论文部分内容阅读
环保约谈产生成效的关键，在于“软硬兼施”——约谈本身是政府的“柔性”行为，但随后还会跟进区域限批、挂牌督办、媒体披露等“硬性”措施。但要让这一做法效果持续，很多的制度尚需完善
近一年来，因治污不力，市长被环保部约谈的新闻，频频进入公众视野。
2015年8月23日，环保部对河南南阳市政府主要负责人进行约谈，南阳由此成为今年第12个因环境问题被约谈的城市。
“我深感愧疚，要深刻检讨环保工作的不足，痛下决心扎实整改。” 像大多数被约谈的市长一样，南阳市市长程志明在被约谈时也现场表态。
环保约谈制度并非新鲜事，但是真正发威还是在《环境保护部约谈暂行办法》（以下称《办法》）发布之后。
在总结了江苏、浙江、新疆等省的环保约谈经验后，2014年5月，环保部发布《办法》，对约谈的定义、情形、对象、内容、组织、程序等做了明确规范。
2014年9月15日，因污水处理厂建设严重滞后，导致城区每天有十几万吨生活污水未经处理直排湘江，对下游城市饮水安全造成影响，湖南衡阳市市长周海兵被环保部华南督查中心约谈。周也成为《办法》发布后，环保部约谈的第一位市长。另据公开资料统计，2014年，环保部对3省（自治区）和7个城市政府实施了约谈。
全国工商联环境商会秘书长骆建华表示，过去环保部约谈地方政府的做法较少，且约谈对象多为分管环保的行政副手。现在约谈频繁，对象也升级为地方政府主要负责人，这主要是因为新《环保法》赋予了环保部这一权限。
2014年4月，新《环保法》公布。其中第六条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。随后，5月份出台的《办法》又规定，地方政府及其相关部门有关负责人未履行环境保护职责或履行职责不到位时，环保部可以依法对其进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位。
环保部环境规划院环境政策部主任葛察忠告诉《中国新闻周刊》，今年年初山东临沂被环保部约谈后，环保约谈步伐进一步加快。“从目前结果来看，这种方式还是非常有效的。但能否常态化，还需要今后慢慢设计完善。”
《办法》规定，只要在工作中发现地方问题比较严重，需要用约谈地方政府的方式促使问题得到解决，相关职能司局都可以提出书面申请，得到相应的主管领导批示后，约谈即可进行。
环保部会事先通知当地政府预约时间，约谈通知以部办公厅函的形式于约谈7个工作日前送达。邀请其他部门和机构共同实施约谈的，主持约谈部门（单位）应在约谈通知印发前与应邀参加方主动沟通，并就有关约谈内容、程序、要求等事项达成一致意见。
环保部环境监察局局长邹首民曾向媒体表示，约谈的地点并没有什么讲究，以“最快最高效”为宜。相关资料显示，环保部华北、华东等督查中心都曾成为约谈地点。2014年11月4日，环保部约谈河南安阳市政府主要负责人时，约谈地点定在了安阳市政府。
除了约谈方的正副司、局长（主任）和被约谈的地方政府“一把手”外，出席约谈的还包括该省环保厅分管的副厅长，以便由环保部门会同省厅督办。被约谈的地方政府需要进行环境整改，其具体方案要在15个工作日内报送环保部。
据了解，结合整改的进展和难易程度，环保部给地方的整改时间最长不会超过半年。将这一期限告知地方后，环保部还会对整改的情况进行“回头看”督查。
《中国新闻周刊》梳理发现，遭遇约谈的地方政府的“一把手”，都会公开表态。“震惊”、“惭愧”、“歉意”、“整改”等词汇，成了市长们被约谈后出现的高频词汇。例如，无锡市长汪泉表示，感到很惭愧，受到了强烈震动；沧州市长王大虎表示，约谈是对沧州市的一剂猛药，令人警醒；马鞍山市长魏尧表示，深感问题的严重性，心情也很沉重，压力很大。
《办法》还规定，会谈完毕，约谈双方都要在“约谈纪要”上签字，让表态从口头语言成为文字。
