“上个世纪90年代初，咱们国家开始地税制和国税制的分税制改革。当时，国务院提出了一个政策：地方的土地出让金归入地方财政，作为地方财政的收入。”独立经济学家杜猛接受《经济》记者采访时回忆说。
　　自1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一宗土地50年的使用权，到1988年，《宪法》增加了“土地使用权可以依法转让”，土地使用权出让的制度才在中国大陆基本确立。
　　1989年，国务院和财政部先后出台了土地使用权出让收入的管理办法，要求其全额上缴财政，“其中先由取得收入的城市财政部门，留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归城市财政部门”，“实行收支两条线方式管理”，两者都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。
　　与此同时，中央财政占财政总收入的比重却急速下降。1994年，为了化解危机，分税制改革大幕拉开。作为中央与地方博弈的结果之一：土地出让收入自此全部划归地方所有，而中央财政与地方财政的收入之比，也逐渐从1993年的3：7上升至6：4。
　　“从这个时候起，我们开始鼓励地方发展房地产、兴建各种开发区。上世纪末、本世纪初，上海还办了一批蓝印户口：你买房子，我给你户口，类似这样的政策很多。当时的目的是推动中国的城镇化进程、推动中国的城市发展。”杜猛说，在此后20多年的城镇化进程中，土地出让收入总额逐年上涨，渐渐成为了地方政府的“第二财政”。
　　“‘费’是给特权准备的”
　　在杜猛看来，土地出让金支持了地方基础设施建设的开展和民生水平的提高，对于当代中国的经济发展功不可没。但不可否认的是，由于缺乏严谨的收费依据和管理规范，在各地的实际操作中，土地出让金收取和支出的随意性极大。“确实存在问题，到了该调整的时候了。”
　　“学过税法的人都了解，税是给政权准备的，因为合法政权的维护，必须要解决养军队、养警察、维护公共设施，维护政府的正常运营，必须要收税。可是费不一样，费是给特权准备的。但是目前，在土地领域，费反而成了第二税，甚至从数量上，比税要多得多。”既然是“费”不是“税”，而又没有相关的法律规定，那么土地出让金怎么收、用到哪些领域，随意性就很强。这样一来，各个地方政府“因地制宜”将土地出让金花到它们认为最重要的领域，也有其自身的道理。
　　同时，还是由于土地出让金是“费”不是“税”，其收入和支出自然不必经过同级人大的监督审核，种种因素综合导致了目前土地出让金“体外循环”、“难以监管”的局面。
　　“这种情况下，土地出让金怎么管？我认为就应该和土地税合并，撤销土地出让金。”杜猛毫不犹豫地说。
　　“地方政府不愿意让利”
　　土地领域的“税费合并”喊了20多年，到现在也不见实际进展，阻力之大，不言而喻。
　　“三亚市当年请我们去做征地制度改革的设计，我们提出：应该以农民为主体，进入土地一级市场，采取市场调节的方法。比如这块地有5个人要买，那就竞价呗。这个时候，土地的出让人就不是政府，而是农民了。”孔祥智告诉《经济》记者，方案一经提出，当时三亚市国土资源局的一个副局长就强烈反对。“他说，‘你们这样设计，还要我们干什么？’我说，‘你们要制定规划，另外，还可以针对交易收税’。”
　　后来，孔祥智的团队通过国土资源部，把三亚市列为国家征地制度改革的试点，“试点文件到了海南省，就被省政府驳回来了。省里说，‘我们不试点’。”
　　实际上，十七届三中全会通过的《中共中央关于农业农村若干重大问题的决定》，已经勾勒出了征地制度改革的轮廓，其主要观点与孔祥智的团队若干年前为三亚市做的设计方案不谋而合。
　　“每年中央一号文件都在喊，‘创造条件让农民进入土地一级市场’。如果真的能做到市场定价，那根本就不存在农民和国家讨价还价的问题了，也不会再有农民去上访了。”不过，孔祥智深知，如此一改，地方政府的收入必然会大幅减少。也正是由于“很多地方政府不愿意让利”，2008年提出的改革雏形，迟迟没有落地。“但是，现在来看，我们已经进入‘新常态’了，经济发展速度就要降下来，地方政府还能再用原来的方式生财吗？是到了改革的时候。”