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摘 要 通过对近十年来东北地区农村卫生立法文件的收集与整理，在此基础上对东北地区农村卫生立法现状进行分析，找出东北地区农村卫生立法存在的问题，针对发现的问题对东北地区卫生立法发展走向提出建议，以期为全国性农村卫生立法建言献策。
关键词 农村卫生 卫生立法 现状分析
中图分类号：R197.1 文献标识码：A 文章编号：1006-1533（2012）20-0025-04
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；坚持预防为主，以农村为重点；加强农村三级卫生服务网络。”2004年12月31日中共中央国务院发布的《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中指出：“坚持以农村为重点的卫生工作方针，积极稳妥推进新型农村合作医疗试点和农村医疗救助工作，实施农村医疗卫生基础设施建设规划，加快农村医疗卫生人才培养，提高农村医疗服务水平和应对突发公共卫生事件的能力[1]。”可见，农村卫生工作是我国卫生工作的重点。如何最大限度的保障10亿农民的生命健康权，体现以农村为重点的卫生工作方针，是农村卫生立法需要认真面对和亟待解决的问题。笔者试图通过对东北地区农村卫生立法状况的分析，找出东北地区卫生立法状况存在的问题，针对已经存在的问题提出关于立法走向的建议，以期对全国农村卫生立法工作的发展有所助益。
1 新时期东北地区农村卫生立法的现状
1.1 农村卫生的立法情况
自2002年至今，东北地区关于农村卫生工作的地方法规、规章黑龙江省有8部，吉林省有10部，辽宁省有15部[2]。其中，黑龙江省主要从农村卫生基础设施项目建设、农村卫生工作要点、卫生工作人员培训、农村医疗机构预防和控制医院感染工作等方面进行规制。吉林省主要从卫生改革与发展、贯彻落实中共中央关于进一步加强农村卫生工作的决定、表彰农村卫生工作先进单位及个人、规范农村医疗市场和医疗行为等方面进行立法规制。辽宁省主要从农村卫生人员培训、农村卫生适宜技术推广示范研究、农村医疗救助等方面进行规制。由此可见，东北地区对农村卫生工作规制的重点主要在于农村卫生基础设施建设、农村卫生人员培训及表彰、医疗救助、落实上级文件、完善卫生工作要点、预防与控制疾病、规范医疗市场和医疗行为。
1.2 新型农村合作医疗的立法情况
自2002年至今，关于东北地区新型农村合作医疗（以下简称新农合）方面的地方法规规章黑龙江省共8部，吉林省共23部，辽宁省共32部[2]。其中，黑龙江省对新农合的规制主要体现在杜尔伯特蒙古自治县的政府规章，共7部，主要涉及新农合保险报销等方面问题的规制。2011年3月28日实施的《哈尔滨市新型农村合作医疗管理办法》，主要是对新农合总体运行进行规范。吉林省主要以政府通知、政府意见等规章的形式进行规制，内容涉及新农合医疗管理、新农合补偿方案、完善新农合制度等方面。辽宁省主要从新农合试点运行等方面进行规制。可见，黑龙江省规定的关于新农合的问题较为具体、有针对性，但相应规范数量制定较少；吉林省规定的较为全面，但相对较为笼统；辽宁省规定的数量较多，针对性不明显。
1.3 乡村医生管理的立法情况
自2002年至今，关于东北地区乡村医生方面的地方法规规章黑龙江省共5部，吉林省无该方面的规范，辽宁省共12部[2]。其中，黑龙江省主要从乡村医生考核办法、优秀乡村医生评选表彰等方面进行规制，辽宁省主要从加强乡村医生队伍建设实施、乡村医生考核办法、表彰优秀乡村医生等方面进行规制。可见，立法实践重视鼓励乡村医生并且在管理乡村医生的基础上，努力提高乡村医生队伍的整体素质。吉林省并无对乡村医生方面的地方性法规规章，属于立法上的缺口，需要完善。乡村医生队伍是保障农村卫生工作落实的关键所在。