华东环保督查中心党组书记、主任高振宁表示，约谈只是一个形式，目的是要推动经济、社会的发展与环境保护相协调。约谈的对象不一定就是一些在环保工作上后进的城市，也有一些走在全国前面，或者曾经领先过，但是在后来的发展过程中有一点滑坡的城市。
刚刚被约谈的南阳市，就是一个证明“环境质量排名靠前也可能被约谈”的案例。“南阳是淮河发源地和南水北调中线水源保护区，环境质量排名全省第四。2015年前7个月，全市PM10、PM2.5浓度均值同比分别下降15.8%和24.8%。” 因此，接到被约谈通知，南阳市市长程志明的第一反应是“有点诧异”。
华北督查中心主任刘长根给出的解读是：“我们发现，南阳环保工作除了环保部门在忙活，其他各部门基本不管，这说明环保工作机制有问题；基础设施建设滞后、建设缓慢，历史欠账太多；县级环保部门还存在自收自支的现象，环保能力建设明显不足。《环保法》明确地方政府的环保责任，这些工作不到位，就是政府的失职。”
程志明当场表示，华北督查中心针对南阳提出的问题，南阳的的确确都存在，部分问题还有普遍性。
2015年6月18日，环保部还对位列首批环保模范城市之列的安徽省马鞍山市进行了约谈。
相关通报显示，2015年5月，华东环保督查中心对马鞍山市两区两县部分园区和企业进行明察暗访，查阅了马鞍山市环境执法等有关资料。调查显示，虽然马鞍山在环境保护工作上取得了积极进展，但是还存在一些突出问题，包括企业环境违法行为比较普遍，地方政府环境保护责任落实不到位，城市空气环境质量较差，新《环保法》贯彻执行不力，部分指标达不到“国家环保模范城市”考核要求等。
环保部通知马鞍山市，要认真制定整改方案，明确责任，细化措施，相关整改方案应于约谈之日起15个工作日内报环境保护部，限期2015年12月31日前完成整改。 环保部华东环保督查中心主任高振宁曾对此警告说：“一些城市在获得‘国家环保模范城’称号后，思想上有所松懈，态度上有所疲软，行动上有所放松，对于这种现象我们要给予警示，亮出红牌。”
环保部已明确表示，将对马鞍山市整改工作适时开展后督查，逾期整改不到位，将启动“国家环保模范城市”摘牌程序。
环保约谈不但有可能让城市 “摘牌子”，还会动摇领导的“官帽子”。2015年3月，河南省驻马店市被约谈后，随即对环保管理工作不力的4名主要干部处以降职处分，一位副县长被记大过。
被约谈后，相关城市往往会高调表达治污决心。多数城市会在当地媒体上公开发出“承诺”。例如，3月15日，被约谈后的沧州市表示要“全面打响环境整改攻坚战”，要求4月底前全面完成闲置标志性烟气排放设施的拆除，2015年取暖季前，禁燃区内114台燃煤锅炉将全部取缔；承德市承诺自3月22日起，开展为期15天的大气污染防治专项督查行动，对排放不达标的企业一律停产整改，有偷排偷放行为的立即关停。
动作最大的，当属被定义为“样本”的山东临沂市。
2015年2月25日，因大气污染严重，多家企业存在未批先建、偷排漏排等环境违法行为，环保部华东督查中心约谈临沂时任代市长张术平。临沂也由此成为新《环保法》施行后第一个被约谈的城市，受到全国关注。
被约谈后第3天，张术平在政府工作报告中就提出铁腕治霾，对全市57家重点企业停产治理，对412家企业限期治理，停业关闭整治无望企业，以确保全市空气质量改善幅度进入全省前六位、主要指标位次退出全省后三位、空气质量指数瞬时值退出全国排名末位，让空气出现决定性的好转。
据报道，这种运动式治理，让临沂感受到了很大的阵痛。据统计，在临沂全市3000亿元贷款中，共有1000多亿元资金与停产企业有关联，若企业贷款出现违约，整个城市数年内将很难获得新增贷款。污染企业关停带来的失业人口增多，也在引发其他一些问题。外界质疑称，为了环保政绩，“临沂样本”走向了另一个极端。
