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石家庄市公共资源交易中心
摘要：城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，目前石家庄市存在部分城镇低效利用土地，此类用地在形成和发展过程中存在各类问题，本文针对不同问题深入剖析，提出了解决措施及建议，以实现城镇低效用地的合理开发和可持续利用。
一、低效用地分类
城镇低效利用土地按现状使用用途可分为：国有土地所有权老旧住宅、集体土地所有权城中村、散乱分布不符合规划用途旧厂矿、脏乱差商业地块及农贸大棚等。城镇低效利用土地主要存在以下问题：
（一）老旧住宅小区占有一定规模。老旧小区卫生环境条件较差，交通拥堵不便利，文体娱乐等公共设施较为缺乏，小区内普遍存在私搭乱建现象，消防专用车道缺乏，安全隐患比较突出，尤其是事业单位、高校和工厂宿舍和家属院，分布不均、不成规模。
（二）城中村问题比较突出。随着社会经济发展和城市建设不断加速，部分村庄已由政府和开发商主导进行了一部分改造，主要是位于城市内部区位条件优良或热点地段，市场主动性强，开发积极性高，但多为无序开发，缺少计划性。
（三）一直存在低效商服用地分布散脏乱问题。除去一些核心商业区以外，其他商服分布特点均呈现点状特征、沿街店铺混乱无序、未形成大型商业中心、且存在大量集体权属的农贸市场或商业服务业大棚，影响了土地的高效利用。
二、存在的问题
（一）城镇低效用地较多存在历史遗留问题。一部分还涉及混合产权或者一户多宅问题，现有土地相关政策对这些問题还没有提出严格界定。目前大部分城镇低效用地再开发和改造过程中，大量不合法建筑以及不明土地产权的复杂性等问题的存在，加大了城镇低效用地再开发利用的难度。
（二）城镇低效用地再开发过程中矛盾较多。首先规定补偿价值的标准和补偿总量基础是拆迁补偿房屋权属和建筑属性的认定;其次是安置方式，无论是异地安置还是就近安置，住房来源的有效供应是拆迁能否成功的首要条件;三是补偿原则主要矛盾集中在老百姓的主观性和补偿标准的客观性上，主要表现为被拆迁户过高的期望值与现实客观情况相违背之间的差异性的矛盾;四是被拆迁房屋的产权问题，房屋产权不明确，或无法及时联系产权人，或是多个产权人意见不统一等问题的存在都加大了方案落实时的阻力。
三、措施建议
（一）制定相关法律法规及相关政策。
需要土地管理制度的改革和创新来针对性的解决城镇低效用地开发和改造涉及的产权问题。同时国家也急需制定相关法律政策和指导意见来明确历史遗留用地问题的处理办法、时间界限、用地手续，确保整个过程的顺利有效的进行，因此，研究和编制新的土地政策来解决城镇低效用地和历史遗留用地手续确权的问题是土地管理制度必不可少的重要环节
（二）加大闲置土地处置力度。
严格贯彻落实《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定，进一步加强相关部门对已供应土地的监管力度，确保闲置土地能依法依规、按法律程序处置到位。加强与自然资源和规划、发改、住建等部门的协调沟通，解决因各种手续缺失等原因造成的土地闲置问题。加大与司法部门的沟通力度，解决因抵押、涉案、司法查封等原因造成的土地难以处置到位问题。对因使用权人自身原因造成土地闲置的，在依法依规处理完毕前，禁止被处罚人在一定时期内参加土地竞买活动和划拨用地申请，严禁办理已经被相关部门确认为闲置土地的地块的转让、出租、抵押及变更登记。
（三）坚持平衡利益，多方共赢的原则。
城镇低效用地再开发一直注重土地使用权人权益和利益相平衡，首先要明确产权，切实维护原权益人合法权利。应突出保障公共利益为优先，如何利用再开发地块的合理规划以实现城镇再开发成果的公平性惠及社会更多阶层。如在全面改造类项目再开发地块中配建一定比例的政府保障性性住房，或城市公共管理、基础服务设施，以缓解市场主导的再开发项目对社会弱势群体公共利益的剥夺;而对于分期实施的再开发项目则优先安排城市公共管理、基础服务设施和回迁业主的安置，来满足社会普通阶层对城市公共空间的公平享用和对城市公共服务的需求。
将城镇低效用地再开发与改善城镇面貌、优化人居环境、落实公共设施和基础设施、促进产业升级结合起来，促进城镇用途和环境品质提升。
（四） 盘活存量建设用地。