东北地区农村卫生立法总体来看较为完善与系统，但仍然存在农村缺少基本医疗保障、缺少基本医疗费用、大量存在因病返贫、因病致贫的现象。应当进一步从立法技术及立法范围的角度进一步完善我国东北地区的农村卫生法规。下文将依据上述分析，找出现阶段东北地区卫生立法存在的问题。
2 当前东北地区农村卫生立法存在的问题
2.1 理论立法与实际需要的契合度有待进一步提高
通过走访调研吉林省周边地区，发现农村卫生状况仍然不容乐观，如乡村医生的业务水平较低，取得助理执业医师的乡村医师仅占总数的15.9%，难以满足农民的就医需要；村级医疗机构规模小，设备简陋，药品种类少，并存在乱收费现象，农民对新农合认识程度仍有待提高等现象在实际中大量存在。吉林省关于农村卫生工作的立法以及新农合的规范中没有发现针对实际问题的相应解决方法，只是笼统的规定了下级地方政府需要贯彻落实的工作要点等。此外，对于改善医疗环境的规定，只有黑龙江省出台了关于《投资农村卫生基础设施项目建设工作的通知》。可见，立法实践中存在着理论立法与实际需要契合程度较低的现象。
2.2 规范性语言多于描述性语言，增加具体操作层面上的难度
纵观东北地区各级立法的整体效果，其中多以《通知》、《意见》等文件形式进行操作性指导。从理论层面上分析似乎并无不当，但《通知》、《意见》等规范性文件面向的是广大农村地区，该类地区经济相对落后、人员文化水平不高，太过规范的语言对贯彻落实工作势必是一种阻碍。容易造成上级指导性意见无法贯彻落实的情况发生。因此，规范性语言过多容易造成政策文件贯彻落实有困难的现象。
2.3 立法机构的位阶较低，没有突显地方对农村卫生工作的重视程度
笔者发现现阶段东北地区关于农村卫生立法文件的形式主要以地方政府的规章为主，很少涉及地方法规层面的规范文件。尽管政府规章可以更加高效的解决农村卫生工作中存在的问题，从而有效保障农村卫生事业的发展与完善，但政府规章更多的体现在完成上级部门交办的任务，并不能有效反映各地对于农村卫生工作的实际需求。而且在效力上，政府规章也不及地方人大常委会制定的地方法规。地方法规的出台更能反映政府对农村卫生工作的重视程度，体现地方对农村问题保障的自觉性，从而更有利于保障农村居民的健康权益。 2.4 立法调整范围不够全面
卫生立法是由国家权力机关按照立法程序制订或认可并以国家强制力保证实施的各种有关卫生工作规范性文件的总称。是卫生管理从“人治”走向“法治”的重要步骤，是从部门管理上升到国家管理，从道德规范提高到法律规范的飞跃。依规定的内容不同，应当分为内部规范和外部规范两部分[3]。其中，内部规范主要涉及在卫生事业管理中，调整卫生机构内部以及相互关系的法规。如2011年《辽宁省人民政府办公厅转发省卫生厅关于进一步加强乡村医生队伍建设实施意见的通知》，2007年《吉林省人民政府办公厅转发省新型农村合作医疗协调领导小组办公室进一步完善新型农村合作医疗制度意见的通知》。这类法规对加强医疗卫生机构的建设与管理具有十分重要的作用。外部规范一般都与广大人民群众以及企事业单位的生产、经销等业务有着直接的权利和义务关系，主要是调整国家医药卫生机构和其他国家机关、企事业单位以及公民之间的法律关系的法规。但是，东北地区立法规范中并没有该类外部性的规范，该现象反映了东北地区农村卫生立法的范围不够全面。
2.5 缺少原则性规范