相关数据显示，临沂的整改在环境质量上的效益已经显现：2015年3-6月，临沂市PM2.5浓度下降了27.8%，PM10浓度下降了23.5%，二氧化硫浓度下降了41.4%，氮氧化物浓度下降了25.4%，优良天数增加了31天。
大规模地关停之后，临沂市正在推进“退城进园”，在距离中心城区较远的临港经济开发区和兰陵县，设立冶金、建陶、化工等产业园区，对分布集中、严重影响区域环境容量的企业，有计划、分批次实施“退城进园”。
但也有部分城市在回访的环节中，被发现仍然存在大量问题。
2014年11月，环保部华北督查中心约谈安阳市市长马林青，并对安阳挂牌督办。马当时表态，“深刻反省、痛定思痛，坚决打一场大气污染治理攻坚战。3个月后，环保部华北督查中心回访突击检查安阳市整改情况，并对部分重点区域和企业进行“点穴式”督查。结果显示，原有的环境面貌有所改观，但禁烧工作开展不力、面源污染突出等问题依然存在。
到了2015年7月份，安阳市的状况已经发生了很大改观。《 人民日报 》2015年8月22日的报道称，截至7月31日，安阳市区环境空气质量优良天数，达标率同比上升了13.7个百分点，在全省18地市排名从倒数第1上升至第12名。在这一过程中，安阳全市整治了工业企业985家，投入治污资金10多亿元。今年6月，安阳被摘牌。
终于长舒了一口气的安阳市长马林青坦言，毕竟是全国第一个被公开挂牌督办、约谈的城市，脸上不好看，压力也很大。“但实践证明，约谈带来了环保观念的变化，带来传统工业转型升级的机遇，是件好事。”
“安阳治污，就像吃了退烧片，炎症还没完全消。” 安阳市环保局长张卫东说，该市正在钢铁、水泥、焦化等11个重点行业中，每个行业树一个标杆，其他企业对照标杆限期整改，杜绝污染反弹。
轰轰烈烈的环保约谈，已经起到了立竿见影的作用。
对环保约谈前的状况，时评人练洪洋分析说，在一个科层结构体系中，政令传递是一道难题，管理梯级越多，落实效率越低。环保体制更是如此，环保部门并非垂直管理，地方环保部门也要看地方领导眼色行事，导致政策法规“到了地方就走样”，很难推下去。
环保部华北督查中心主任刘长根也表示，以前督查这个压力是传不下去的，部里一个文件想到基层是很难的。而直接约谈地方“一把手”，算是抓住了“牛鼻子”，因为地方保护主义往往是环境保护的大敌。在约谈制造的巨大政治与舆论双重压力之下，地方“一把手”无不如履薄冰、诚惶诚恐。
环保部环境规划院环境政策部主任葛察忠告诉《中国新闻周刊》，环保约谈也许会对当地经济在一定时间内带来冲击，“但是不搞点实质性东西，怎么体现约谈效果？”他说，现在，很多地方污染还是比较严重，还是有必要加强约谈。
葛察忠指出，环保约谈是政府的“柔性”行政行为，对责任主体以诫勉和警示作用为主，但随后还会有区域限批、挂牌督办、媒体披露等“硬性”措施的跟进，这样，环保约谈的效果就能逐步得到释放。
但是，随着环保约谈的深入推进，环保责任主体不清、配套的长效机制不健全等问题也逐渐显现。
葛察忠建议，目前需要从两方面完善环保约谈，一方面要实行不同部门、党委和政府共同约谈，不断巩固多级环保约谈机制；另一方面，建立媒体和公众共同监督的约谈模式，完善约谈后的监督机制。
中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发在接受《中国新闻周刊》采访时说，《办法》之所以能产生效果，原因主要有三点：一，环保部约谈时，一般会有监察部门或组织部门在场，以进行其他方面的处理；二，每一次约谈都会被媒体广泛报道，这形成了对地方政府的舆论压力，使得政府不得不加大治污力度；第三，从大的环境来说，生态文明建设被纳入了十八大报告提出的 “五位一体”总布局，这使得地方政府不得不重视环保。
王灿发认为，环保约谈如今虽然效果显著，但是这个效果主要还是靠舆论影响等因素，如果没有媒体的跟踪报道，监察、组织等部门不再跟进，约谈的效果就会衰减。他同时指出，从法律上说，由环保部发布的《办法》，不能作为对地方政府进行处罚的法律依据
