并按照城市居住区来安排公共服务与绿地规划；而对于村经济发展用地则按照城市工业与商业用地进行相应指导，有序引导其开发建设。
图：控制性详细规划整合后广州市白云区土地利用规划图
5.展望
控制性详细规划作为实施规划管理的核心层次，自其出现以来，一直以实践为基础而经历发展、成熟和变化，并在不断的变化完善中前进。随着《城乡规划法》、《物权法》及系列相关法规出台，城市规划管理的法制环境愈来愈完善；而城市不断自我发展完善的背景下，需要有更多的规划来支撑。以“一体化规划”思想来指导控制详细规划的编制也和整合，是适应城市发展和城市管理工作的一個尝试。希望本文能够起到抛砖引玉的作用，推动业界对于控制性详细规划编制的思考，进一步完善控制性详细规划的编制工作。
参考文献
[1]《中华人民共和国物权法》[S].2007.
[2]黄珍.关于控制性详细规划法律地位的思考[J].广州建筑.2005(4).7-10.
[3]王世福.完善以开发控制为核心的规划体系[J].城市规划汇刊.2004(1).40-44.
[4]周进.城市公共空间建设的规划控制与引导[M].中国建筑工业出版社.2005,10：p205-206
[5]孙晖,梁江.控制性详细规划应当控制什么——美国地方法规的启示[J].城市规划，2000(24). 19-22
[6]谭纵波.《物权法》语境下的城市规划.国际城市规划[J].2008(22).127-133.
[7]蔡瀛,王朝晖等.控制性详细规划编制的探索与创新——《广东省城市控制性详细规划编制指引》解析[J].城市规划.2007(7).9-13.
[8]唐历敏.走向有效的规划控制和引导之路——对控制性详细规划的反思与展望[J].城市规划.2006(1).28-34.
[9]韩华.加强控制性详细规划指标体系的科学性研究[J].规划师.2006(9).24-26.
关键词：整合规划；控制性详细规划；整合；路径
Abstract: Under the current planning system, regulatory detailed planning is faced with a series of problems in the implementation, and urgent need to integrate. On the basis of Guangzhou Baiyun district regulatory plan integration project, this article introduces its background and the main problems. And from the perspective of integration planning, it explores the path of the regulatory detailed planning integration from planning system integration, management system integration and value integrated system three aspects. On this basis, the focus of the regulatory detailed planning integration is combed.
Keywords: integration planning, Regulatory detailed planning，integrate, path
中圖分类号：F110文献标识码：A 文章编码
1.引言
控制性详细规划作为我国地方人民政府制定的地方法规，直接指导着规划许可的行为。它通过技术手段结合行政力量来约束市场开发建设行为的负外部效应，在我国快速城镇化的进程中发挥了极大的作用，因此它是城市规划体系中最大量的编制工作。与此同时，作为承上启下的一个规划类型，由于缺乏“一体化”规划思路而饱受各方的批评和非议，修改工作也是规划编制中最为频繁的。因此如何完善控制性详细规划的编制，协调好城市开发、城市管理和个体利益之间的矛盾成为城市规划业界关注焦点。