分析上文中的各地规范信息可知，其中包含大量的规范性文件表述，却缺少统领性、原则性的文字表述。笔者认为，立法文件中应体现农村卫生工作中政府职责的原则，国家投入为主的原则，保护农民获得基本医疗保障权利的原则，社会公共卫生服务优先的原则，坚持预防为主、突出健康教育的原则，国家监督原则等[4]。当然，该种性质的原则需要更高位阶的法律将其确立，地方性法规规章并无原则性规范的效力，但是通过立法实践，找出符合实际需要的原则，待到时机成熟，规定有可能上升到法律层面。就现阶段的立法实践而言，单纯的贯彻落实上级的指示、指导，忽视地方立法的状况，不利于农村卫生法律体系基本框架的构建，很难做到在法律的框架下运行农村卫生工作，不利于法治的实现。因此，缺少原则性立法是东北地区卫生立法存在的又一问题。
3 对东北地区农村卫生立法走向的建议
综上所述。东北地区卫生立法存在着理论立法与实际需要不甚契合、规范性语言过多、立法机构位阶较低、立法调整范围不够全面、缺少原则性规范等5方面问题。笔者将针对上述问题，对东北地区卫生立法未来走向提出个人建议若干，具体论述如下。
3.1 立法应做到管理性规范与效力性规范比例相适应
按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（以下简称：《合同法解释（二）》）中管理性规范与效力性规范的概念，所谓管理性规范是指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，而且违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。该类规范只起到规范管理的作用，并未涉及惩罚等内容，告诉人们应当做什么、怎么做，但并未提及后果。所谓效力性规范，指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范；或者是法律及行政法规虽然没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但是违反了这些禁止性规范后如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。该类规范涉及行为后果等惩罚性的内容，具有比管理性规范更有约束色彩的一种规范方式。这两种规范依其自身的属性可以对卫生立法文件中的规范进行有效分类，在技术层面显得较为规整。笔者建议，在今后的立法实践中应当本着管理性规范与效力性规范的比例相适应的原则进行立法，依据农村卫生立法的要求，应当将管理性规范设立的更加明确、具体，效力性规范的内容更具有可操作性。
3.2 依据地方卫生实际状况和具体特点完善立法
本着具体问题具体分析的理论，笔者认为，应当针对东北地区常见病、多发病，如对慢性阻塞性肺疾病等进行立法规制；对注重培养相关方面的人才，依据当地的医疗水平、经济发展水平整合资源，采用合并与吸收的方式进行医疗资源的合理配置进行立法规制；对现阶段大力推行的新农合制度，加大政府对新农合资金的投入，提高东北地区广大农村居民的保障水平，解决因病致贫、因病返贫的现象进行立法规制。
相应辅助措施也应当尽快完善，如对农村区域中心医院、乡镇卫生院、村卫生室等基础设施建设的完善等。只有实际的卫生医疗水平提高了，相应的立法政策才能有效的得到贯彻落实。依据各个农村实际情况的差异，总结各地常见病、特有病种类，制定相关的医疗卫生法规，辅助建立适合当地实际情况的医疗卫生制度。
3.3 找出相应的理论支点，增强立法的说服力
理论支点有助于增强立法的说服力，使广大农民更加信赖立法，提高法律的接受程度，正如哈贝马斯理论所示，社会共识是立法基础，只有具有社会共识、能够为社会大众所接受的规范，才可称之为法律。如：新农合的全面推进乃我国现阶段提高农村居民保障水平的重点，但广大农村居民仍不信任该制度，导致新农合本为惠农政策，但却出现推行困难的局面。笔者愚见，为改变目前状况，应试图从保障广大农民的根本利益谈起，宣传生命健康权、身体权等民法理论，在普法宣传的同时将医疗卫生相应的惠农政策进行同步大幅度宣讲。同时，在实践中采取逐渐试点的形式慢慢进行推广，最终一定会被大众接受，该项惠民政策也一定会得到广泛认可。该项措施在实践过程中，确有因理论抽象而难以使农村居民快速领会的情况发生，但随着我国经济的发展，人口素质的普遍提高，该类宣传一方面帮助农民提高了其自身的人文素质、文化修养，另一方面也扩大了政策的影响力，最后才能落实为文字材料让大众普遍接受。