近一年来，因治污不力，市长被环保部约谈的新闻，频频进入公众视野。
2015年8月23日，环保部对河南南阳市政府主要负责人进行约谈，南阳由此成为今年第12个因环境问题被约谈的城市。
“我深感愧疚，要深刻检讨环保工作的不足，痛下决心扎实整改。” 像大多数被约谈的市长一样，南阳市市长程志明在被约谈时也现场表态。
环保约谈制度并非新鲜事，但是真正发威还是在《环境保护部约谈暂行办法》（以下称《办法》）发布之后。
在总结了江苏、浙江、新疆等省的环保约谈经验后，2014年5月，环保部发布《办法》，对约谈的定义、情形、对象、内容、组织、程序等做了明确规范。
2014年9月15日，因污水处理厂建设严重滞后，导致城区每天有十几万吨生活污水未经处理直排湘江，对下游城市饮水安全造成影响，湖南衡阳市市长周海兵被环保部华南督查中心约谈。周也成为《办法》发布后，环保部约谈的第一位市长。另据公开资料统计，2014年，环保部对3省（自治区）和7个城市政府实施了约谈。
全国工商联环境商会秘书长骆建华表示，过去环保部约谈地方政府的做法较少，且约谈对象多为分管环保的行政副手。现在约谈频繁，对象也升级为地方政府主要负责人，这主要是因为新《环保法》赋予了环保部这一权限。
2014年4月，新《环保法》公布。其中第六条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。随后，5月份出台的《办法》又规定，地方政府及其相关部门有关负责人未履行环境保护职责或履行职责不到位时，环保部可以依法对其进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位。
环保部环境规划院环境政策部主任葛察忠告诉《中国新闻周刊》，今年年初山东临沂被环保部约谈后，环保约谈步伐进一步加快。“从目前结果来看，这种方式还是非常有效的。但能否常态化，还需要今后慢慢设计完善。”
“先进”也被约谈
《办法》规定，只要在工作中发现地方问题比较严重，需要用约谈地方政府的方式促使问题得到解决，相关职能司局都可以提出书面申请，得到相应的主管领导批示后，约谈即可进行。
环保部会事先通知当地政府预约时间，约谈通知以部办公厅函的形式于约谈7个工作日前送达。邀请其他部门和机构共同实施约谈的，主持约谈部门（单位）应在约谈通知印发前与应邀参加方主动沟通，并就有关约谈内容、程序、要求等事项达成一致意见。
环保部环境监察局局长邹首民曾向媒体表示，约谈的地点并没有什么讲究，以“最快最高效”为宜。相关资料显示，环保部华北、华东等督查中心都曾成为约谈地点。2014年11月4日，环保部约谈河南安阳市政府主要负责人时，约谈地点定在了安阳市政府。
除了约谈方的正副司、局长（主任）和被约谈的地方政府“一把手”外，出席约谈的还包括该省环保厅分管的副厅长，以便由环保部门会同省厅督办。被约谈的地方政府需要进行环境整改，其具体方案要在15个工作日内报送环保部。
据了解，结合整改的进展和难易程度，环保部给地方的整改时间最长不会超过半年。将这一期限告知地方后，环保部还会对整改的情况进行“回头看”督查。
《中国新闻周刊》梳理发现，遭遇约谈的地方政府的“一把手”，都会公开表态。“震惊”、“惭愧”、“歉意”、“整改”等词汇，成了市长们被约谈后出现的高频词汇。例如，无锡市长汪泉表示，感到很惭愧，受到了强烈震动；沧州市长王大虎表示，约谈是对沧州市的一剂猛药，令人警醒；马鞍山市长魏尧表示，深感问题的严重性，心情也很沉重，压力很大。
《办法》还规定，会谈完毕，约谈双方都要在“约谈纪要”上签字，让表态从口头语言成为文字。
