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2015年1月2日，国务院法制办结束对《居住证管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，历时29天。
介于户口与暂住证之间的居住证制度，北、上、广、深等一线城市已自发探索多年。征求意见稿的一大突破在于，该办法试图将居住证制度推广到“设区的市级以上城市”——全国285个地级市中，仅4个没有设区。
多位学者表示，征求意见稿规定的9项基本公共服务、6项便利是一大进步，但居住证能否改变流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益需要协调。
“它其实是希望在户籍之外找到一个新的载体，用来承载流动人口的权利和福利。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲认为，这是朝逐渐剥离户籍福利的方向走，“就中国目前来说，这是正确又相对容易实现的事情。”
令人担忧的隐形限制
2015年1月2日晚7点，北京四环边上的一家小店。
老板赵大明正倚着冰柜看电视，边上，一道帘子将10平方米的店铺与生活空间隔开。听闻一种新的居住证或将推出，符合居住半年、有稳定住所等条件即可办理，他半信半疑：“真有这样的证，全国的人不都跑来北京了？”
根据公安部起草的征求意见稿，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。
赵大明对如此低的申领条件不敢相信。他从北方某省来京谋生已15年，2004年前后开了一家食品店。那时，北京已经推行《北京市工作居住证》，持证者可享受京籍居民才有的部分待遇，如购房、上车牌。
该证申领十分严格，不仅本人须有学士以上学位，须提交社保、纳税等资料，连所在单位也要具备一定资格。“我没有缴社保。”赵大明没申领到工作居住证。
在全国范围内，居住证大致分为两类，一类侧重于吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制;另一类侧重提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。
北京的工作居住证显然属于前者，并且，申领条文背后暗藏的隐形限制还更苛刻一些。2014年底，《北京日报》刊登了一则读者来信，询问办理工作居住证对缴纳个税数额是否有规定。北京市人力社保局答复称，个人薪酬是衡量人才价值的重要市场性指标，申领者个人薪酬至少应高于本市平均工资。2013年度，北京市职工月均工资为5793元。
有记者走访了多位非北京户籍居民，他们普遍对隐形限制表示担忧：个体户、创业者、务工人员算不算“稳定就业”？租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”？多久才算“稳定”、“连续”？
另一个担忧则是，除了征求意见稿的4项条件之外，地方政府会不会另设更高门槛？哪一级政府有资格制订本行政区域内的实施细则？
尽管存在不足，但在多位学者看来，这份申领资格“低门槛、广覆盖”的征求意见稿，进步不小。北京大学社会学系教授陆杰华表示，征求意见稿是对十八届三中全会提出户籍改革的具体落实。“国家没有出台规定，各地很难自己出台，缺乏上位法。征求意见稿顺应了人口流动的趋势，是一个里程碑式的转变。”陆杰华说。
暂不能彻底实现“同城同权”
征求意见稿承诺的基础公共服务共9项：免费接受义务教育;平等享有劳动就业权利;基本公共就业服务;依法参加社会保险;缴存、提取和使用住房公积金;基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待;公共文化体育服务;法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。
此外另有6项便利：按照国家有关规定办理出入境证件;机动车登记;申领机动车驾驶证;报名参加职业资格考试、申请授予职业资格;办理生育服务证及国家规定的其他便利。
“它希望提供的公共服务尽量向户籍人口靠近，但严格来说做不到。”北京大学人口研究所教授乔晓春坦言，如果提供的服务能与户籍人口一致，“那就不需要居住证了，直接给户籍就完了”。
9项基础公共服务中，最引人关注的是子女“免费接受义务教育”。事实上，更多人看重的是，随迁子女能否在居住地参加中考、高考。答案是否定的。
严格来说，“随迁子女在当地参加中考和高考的资格”并非9项基础公共服务之一。征求意见稿将其纳入了“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件”来实现的内容。