3.4 理论与实际结合，使立法尽量充分满足实际需要
在已有的规范性文件中，为了解当前农村医疗卫生服务的状况，国务院发展研究中心农村经济研究部专家组织了一次较大规模的实地调查，该调查在2003年通过走访118个村得出了许多有价值的结论[5]。笔者认为，该种实地调查研究的方式对立法活动很有助益，能够真正反映问题所在。只有发现真正的问题所在，才能对症下药，寻求有效解决问题的方法。实地调研法若能应用于立法实践，将会有效改善理论立法与实际需要脱轨的现象，并满足立法的实际所需，满足农民所求的制度规范。使制度满足实际需要，协助实际运行，从而做到有法可依的法治化局面。 3.5 明确农村立法工作的主要管理主体
地方法规的制定主体是各地方人大及人大常委会。地方规章的制定主体是省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、国务院批准的较大的市人民政府。上文中提到的现阶段农村卫生立法规范高位阶法律规范较少的现象，表明各地方对农村卫生工作的重视程度较低。但并不是说笔者同意将地方人大及常委会作为农村卫生立法工作的主要管理主体。虽然立法的位阶越高，越能体现该问题在实践中是被重视且较为重要的问题，但是，笔者更同意农村立法工作的主要管理主体应为具有立法权限的地方政府的观念，原因有三：①行政手段具有高效性的特点，政府能在短时间内满足实际需要，做到正义不迟到。②行政本身蕴含管理之义，将农村卫生立法工作的管理主体确立为政府，彰显了政府的管理职能。而且，交由具有立法权限的地方政府，亦可见地方对农村卫生工作的重视程度。③在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确了各级政府在农村卫生工作中应担负的职责，强调地方各级政府要把农村卫生事业纳入当地经济和社会发展的总体规划，抓紧制定具体措施，把加强农村卫生工作的各项任务落到实处，使政府在农村卫生工作中发挥关键性作用[6]。因此，地方卫生立法中应当将政府在卫生立法中的角色落实下去，形成规范性文字，使具有立法权限的地方政府在农村卫生管理中合法化。
4 结语
综上所述，本文首先对近十年来东北地区卫生立法状况进行了简要介绍，其次，依据立法现状总结出立法中存在的问题，如理论立法与实际需要的契合度有待进一步提高、规范性语言过多、立法机构位阶需要提高、法律调整范围应扩大、增加原则性规范等问题。最后，针对现已存在的问题，笔者提出对立法走向的建议，如引入《合同法解释（二）》中的管理性规范与效力性规范的概念，提出应当管理与约束相适宜，不能一味的只管理不约束，也不能一味的只约束不管理；依据地方具有的自身特点进行立法完善，找出立法相应的理论支点，使规范文字更有说服力；采用实证调研的方法开展立法工作，明确农村立法工作的主要管理主体仍然是政府等方面的内容。上述问题和建议无不说明加快卫生立法工作的必要性[7]。本文通过对东北地区农村卫生立法现状的分析，找出存在的问题，针对现有问题提出笔者的个人建议，为推动我国农村卫生立法事业发展尽一份绵薄之力。
参考文献
[1] 李卫东， 崔建周. 农村医疗卫生的现状及改善对策[J]. 经济与社会发展， 2005， 28（6）： 86-88.
[2] 北京大学法制信息中心与北大英华科技有限公司. 北大法宝法律数据库（V5版） [EB/OL]. [2012-08-10]. http：//www.pkulaw.cn/.