华东环保督查中心党组书记、主任高振宁表示，约谈只是一个形式，目的是要推动经济、社会的发展与环境保护相协调。约谈的对象不一定就是一些在环保工作上后进的城市，也有一些走在全国前面，或者曾经领先过，但是在后来的发展过程中有一点滑坡的城市。
刚刚被约谈的南阳市，就是一个证明“环境质量排名靠前也可能被约谈”的案例。“南阳是淮河发源地和南水北调中线水源保护区，环境质量排名全省第四。2015年前7个月，全市PM10、PM2.5浓度均值同比分别下降15.8%和24.8%。” 因此，接到被约谈通知，南阳市市长程志明的第一反应是“有点诧异”。
华北督查中心主任刘长根给出的解读是：“我们发现，南阳环保工作除了环保部门在忙活，其他各部门基本不管，这说明环保工作机制有问题；基础设施建设滞后、建设缓慢，历史欠账太多；县级环保部门还存在自收自支的现象，环保能力建设明显不足。《环保法》明确地方政府的环保责任，这些工作不到位，就是政府的失职。”
程志明当场表示，华北督查中心针对南阳提出的问题，南阳的的确确都存在，部分问题还有普遍性。
2015年6月18日，环保部还对位列首批环保模范城市之列的安徽省马鞍山市进行了约谈。
相关通报显示，2015年5月，华东环保督查中心对马鞍山市两区两县部分园区和企业进行明察暗访，查阅了马鞍山市环境执法等有关资料。调查显示，虽然马鞍山在环境保护工作上取得了积极进展，但是还存在一些突出问题，包括企业环境违法行为比较普遍，地方政府环境保护责任落实不到位，城市空气环境质量较差，新《环保法》贯彻执行不力，部分指标达不到“国家环保模范城市”考核要求等。
环保部通知马鞍山市，要认真制定整改方案，明确责任，细化措施，相关整改方案应于约谈之日起15个工作日内报环境保护部，限期2015年12月31日前完成整改。 环保部华东环保督查中心主任高振宁曾对此警告说：“一些城市在获得‘国家环保模范城’称号后，思想上有所松懈，态度上有所疲软，行动上有所放松，对于这种现象我们要给予警示，亮出红牌。”
环保部已明确表示，将对马鞍山市整改工作适时开展后督查，逾期整改不到位，将启动“国家环保模范城市”摘牌程序。
环保约谈不但有可能让城市 “摘牌子”，还会动摇领导的“官帽子”。2015年3月，河南省驻马店市被约谈后，随即对环保管理工作不力的4名主要干部处以降职处分，一位副县长被记大过。
运动式治理
被约谈后，相关城市往往会高调表达治污决心。多数城市会在当地媒体上公开发出“承诺”。例如，3月15日，被约谈后的沧州市表示要“全面打响环境整改攻坚战”，要求4月底前全面完成闲置标志性烟气排放设施的拆除，2015年取暖季前，禁燃区内114台燃煤锅炉将全部取缔；承德市承诺自3月22日起，开展为期15天的大气污染防治专项督查行动，对排放不达标的企业一律停产整改，有偷排偷放行为的立即关停。
动作最大的，当属被定义为“样本”的山东临沂市。
2015年2月25日，因大气污染严重，多家企业存在未批先建、偷排漏排等环境违法行为，环保部华东督查中心约谈临沂时任代市长张术平。临沂也由此成为新《环保法》施行后第一个被约谈的城市，受到全国关注。
被约谈后第3天，张术平在政府工作报告中就提出铁腕治霾，对全市57家重点企业停产治理，对412家企业限期治理，停业关闭整治无望企业，以确保全市空气质量改善幅度进入全省前六位、主要指标位次退出全省后三位、空气质量指数瞬时值退出全国排名末位，让空气出现决定性的好转。
据报道，这种运动式治理，让临沂感受到了很大的阵痛。据统计，在临沂全市3000亿元贷款中，共有1000多亿元资金与停产企业有关联，若企业贷款出现违约，整个城市数年内将很难获得新增贷款。污染企业关停带来的失业人口增多，也在引发其他一些问题。外界质疑称，为了环保政绩，“临沂样本”走向了另一个极端。
相关数据显示，临沂的整改在环境质量上的效益已经显现：2015年3-6月，临沂市PM2.5浓度下降了27.8%，PM10浓度下降了23.5%，二氧化硫浓度下降了41.4%，氮氧化物浓度下降了25.4%，优良天数增加了31天。