为进一步强化广州作为国家中心城市的地位，落实广州市“东进、西联、南拓、北优、中调”的空间发展战略，实现“总体规划―控制性详细规划-专项规划”一体化联动的目标，保障广州市城市控制性详细规划“一张图”管理，广州规划主管部门以区为单位开展控制性详细规划整合工作。白云区作为广州北部以空港为核心的重要区域，白云区成为这次控制性详细规划整合工作的重要组成部分。
广州市白云区控制性详细规划整合项目是一个相对特殊的项目，需要按照“一体化规划”思路进行操作。首先，规划尺度非常大，范围涉及广州市整个白云区，面积达80.20平方公里，要求从全市统筹视角展开，对各个片区的控制性详细规划进行整合；其次涉及到城市开发、城市管理和个体之间的利益，“整合”并不同于单纯的规划编制，更多是协助规划主管部门，从规划管理角度对于在编规划进行检查、校正、调整与拼合。本文结合实际的项目经验，按照“一体化规划”的思路，对控制性详细规划整合进行了初探。
2. 控制性详细规划整合的主要问题
2.1规划体系衔接脱节
从本次整合项目来看，控制性详细规划对于上下层次规划衔接脱节，纵向“一体化”的规划体系尚未形成。这其中可以分为两类矛盾：第一类，上层次规划之间自身产生的矛盾，即以《广州市总体规划1996－2010》为代表的城市规划与交通、市政、公共服务等相关专项规划之间的矛盾；第二类为上下层次规划之间的矛盾，即上层次规划的内容，在下层次规划没有得到具体反应。分析其原因主要有两类：第一是信息掌握不全，对于一个地块控制性详细规划而言，要掌握各个部门编制的专项规划需要花费大量时间，并且难以甄别其有效性；第二是上下层规划之间的传递规则不明确，虽然依据《城市规划强制性条例》明确了具体的控制内容，但是上下层次规划间如何传递具体控制要素的技术方法并未明确。以城市用地为例，按照上述条例，规划期限内的用地规模、发展方向等方面是规划要求控制的强制性内容，但是对于控制性详细规划编制而言，在发展方向基本一致的前提下，对于规模如何落实到空间上并无明确规定，一个控制性详细规划超出界限一部分，当所有控制性详细规划拼合后，整个白云区的控制性详细规划范围超过原有总规边界的21.65平方公里，违规用地比例为26.96％，十分严重。
2.2规划管理存在缺陷
作为规划管理依据的技术规范存在各式各样的问题，各个规划之间的横向“一体化”联动尚未形成。以公共设施规划标准为例，在白云区控制性详细规划整合过程中发现两个问题。第一，规划人口计算口径缺乏统一标准，造成标准执行不统一，十个整合的控制性详细规划，竟然存在八种不同的人口算法，差异非常大，造成同样区域内公共设施的配置标准差异非常大；第二，公共设施规划选址缺乏可行性，部分控制性详细规划规划的公共设施选址在现状改造难度较大的居民区或者工厂区，造成规划设施未来执行时难以落地。而这些在现有技术规范中均未提及，给规划的实施带来一系列问题。
2.3价值体系尚未统一
城市、集体和个人的利益相互协调的价值体系尚未统一，用地权属的落实带来一系列问题。2007年颁布的《物权法》的不可避免地对我国现阶段的规划管理工作产生较大的影响。市场效应推动的用地权属分布与强调城市整体性的控制性详细规划无可避免地形成了一些矛盾。主要包括三方面：一是公共绿地、公共设施与用地权属产生重叠；二是环卫等公共设施的布局给用地权属带来的环境负面影响；三是城市结构与用地权属的使用性质产生冲突。如何在公权与私权两者之间取得平衡，构建“一体化”的价值体系，成为控制性详细规划整合必须回答的问题。
3. 控制性详细规划整合的思路和对策
3.1构建“一体化规划”的技术线路
控制性详细规划整合过程中出现的问题主要在于现有规划编制体系与各个规划层次构成的纵向规划体系及各个部门编制的横向规划体系之间是相互脱节的。本次白云区控制性详细规划整合从“整”和“合”两方面入手，提出“一体化规划”的思路。
“整”就是校正与调整，包括：（1）检讨在编控制性详细规划的用地规模、用地布局、道路系统、基础设施等对上层次规划的落实情况；（2）检查现行技术规范与标准的落实情况；（3）核查现状信息、行政许可信息的准确性与时效性。
“合”就是拼合与协调，主要包括 （1）分析各在编控制性详细规划自身衔接与协调情况，在此基础上形成整合规划方案，保证空间整体协调性；（2）分析拼合后的在编控制性详细规划与总体规划、专项规划、已编控制性详细规划以及近期重点工程的协调情况，协调城市近远期发展布局，具体整合技术框架如下所示。
图：控制性详细规划整合的技术线路
3.2“一体化规划”下控制性详细规划整合的对策