[3] 潘森. 浅谈我国的卫生立法（节选）[J]. 中国农村卫生事业管理， 1987， 7（6）： 13-15.
[4] 张建华. 论农村卫生法律的制定[J]. 中国农村卫生事业管理， 2004， 24（2）： 55-58.
[5] 韩俊， 罗丹. 中国农村医疗卫生状况报告[J]. 中国发展观察， 2005， 1（1）： 14-21.
[6] 揭建旺， 倪星. 试论农村卫生工作中的政府角色定位[J]. 中国卫生事业管理， 2003， 19（7）： 390-392.
[7] 汪建荣. 卫生立法发展研究[J]. 中国医院管理， 1991， 11（8）： 8-10.
（收稿日期：2012-08-10）
关键词 农村卫生 卫生立法 现状分析
中图分类号：R197.1 文献标识码：A 文章编号：1006-1533（2012）20-0025-04
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；坚持预防为主，以农村为重点；加强农村三级卫生服务网络。”2004年12月31日中共中央国务院发布的《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中指出：“坚持以农村为重点的卫生工作方针，积极稳妥推进新型农村合作医疗试点和农村医疗救助工作，实施农村医疗卫生基础设施建设规划，加快农村医疗卫生人才培养，提高农村医疗服务水平和应对突发公共卫生事件的能力[1]。”可见，农村卫生工作是我国卫生工作的重点。如何最大限度的保障10亿农民的生命健康权，体现以农村为重点的卫生工作方针，是农村卫生立法需要认真面对和亟待解决的问题。笔者试图通过对东北地区农村卫生立法状况的分析，找出东北地区卫生立法状况存在的问题，针对已经存在的问题提出关于立法走向的建议，以期对全国农村卫生立法工作的发展有所助益。
1 新时期东北地区农村卫生立法的现状
1.1 农村卫生的立法情况
自2002年至今，东北地区关于农村卫生工作的地方法规、规章黑龙江省有8部，吉林省有10部，辽宁省有15部[2]。其中，黑龙江省主要从农村卫生基础设施项目建设、农村卫生工作要点、卫生工作人员培训、农村医疗机构预防和控制医院感染工作等方面进行规制。吉林省主要从卫生改革与发展、贯彻落实中共中央关于进一步加强农村卫生工作的决定、表彰农村卫生工作先进单位及个人、规范农村医疗市场和医疗行为等方面进行立法规制。辽宁省主要从农村卫生人员培训、农村卫生适宜技术推广示范研究、农村医疗救助等方面进行规制。由此可见，东北地区对农村卫生工作规制的重点主要在于农村卫生基础设施建设、农村卫生人员培训及表彰、医疗救助、落实上级文件、完善卫生工作要点、预防与控制疾病、规范医疗市场和医疗行为。
1.2 新型农村合作医疗的立法情况
自2002年至今，关于东北地区新型农村合作医疗（以下简称新农合）方面的地方法规规章黑龙江省共8部，吉林省共23部，辽宁省共32部[2]。其中，黑龙江省对新农合的规制主要体现在杜尔伯特蒙古自治县的政府规章，共7部，主要涉及新农合保险报销等方面问题的规制。2011年3月28日实施的《哈尔滨市新型农村合作医疗管理办法》，主要是对新农合总体运行进行规范。吉林省主要以政府通知、政府意见等规章的形式进行规制，内容涉及新农合医疗管理、新农合补偿方案、完善新农合制度等方面。辽宁省主要从新农合试点运行等方面进行规制。可见，黑龙江省规定的关于新农合的问题较为具体、有针对性，但相应规范数量制定较少；吉林省规定的较为全面，但相对较为笼统；辽宁省规定的数量较多，针对性不明显。
1.3 乡村医生管理的立法情况