大规模地关停之后，临沂市正在推进“退城进园”，在距离中心城区较远的临港经济开发区和兰陵县，设立冶金、建陶、化工等产业园区，对分布集中、严重影响区域环境容量的企业，有计划、分批次实施“退城进园”。
但也有部分城市在回访的环节中，被发现仍然存在大量问题。
2014年11月，环保部华北督查中心约谈安阳市市长马林青，并对安阳挂牌督办。马当时表态，“深刻反省、痛定思痛，坚决打一场大气污染治理攻坚战。3个月后，环保部华北督查中心回访突击检查安阳市整改情况，并对部分重点区域和企业进行“点穴式”督查。结果显示，原有的环境面貌有所改观，但禁烧工作开展不力、面源污染突出等问题依然存在。
到了2015年7月份，安阳市的状况已经发生了很大改观。《 人民日报 》2015年8月22日的报道称，截至7月31日，安阳市区环境空气质量优良天数，达标率同比上升了13.7个百分点，在全省18地市排名从倒数第1上升至第12名。在这一过程中，安阳全市整治了工业企业985家，投入治污资金10多亿元。今年6月，安阳被摘牌。
终于长舒了一口气的安阳市长马林青坦言，毕竟是全国第一个被公开挂牌督办、约谈的城市，脸上不好看，压力也很大。“但实践证明，约谈带来了环保观念的变化，带来传统工业转型升级的机遇，是件好事。”
“安阳治污，就像吃了退烧片，炎症还没完全消。” 安阳市环保局长张卫东说，该市正在钢铁、水泥、焦化等11个重点行业中，每个行业树一个标杆，其他企业对照标杆限期整改，杜绝污染反弹。
软硬兼施
轰轰烈烈的环保约谈，已经起到了立竿见影的作用。
对环保约谈前的状况，时评人练洪洋分析说，在一个科层结构体系中，政令传递是一道难题，管理梯级越多，落实效率越低。环保体制更是如此，环保部门并非垂直管理，地方环保部门也要看地方领导眼色行事，导致政策法规“到了地方就走样”，很难推下去。
环保部华北督查中心主任刘长根也表示，以前督查这个压力是传不下去的，部里一个文件想到基层是很难的。而直接约谈地方“一把手”，算是抓住了“牛鼻子”，因为地方保护主义往往是环境保护的大敌。在约谈制造的巨大政治与舆论双重压力之下，地方“一把手”无不如履薄冰、诚惶诚恐。
环保部环境规划院环境政策部主任葛察忠告诉《中国新闻周刊》，环保约谈也许会对当地经济在一定时间内带来冲击，“但是不搞点实质性东西，怎么体现约谈效果？”他说，现在，很多地方污染还是比较严重，还是有必要加强约谈。
葛察忠指出，环保约谈是政府的“柔性”行政行为，对责任主体以诫勉和警示作用为主，但随后还会有区域限批、挂牌督办、媒体披露等“硬性”措施的跟进，这样，环保约谈的效果就能逐步得到释放。
但是，随着环保约谈的深入推进，环保责任主体不清、配套的长效机制不健全等问题也逐渐显现。
葛察忠建议，目前需要从两方面完善环保约谈，一方面要实行不同部门、党委和政府共同约谈，不断巩固多级环保约谈机制；另一方面，建立媒体和公众共同监督的约谈模式，完善约谈后的监督机制。
中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发在接受《中国新闻周刊》采访时说，《办法》之所以能产生效果，原因主要有三点：一，环保部约谈时，一般会有监察部门或组织部门在场，以进行其他方面的处理；二，每一次约谈都会被媒体广泛报道，这形成了对地方政府的舆论压力，使得政府不得不加大治污力度；第三，从大的环境来说，生态文明建设被纳入了十八大报告提出的 “五位一体”总布局，这使得地方政府不得不重视环保。
王灿发认为，环保约谈如今虽然效果显著，但是这个效果主要还是靠舆论影响等因素，如果没有媒体的跟踪报道，监察、组织等部门不再跟进，约谈的效果就会衰减。他同时指出，从法律上说，由环保部发布的《办法》，不能作为对地方政府进行处罚的法律依据