同样列入“应当积极创造条件”的，还有中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘等8项权利。
换言之，这些“应当积极创造条件”实现的，将来未必能在所有地区立刻给持证者兑现。不过，在一些省份，如果公民获得门槛较高的居住证，他们已能享有前述部分权利。如，北京、上海限购商品房时，都曾规定持有某种居住证且符合参加社保、缴税的年限，即可享受户籍人口一样的待遇。
“目前外来人口能够享有的社会福利正在不断增加，但政府提供的贫困救助是完全按照户籍来的，即使有工作居住证也不行。”彭希哲介绍。
乔晓春表示，此次征求意见稿由公安部提出，但理论上，公安部难以完成这件事情，因为户籍制度与政府的公共服务体系是完全联系在一起的，“因此，作出决策的一定是政府，而不是某个部门”。
“一旦改革户籍制度，包括建立新的居住证制度，势必涉及到各个部门。”乔晓春坦言，户籍改革时，如果与户籍制度挂钩的政策，如医疗、计生等等还未与户籍完全脱钩，就特别需要各部门与新的户籍政策相协调。
“我们现在是先改户籍制度，后调整各个部门的政策。但严格来讲，应该是先改各个部门的政策。”乔晓春认为，让各部门先改自己的政策并非易事。
效果取决于财政的支持力度
在多位受访学者看来，基础公共服务能否真正得到落实，关键在钱。
解决流动人口的服务问题其实是财政问题。“这个钱谁出？之所以不能所有人都给户籍，是因为如果都变成本地户籍，城市的财政是支撑不了的。”乔晓春说。 有媒体2013年曾报道，一对非京籍夫妇在京工作已15年，育有一子。但是，当他们向北京、男女方原户籍地要求办理独生子女证时，都遭拒绝。最终，经过“特事特办”式的协调，他们在男方户籍地办理了独生子女证，并获得1000余元的独生子女奖励。
事实上，在目前各省级行政区划中，独生子女费无一例外均要回原户籍地领取，尽管这一规定已不能完全适应人口流动的现状。
独生子女费无疑属于9项基本公共服务中的“计划生育服务和奖励优待”。根据征求意见稿，如果流动人口的这部分钱由流动人口所在地支付，在全国独生子女奖励尚无统一平台的现状下，这笔资金数额不小。
其余8项基本公共服务、6项便利，几乎每一项背后都包含一笔开支，每一笔开支又与户籍存在千丝万缕的联系。
“解决这个问题，最重要的是财政分配体制，到底一个地区的公共服务多少由地方承担，多少由中央承担？”乔晓春说，如果这个问题没有解决，必然会导致地方对改革不积极，从而提供的公共服务十分有限。
目前，上海有近1000万外来人口，其中约900万是年轻人。作为上海外来人口的主体，年轻人为上海带来的经济效益超过上海为他们提供的公共服务。“的确，一个地方增加外来人口会增加公共服务的投入，给当地带来压力。但是，外来人口很大程度上是做了贡献的，并不是无偿享有政府公共服务的。”彭希哲说。
多位受访学者的共识是，居住证的“饼”能摊多大，很大程度上取决于地方财政的支持力度。所以，不同城市对居住证的定义不完全一样。
居住证并非户改最终目标
在户籍改革的路线图中，新的居住证制度与城市化进程紧密联系在一起。
“征求意见稿所提的居住证制度本是全国统一，但在实际执行中，不同类型、不同层级的城市都不一样。小城市可以直接给户籍，大城市可能会比较广泛地使用居住证服务和管理，或使用积分落户的办法配合居住证的使用。”彭希哲说。
征求意见稿体现的正是这一原则。条文明确，居住证发放地政府应根据4种类别，确定落户条件。这4类是：建制镇和小城市、城区人口50万至100万的中等城市、城区人口100万至500万的大城市、城区人口500万以上的特大城市。
征求意见稿规定，特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。外来人口较多的北京、上海、广州即属于特大城市。
上海、广州已推行积分落户制，且该制度建立在本地的居住证制度之上，持证者拥有某个积分即可落户。相比“计划落户”，这种“条件落户”的方式显然更加公平。
在彭希哲看来，户籍制度的改革是一个过程。上海在过去接近20年时间里，经历了从暂住证、就业居住证、人才居住证，到普遍的居住证的过程，在此基础上再建立了积分制，然后把能不能享受入学、购房、廉租房与积分联系起来。2013年7月1日，上海迎来积分制居住证时代。
“一些地方官员觉得，外来人口是想留在某座大城市。实际上，城市的生活成本那么高，很多外来人口并不希望永久待在这个城市。”彭希哲说，“他们只希望，当自己在这个城市工作、学习时，这个城市能给他住房、看病、就业等服务。他要求的并不是户籍，而是相关的福利。”
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，除了提供公共服务之外，居住证的另一功能在于，以公共服务让被服务者进行信息登记。