自2002年至今，关于东北地区乡村医生方面的地方法规规章黑龙江省共5部，吉林省无该方面的规范，辽宁省共12部[2]。其中，黑龙江省主要从乡村医生考核办法、优秀乡村医生评选表彰等方面进行规制，辽宁省主要从加强乡村医生队伍建设实施、乡村医生考核办法、表彰优秀乡村医生等方面进行规制。可见，立法实践重视鼓励乡村医生并且在管理乡村医生的基础上，努力提高乡村医生队伍的整体素质。吉林省并无对乡村医生方面的地方性法规规章，属于立法上的缺口，需要完善。乡村医生队伍是保障农村卫生工作落实的关键所在。
东北地区农村卫生立法总体来看较为完善与系统，但仍然存在农村缺少基本医疗保障、缺少基本医疗费用、大量存在因病返贫、因病致贫的现象。应当进一步从立法技术及立法范围的角度进一步完善我国东北地区的农村卫生法规。下文将依据上述分析，找出现阶段东北地区卫生立法存在的问题。
2 当前东北地区农村卫生立法存在的问题
2.1 理论立法与实际需要的契合度有待进一步提高
通过走访调研吉林省周边地区，发现农村卫生状况仍然不容乐观，如乡村医生的业务水平较低，取得助理执业医师的乡村医师仅占总数的15.9%，难以满足农民的就医需要；村级医疗机构规模小，设备简陋，药品种类少，并存在乱收费现象，农民对新农合认识程度仍有待提高等现象在实际中大量存在。吉林省关于农村卫生工作的立法以及新农合的规范中没有发现针对实际问题的相应解决方法，只是笼统的规定了下级地方政府需要贯彻落实的工作要点等。此外，对于改善医疗环境的规定，只有黑龙江省出台了关于《投资农村卫生基础设施项目建设工作的通知》。可见，立法实践中存在着理论立法与实际需要契合程度较低的现象。
2.2 规范性语言多于描述性语言，增加具体操作层面上的难度
纵观东北地区各级立法的整体效果，其中多以《通知》、《意见》等文件形式进行操作性指导。从理论层面上分析似乎并无不当，但《通知》、《意见》等规范性文件面向的是广大农村地区，该类地区经济相对落后、人员文化水平不高，太过规范的语言对贯彻落实工作势必是一种阻碍。容易造成上级指导性意见无法贯彻落实的情况发生。因此，规范性语言过多容易造成政策文件贯彻落实有困难的现象。
2.3 立法机构的位阶较低，没有突显地方对农村卫生工作的重视程度
笔者发现现阶段东北地区关于农村卫生立法文件的形式主要以地方政府的规章为主，很少涉及地方法规层面的规范文件。尽管政府规章可以更加高效的解决农村卫生工作中存在的问题，从而有效保障农村卫生事业的发展与完善，但政府规章更多的体现在完成上级部门交办的任务，并不能有效反映各地对于农村卫生工作的实际需求。而且在效力上，政府规章也不及地方人大常委会制定的地方法规。地方法规的出台更能反映政府对农村卫生工作的重视程度，体现地方对农村问题保障的自觉性，从而更有利于保障农村居民的健康权益。 2.4 立法调整范围不够全面
卫生立法是由国家权力机关按照立法程序制订或认可并以国家强制力保证实施的各种有关卫生工作规范性文件的总称。是卫生管理从“人治”走向“法治”的重要步骤，是从部门管理上升到国家管理，从道德规范提高到法律规范的飞跃。依规定的内容不同，应当分为内部规范和外部规范两部分[3]。其中，内部规范主要涉及在卫生事业管理中，调整卫生机构内部以及相互关系的法规。如2011年《辽宁省人民政府办公厅转发省卫生厅关于进一步加强乡村医生队伍建设实施意见的通知》，2007年《吉林省人民政府办公厅转发省新型农村合作医疗协调领导小组办公室进一步完善新型农村合作医疗制度意见的通知》。这类法规对加强医疗卫生机构的建设与管理具有十分重要的作用。外部规范一般都与广大人民群众以及企事业单位的生产、经销等业务有着直接的权利和义务关系，主要是调整国家医药卫生机构和其他国家机关、企事业单位以及公民之间的法律关系的法规。但是，东北地区立法规范中并没有该类外部性的规范，该现象反映了东北地区农村卫生立法的范围不够全面。
2.5 缺少原则性规范