（1）规划体系一体化
建立一套“活”的总体规划的维护和运转体系。目前国内的城市总体规划，由部分规划师在特定的环境下较短的时间内编制完成，报上级部门审批后，则总规定型。这样的规划实际只是反应特定时间的特定意愿，实际是应付审批的规划，并不能成为城市统筹建设的抓手。在城市发展如此迅速的今天，很难保证总体规划编制的绝对合理并能够有效指导城市发展10－20年发展，能够有效指导城市各个地块的控制性详细规划编制。城市规划要做到上下衔接，首先要提高总体规划质量，把总体规划在一些刚性原则下，变成一个开放系统，一方面有效对接各个建设部门的专项规划，一方面以近期建设规划编制为契机，在可持续发展原则指导下，保证一部分刚性内容不改变，同时切实与地方发展需求所对接，切切实实以项目与行动来改变城市。
设计一个合适的弹性制度。实现城市发展目标的方法和途径常常是难以预知的，也不是一成不变的。控制性详细规划的弹性是恰恰针对城市的不确定性。刚性控制内容应强调否定式的消极控制，即控制对象“不该做什么”；而弹性内容，则应偏重于包括诱导性的积极控制，即希望被控对象“该做什么”。根据传统的规划理论，一般从“定性、定量与定位”的三个方面构建规划体系上下传递的控制内容。首先要明确刚性内容，然后应确定弹性内容明确其传导与弹性实施机制。我们以用地为例，上层次规划应明确职能与规模作为刚性内容。但是对于定位，即城市增长边界（某种意义上等同于控制性详细规划编制边界）则应该赋予一定的弹性，保证其符合一定程序和技术要求（比如整体规模不变、不与刚性要求如区域绿地冲突）前提下，按照一定的程序，赋予其一定的调整权力（比如国土规划设计的“弹性圈”就是一个较好地对于“定位”进行弹性控制尝试）。
（2）管理体系一体化
地方规划主管部门有必要设立相应的动态的检讨和更新制度，保证规划技术规定随着外部环境的变化能够采取合适的反馈措施，适应形势的变化。技术规定作为通过一定技术方法演绎而得出的一个部门规章，实际上相当于规划主管部门针对现有条件对于城市规划技术作出的一个相对合理的假设或者是判断，他需要通过实际管理来检验，针对一系列管理目标来分析其实施绩效，并遵循 “假设——检验——再假设”这样的程序不断的完善技术规定，保证其实施绩效。同时将技术规定的调整，作为城市控制性详细规划整体调整的一个前置性依据，在技术标准更新后，对于城市控制要求变化的地区，可以依据技术标准要求的改变，提出控制性详细规划修编计划，保证控制性详细规划修编的灵活性与严肃性，使规划管理体系能够适应形势的变化。
（3）价值体系一体化
从物权角度来理解，控制性详细规划核心在于从公共利益出发，制定出“一套保护与管理地价的法律机制，是对土地经济利益的严格控制”。物权法强调“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。同时也将“公共利益”作为政府行使征收权与政府对私有土地利用自由的限制方面的前提条件。因此，实现城市、集体和私人价值体系的一体化是解决多方面的矛盾的必然选择。可以从以下三方面入手：
第一，用地权属信息的收集与甄别。按照法律效率的不同，控制性详细规划必须详细调查用地规划许可证与国土规划许可证信息，同时按照各个证照的办理时间与法律效率，来核查地块权属的有效性，同时明确法律认可的容积率 。原则上来讲，与公共利益没有冲突的用地权属，必须在规划中予以落实。
第二，基于公共利益对于用地权属进行相应的处理。a、对于绿地和公共设施用地与用地权属发生冲突时，并且在绿地与公共设施无调整可能時，公共利益优先，按规划控制；b、某些区域内由于城市重要公共设施建设，对于周边环境产生了重大的负面影响，针对这一类项目，按照安全与环境保护原则，公共利益优先，个体物权按照规划调整，比如白云国际机场的建设，产生了噪声区，按照规划在75分贝噪声区内的居民区一律搬迁。
第三类比较复杂，具体可以分为两类：a、用地权属虽然与城市结构冲突，但是功能间并无重大干扰的情况，规划应予以保留；b、用地权属与城市结构冲突，功能间并无重大干扰，但是业主自身体希望调整，比如某镇中心工厂申报“三旧”改造项目，规划鼓励调整；c、用地权属与城市结构冲突，并且功能存在重大干扰，规划按照城市整体利益优化的原则，对于原有功能进行调整。第三，公众参与。规划用地权属和用地布局的调整涉及到业主、土地使用者、周边居民等多个群体的利益，需要充分调动公众的积极性，让其参与到规划设计中来，反映他们的发展诉求，减少规划实施的阻力，提高可实施性。