本应享有的权利，只有通过办证才能享有，这应该引起警惕。唐钧说，绿卡式的居住证在一国之内将公民分成3种身份——户籍人口、持居住证的人口、既无户籍也不持居住证的人口，这很有可能产生“社会排斥”。
而这，也正是一些社会学者所担忧的。
介于户口与暂住证之间的居住证制度，北、上、广、深等一线城市已自发探索多年。征求意见稿的一大突破在于，该办法试图将居住证制度推广到“设区的市级以上城市”——全国285个地级市中，仅4个没有设区。
多位学者表示，征求意见稿规定的9项基本公共服务、6项便利是一大进步，但居住证能否改变流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益需要协调。
“它其实是希望在户籍之外找到一个新的载体，用来承载流动人口的权利和福利。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲认为，这是朝逐渐剥离户籍福利的方向走，“就中国目前来说，这是正确又相对容易实现的事情。”
令人担忧的隐形限制
2015年1月2日晚7点，北京四环边上的一家小店。
老板赵大明正倚着冰柜看电视，边上，一道帘子将10平方米的店铺与生活空间隔开。听闻一种新的居住证或将推出，符合居住半年、有稳定住所等条件即可办理，他半信半疑：“真有这样的证，全国的人不都跑来北京了？”
根据公安部起草的征求意见稿，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。
赵大明对如此低的申领条件不敢相信。他从北方某省来京谋生已15年，2004年前后开了一家食品店。那时，北京已经推行《北京市工作居住证》，持证者可享受京籍居民才有的部分待遇，如购房、上车牌。
该证申领十分严格，不仅本人须有学士以上学位，须提交社保、纳税等资料，连所在单位也要具备一定资格。“我没有缴社保。”赵大明没申领到工作居住证。
在全国范围内，居住证大致分为两类，一类侧重于吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制;另一类侧重提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。
北京的工作居住证显然属于前者，并且，申领条文背后暗藏的隐形限制还更苛刻一些。2014年底，《北京日报》刊登了一则读者来信，询问办理工作居住证对缴纳个税数额是否有规定。北京市人力社保局答复称，个人薪酬是衡量人才价值的重要市场性指标，申领者个人薪酬至少应高于本市平均工资。2013年度，北京市职工月均工资为5793元。
有记者走访了多位非北京户籍居民，他们普遍对隐形限制表示担忧：个体户、创业者、务工人员算不算“稳定就业”？租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”？多久才算“稳定”、“连续”？
另一个担忧则是，除了征求意见稿的4项条件之外，地方政府会不会另设更高门槛？哪一级政府有资格制订本行政区域内的实施细则？
尽管存在不足，但在多位学者看来，这份申领资格“低门槛、广覆盖”的征求意见稿，进步不小。北京大学社会学系教授陆杰华表示，征求意见稿是对十八届三中全会提出户籍改革的具体落实。“国家没有出台规定，各地很难自己出台，缺乏上位法。征求意见稿顺应了人口流动的趋势，是一个里程碑式的转变。”陆杰华说。
暂不能彻底实现“同城同权”
征求意见稿承诺的基础公共服务共9项：免费接受义务教育;平等享有劳动就业权利;基本公共就业服务;依法参加社会保险;缴存、提取和使用住房公积金;基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待;公共文化体育服务;法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。
此外另有6项便利：按照国家有关规定办理出入境证件;机动车登记;申领机动车驾驶证;报名参加职业资格考试、申请授予职业资格;办理生育服务证及国家规定的其他便利。
“它希望提供的公共服务尽量向户籍人口靠近，但严格来说做不到。”北京大学人口研究所教授乔晓春坦言，如果提供的服务能与户籍人口一致，“那就不需要居住证了，直接给户籍就完了”。
9项基础公共服务中，最引人关注的是子女“免费接受义务教育”。事实上，更多人看重的是，随迁子女能否在居住地参加中考、高考。答案是否定的。
严格来说，“随迁子女在当地参加中考和高考的资格”并非9项基础公共服务之一。征求意见稿将其纳入了“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件”来实现的内容。
同样列入“应当积极创造条件”的，还有中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘等8项权利。