分析上文中的各地规范信息可知，其中包含大量的规范性文件表述，却缺少统领性、原则性的文字表述。笔者认为，立法文件中应体现农村卫生工作中政府职责的原则，国家投入为主的原则，保护农民获得基本医疗保障权利的原则，社会公共卫生服务优先的原则，坚持预防为主、突出健康教育的原则，国家监督原则等[4]。当然，该种性质的原则需要更高位阶的法律将其确立，地方性法规规章并无原则性规范的效力，但是通过立法实践，找出符合实际需要的原则，待到时机成熟，规定有可能上升到法律层面。就现阶段的立法实践而言，单纯的贯彻落实上级的指示、指导，忽视地方立法的状况，不利于农村卫生法律体系基本框架的构建，很难做到在法律的框架下运行农村卫生工作，不利于法治的实现。因此，缺少原则性立法是东北地区卫生立法存在的又一问题。
3 对东北地区农村卫生立法走向的建议
综上所述。东北地区卫生立法存在着理论立法与实际需要不甚契合、规范性语言过多、立法机构位阶较低、立法调整范围不够全面、缺少原则性规范等5方面问题。笔者将针对上述问题，对东北地区卫生立法未来走向提出个人建议若干，具体论述如下。
3.1 立法应做到管理性规范与效力性规范比例相适应
按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（以下简称：《合同法解释（二）》）中管理性规范与效力性规范的概念，所谓管理性规范是指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，而且违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。该类规范只起到规范管理的作用，并未涉及惩罚等内容，告诉人们应当做什么、怎么做，但并未提及后果。所谓效力性规范，指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范；或者是法律及行政法规虽然没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但是违反了这些禁止性规范后如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。该类规范涉及行为后果等惩罚性的内容，具有比管理性规范更有约束色彩的一种规范方式。这两种规范依其自身的属性可以对卫生立法文件中的规范进行有效分类，在技术层面显得较为规整。笔者建议，在今后的立法实践中应当本着管理性规范与效力性规范的比例相适应的原则进行立法，依据农村卫生立法的要求，应当将管理性规范设立的更加明确、具体，效力性规范的内容更具有可操作性。
3.2 依据地方卫生实际状况和具体特点完善立法
本着具体问题具体分析的理论，笔者认为，应当针对东北地区常见病、多发病，如对慢性阻塞性肺疾病等进行立法规制；对注重培养相关方面的人才，依据当地的医疗水平、经济发展水平整合资源，采用合并与吸收的方式进行医疗资源的合理配置进行立法规制；对现阶段大力推行的新农合制度，加大政府对新农合资金的投入，提高东北地区广大农村居民的保障水平，解决因病致贫、因病返贫的现象进行立法规制。
相应辅助措施也应当尽快完善，如对农村区域中心医院、乡镇卫生院、村卫生室等基础设施建设的完善等。只有实际的卫生医疗水平提高了，相应的立法政策才能有效的得到贯彻落实。依据各个农村实际情况的差异，总结各地常见病、特有病种类，制定相关的医疗卫生法规，辅助建立适合当地实际情况的医疗卫生制度。
3.3 找出相应的理论支点，增强立法的说服力