4. 控制性详细规划整合的重点
根据上述“一体化规划”的思路和对策，广州市白云区控制性详细规划整合的重点内容包括以下四个方面：
4.1统筹各层次用地规模布局
城市规划要关注城市发展的长远利益，也必须重视城市现阶段的发展需求。白云区作为城市重要的空港门户地区，规划重点关注近期相关重大项目的落户问题，保证地区经济发展；同时依据上层次的法定规划《广州城市总体规划1996-2010》，协调城市边界拓展与规划指标调整问题，保证规划的合法性与合理性。在《广州城市总体规划1996-2010》确定规模以外区域作为城市拓展待定区域，原有控制性详细规划编制作为控制性详细规划储备，等待新一版城市总体规划批复后再开展相应审批工作。规划通过上述手段将确定的重大建设项目放到城市整体空间布局中加以整合，保证重大项目与城市总体发展格局相协调，同时也引导重大设施项目建设与公共投资方面能够形成结合形成合力，使其在引导城市空间优化上发挥更重要的作用，促进各个层次用地规模布局的协调。
4.2构建一体化生态绿地系统
规划以城乡空间整体为背景，以用地空间为载体，通过规划手段实现城乡建设与生态环境和谐。规划重点关注区域绿地、 重点抓好区域绿廊、绿轴保护。使城市建设由注重规模扩张转向提高现有建设用地的使用效率和效益转变，确保城市的可持续发展。规划关注水系保护，落实了水利部门的蓝线控制，同时设立增加水面率核查指标，针对水面率不足地区，核查现状，重新疏理蓝线控制体系，有效降低城市应对强降水的抗灾能力。规划关注环境容量控制和人居环境改善，衔接《城市绿地专项系统规划》，根据可达性与可能性等多重指标，切实增加城市绿地，将人均公共绿地面积由3.3平方米提高至15.2平方米，有效改善了生态环境，形成一体化的生态绿地系统。
4.3完善各级各类公共设施配套
规划注重与民生息息相关、与市民生活密切相关的各项公共服务设施与市政基础设施建设，保证在新区生活的人们能够享受齐全完善的生活设施和高质量的生活服务。依据《广州市城市规划管理技术标准与准则》的要求，通过与城市、分区及镇的总体规划进行对接，将公共服务设施分类分级进行核查，补充不足公共设施，一共增加1395.21公顷，为社会各阶层居民创造舒适、方便的生活居住环境，引导城市健康有序发展。对接近中期的重要的道路交通建设项目进行核查，更正道路红线96处，并在轨道站点周边配置机动车停车场及非机动车停车场；衔接相关专项规划与实际建设项目，对于市政设施进行核查，落实上层次规划确定的市政设施用地及历史已批市政设施用地共52处，增加市政设施面积245公顷。
4.4统一城乡建设管理体系
从两地规划、旧村改造等多个方面入手，通过分类引导的方式，有效处理城乡问题，引导城乡有序发展。规划根据基础条件与自身意愿的不同，将规划范围村庄可以保留类、改造类与重建类。根据不同的建设模式确定，以政策法规与经济测算为依据，确定合适的开发容量。并按照城市住区的相关指标对其进行控制，保证未来城乡建设标准与公共服务标准的均等化，同时通过容积率的预先提高，在城市郊区地区预留充足的公共服务空间，保证未来的可持续发展。通过对接村经济发展留用地与村宅基地规划，协调新区开发与镇村一级利益，空间上落实两地，并将其纳入城市规划管理体系，对于村宅基地新增分户用地，按照城市居住社区上楼模式来确定用地空间，并按照城市居住区来安排公共服务与绿地规划；而对于村经济发展用地则按照城市工业与商业用地进行相应指导，有序引导其开发建设。
图：控制性详细规划整合后广州市白云区土地利用规划图
5.展望
控制性详细规划作为实施规划管理的核心层次，自其出现以来，一直以实践为基础而经历发展、成熟和变化，并在不断的变化完善中前进。随着《城乡规划法》、《物权法》及系列相关法规出台，城市规划管理的法制环境愈来愈完善；而城市不断自我发展完善的背景下，需要有更多的规划来支撑。以“一体化规划”思想来指导控制详细规划的编制也和整合，是适应城市发展和城市管理工作的一個尝试。希望本文能够起到抛砖引玉的作用，推动业界对于控制性详细规划编制的思考，进一步完善控制性详细规划的编制工作。
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