换言之，这些“应当积极创造条件”实现的，将来未必能在所有地区立刻给持证者兑现。不过，在一些省份，如果公民获得门槛较高的居住证，他们已能享有前述部分权利。如，北京、上海限购商品房时，都曾规定持有某种居住证且符合参加社保、缴税的年限，即可享受户籍人口一样的待遇。
“目前外来人口能够享有的社会福利正在不断增加，但政府提供的贫困救助是完全按照户籍来的，即使有工作居住证也不行。”彭希哲介绍。
乔晓春表示，此次征求意见稿由公安部提出，但理论上，公安部难以完成这件事情，因为户籍制度与政府的公共服务体系是完全联系在一起的，“因此，作出决策的一定是政府，而不是某个部门”。
“一旦改革户籍制度，包括建立新的居住证制度，势必涉及到各个部门。”乔晓春坦言，户籍改革时，如果与户籍制度挂钩的政策，如医疗、计生等等还未与户籍完全脱钩，就特别需要各部门与新的户籍政策相协调。
“我们现在是先改户籍制度，后调整各个部门的政策。但严格来讲，应该是先改各个部门的政策。”乔晓春认为，让各部门先改自己的政策并非易事。
效果取决于财政的支持力度
在多位受访学者看来，基础公共服务能否真正得到落实，关键在钱。
解决流动人口的服务问题其实是财政问题。“这个钱谁出？之所以不能所有人都给户籍，是因为如果都变成本地户籍，城市的财政是支撑不了的。”乔晓春说。 有媒体2013年曾报道，一对非京籍夫妇在京工作已15年，育有一子。但是，当他们向北京、男女方原户籍地要求办理独生子女证时，都遭拒绝。最终，经过“特事特办”式的协调，他们在男方户籍地办理了独生子女证，并获得1000余元的独生子女奖励。
事实上，在目前各省级行政区划中，独生子女费无一例外均要回原户籍地领取，尽管这一规定已不能完全适应人口流动的现状。
独生子女费无疑属于9项基本公共服务中的“计划生育服务和奖励优待”。根据征求意见稿，如果流动人口的这部分钱由流动人口所在地支付，在全国独生子女奖励尚无统一平台的现状下，这笔资金数额不小。
其余8项基本公共服务、6项便利，几乎每一项背后都包含一笔开支，每一笔开支又与户籍存在千丝万缕的联系。
“解决这个问题，最重要的是财政分配体制，到底一个地区的公共服务多少由地方承担，多少由中央承担？”乔晓春说，如果这个问题没有解决，必然会导致地方对改革不积极，从而提供的公共服务十分有限。
目前，上海有近1000万外来人口，其中约900万是年轻人。作为上海外来人口的主体，年轻人为上海带来的经济效益超过上海为他们提供的公共服务。“的确，一个地方增加外来人口会增加公共服务的投入，给当地带来压力。但是，外来人口很大程度上是做了贡献的，并不是无偿享有政府公共服务的。”彭希哲说。
多位受访学者的共识是，居住证的“饼”能摊多大，很大程度上取决于地方财政的支持力度。所以，不同城市对居住证的定义不完全一样。
居住证并非户改最终目标
在户籍改革的路线图中，新的居住证制度与城市化进程紧密联系在一起。
“征求意见稿所提的居住证制度本是全国统一，但在实际执行中，不同类型、不同层级的城市都不一样。小城市可以直接给户籍，大城市可能会比较广泛地使用居住证服务和管理，或使用积分落户的办法配合居住证的使用。”彭希哲说。
征求意见稿体现的正是这一原则。条文明确，居住证发放地政府应根据4种类别，确定落户条件。这4类是：建制镇和小城市、城区人口50万至100万的中等城市、城区人口100万至500万的大城市、城区人口500万以上的特大城市。
征求意见稿规定，特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。外来人口较多的北京、上海、广州即属于特大城市。
上海、广州已推行积分落户制，且该制度建立在本地的居住证制度之上，持证者拥有某个积分即可落户。相比“计划落户”，这种“条件落户”的方式显然更加公平。
在彭希哲看来，户籍制度的改革是一个过程。上海在过去接近20年时间里，经历了从暂住证、就业居住证、人才居住证，到普遍的居住证的过程，在此基础上再建立了积分制，然后把能不能享受入学、购房、廉租房与积分联系起来。2013年7月1日，上海迎来积分制居住证时代。
“一些地方官员觉得，外来人口是想留在某座大城市。实际上，城市的生活成本那么高，很多外来人口并不希望永久待在这个城市。”彭希哲说，“他们只希望，当自己在这个城市工作、学习时，这个城市能给他住房、看病、就业等服务。他要求的并不是户籍，而是相关的福利。”
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，除了提供公共服务之外，居住证的另一功能在于，以公共服务让被服务者进行信息登记。
本应享有的权利，只有通过办证才能享有，这应该引起警惕。唐钧说，绿卡式的居住证在一国之内将公民分成3种身份——户籍人口、持居住证的人口、既无户籍也不持居住证的人口，这很有可能产生“社会排斥”。
而这，也正是一些社会学者所担忧的。