理论支点有助于增强立法的说服力，使广大农民更加信赖立法，提高法律的接受程度，正如哈贝马斯理论所示，社会共识是立法基础，只有具有社会共识、能够为社会大众所接受的规范，才可称之为法律。如：新农合的全面推进乃我国现阶段提高农村居民保障水平的重点，但广大农村居民仍不信任该制度，导致新农合本为惠农政策，但却出现推行困难的局面。笔者愚见，为改变目前状况，应试图从保障广大农民的根本利益谈起，宣传生命健康权、身体权等民法理论，在普法宣传的同时将医疗卫生相应的惠农政策进行同步大幅度宣讲。同时，在实践中采取逐渐试点的形式慢慢进行推广，最终一定会被大众接受，该项惠民政策也一定会得到广泛认可。该项措施在实践过程中，确有因理论抽象而难以使农村居民快速领会的情况发生，但随着我国经济的发展，人口素质的普遍提高，该类宣传一方面帮助农民提高了其自身的人文素质、文化修养，另一方面也扩大了政策的影响力，最后才能落实为文字材料让大众普遍接受。
3.4 理论与实际结合，使立法尽量充分满足实际需要
在已有的规范性文件中，为了解当前农村医疗卫生服务的状况，国务院发展研究中心农村经济研究部专家组织了一次较大规模的实地调查，该调查在2003年通过走访118个村得出了许多有价值的结论[5]。笔者认为，该种实地调查研究的方式对立法活动很有助益，能够真正反映问题所在。只有发现真正的问题所在，才能对症下药，寻求有效解决问题的方法。实地调研法若能应用于立法实践，将会有效改善理论立法与实际需要脱轨的现象，并满足立法的实际所需，满足农民所求的制度规范。使制度满足实际需要，协助实际运行，从而做到有法可依的法治化局面。 3.5 明确农村立法工作的主要管理主体
地方法规的制定主体是各地方人大及人大常委会。地方规章的制定主体是省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、国务院批准的较大的市人民政府。上文中提到的现阶段农村卫生立法规范高位阶法律规范较少的现象，表明各地方对农村卫生工作的重视程度较低。但并不是说笔者同意将地方人大及常委会作为农村卫生立法工作的主要管理主体。虽然立法的位阶越高，越能体现该问题在实践中是被重视且较为重要的问题，但是，笔者更同意农村立法工作的主要管理主体应为具有立法权限的地方政府的观念，原因有三：①行政手段具有高效性的特点，政府能在短时间内满足实际需要，做到正义不迟到。②行政本身蕴含管理之义，将农村卫生立法工作的管理主体确立为政府，彰显了政府的管理职能。而且，交由具有立法权限的地方政府，亦可见地方对农村卫生工作的重视程度。③在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确了各级政府在农村卫生工作中应担负的职责，强调地方各级政府要把农村卫生事业纳入当地经济和社会发展的总体规划，抓紧制定具体措施，把加强农村卫生工作的各项任务落到实处，使政府在农村卫生工作中发挥关键性作用[6]。因此，地方卫生立法中应当将政府在卫生立法中的角色落实下去，形成规范性文字，使具有立法权限的地方政府在农村卫生管理中合法化。
4 结语
综上所述，本文首先对近十年来东北地区卫生立法状况进行了简要介绍，其次，依据立法现状总结出立法中存在的问题，如理论立法与实际需要的契合度有待进一步提高、规范性语言过多、立法机构位阶需要提高、法律调整范围应扩大、增加原则性规范等问题。最后，针对现已存在的问题，笔者提出对立法走向的建议，如引入《合同法解释（二）》中的管理性规范与效力性规范的概念，提出应当管理与约束相适宜，不能一味的只管理不约束，也不能一味的只约束不管理；依据地方具有的自身特点进行立法完善，找出立法相应的理论支点，使规范文字更有说服力；采用实证调研的方法开展立法工作，明确农村立法工作的主要管理主体仍然是政府等方面的内容。上述问题和建议无不说明加快卫生立法工作的必要性[7]。本文通过对东北地区农村卫生立法现状的分析，找出存在的问题，针对现有问题提出笔者的个人建议，为推动我国农村卫生立法事业发展尽一份绵薄之力。
参考文献
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（收稿日期：2012-08-10）