为进一步推进我市土地供给侧结构性改革，着力解决当前土地收储过程中存在的深层次问题和矛盾，确立了“大收储”战略，不仅解决了工业企业、商业项目及开发商等违反土地利用规划及城市建设规划，违法随意占地、倒逼政府的问题，还有利于政府改善城市用地，变薄地为厚地、变生地为熟地，增加了市、县、区及村集体收入。同时根据《石家庄市主城区城镇低效用地再开发专项规划》文件要求，引导全市尽快推进城镇低效用地再开发工作。主动转变土地利用的方式，将内涵式存量挖潜与外延式增量扩张相结合，实现土地合理利用和可持续发展。
（五）建立城镇低效用地再开发项目信息公开制度。
对土地改造开发设计的各个环节实行全过程公平、公开，切实保证群众的知情权、参与权和监督权。待改造项目竣工后，将改造项目的基本情况、资金使用情况、收益分配情况进行公示，接受社会舆论的监督。
推行目标责任制管理城镇低效用地再开发工作，各地应将城镇低效用地再开发工作的完成情况纳入各级政府年度目标考核范围。结合国土资源“一张图”工程，加强城镇低效用地再开发管理信息化建设，及时做好低效用地再开发地块项目审批、项目实施、竣工验收等情况的上图和入库，实行城镇低效用地开发改造全过程动态在线监督。
摘要：城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，目前石家庄市存在部分城镇低效利用土地，此类用地在形成和发展过程中存在各类问题，本文针对不同问题深入剖析，提出了解决措施及建议，以实现城镇低效用地的合理开发和可持续利用。
一、低效用地分类
城镇低效利用土地按现状使用用途可分为：国有土地所有权老旧住宅、集体土地所有权城中村、散乱分布不符合规划用途旧厂矿、脏乱差商业地块及农贸大棚等。城镇低效利用土地主要存在以下问题：
（一）老旧住宅小区占有一定规模。老旧小区卫生环境条件较差，交通拥堵不便利，文体娱乐等公共设施较为缺乏，小区内普遍存在私搭乱建现象，消防专用车道缺乏，安全隐患比较突出，尤其是事业单位、高校和工厂宿舍和家属院，分布不均、不成规模。
（二）城中村问题比较突出。随着社会经济发展和城市建设不断加速，部分村庄已由政府和开发商主导进行了一部分改造，主要是位于城市内部区位条件优良或热点地段，市场主动性强，开发积极性高，但多为无序开发，缺少计划性。
（三）一直存在低效商服用地分布散脏乱问题。除去一些核心商业区以外，其他商服分布特点均呈现点状特征、沿街店铺混乱无序、未形成大型商业中心、且存在大量集体权属的农贸市场或商业服务业大棚，影响了土地的高效利用。
二、存在的问题
（一）城镇低效用地较多存在历史遗留问题。一部分还涉及混合产权或者一户多宅问题，现有土地相关政策对这些問题还没有提出严格界定。目前大部分城镇低效用地再开发和改造过程中，大量不合法建筑以及不明土地产权的复杂性等问题的存在，加大了城镇低效用地再开发利用的难度。
（二）城镇低效用地再开发过程中矛盾较多。首先规定补偿价值的标准和补偿总量基础是拆迁补偿房屋权属和建筑属性的认定;其次是安置方式，无论是异地安置还是就近安置，住房来源的有效供应是拆迁能否成功的首要条件;三是补偿原则主要矛盾集中在老百姓的主观性和补偿标准的客观性上，主要表现为被拆迁户过高的期望值与现实客观情况相违背之间的差异性的矛盾;四是被拆迁房屋的产权问题，房屋产权不明确，或无法及时联系产权人，或是多个产权人意见不统一等问题的存在都加大了方案落实时的阻力。
三、措施建议
（一）制定相关法律法规及相关政策。
需要土地管理制度的改革和创新来针对性的解决城镇低效用地开发和改造涉及的产权问题。同时国家也急需制定相关法律政策和指导意见来明确历史遗留用地问题的处理办法、时间界限、用地手续，确保整个过程的顺利有效的进行，因此，研究和编制新的土地政策来解决城镇低效用地和历史遗留用地手续确权的问题是土地管理制度必不可少的重要环节
（二）加大闲置土地处置力度。
严格贯彻落实《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定，进一步加强相关部门对已供应土地的监管力度，确保闲置土地能依法依规、按法律程序处置到位。加强与自然资源和规划、发改、住建等部门的协调沟通，解决因各种手续缺失等原因造成的土地闲置问题。加大与司法部门的沟通力度，解决因抵押、涉案、司法查封等原因造成的土地难以处置到位问题。对因使用权人自身原因造成土地闲置的，在依法依规处理完毕前，禁止被处罚人在一定时期内参加土地竞买活动和划拨用地申请，严禁办理已经被相关部门确认为闲置土地的地块的转让、出租、抵押及变更登记。
（三）坚持平衡利益，多方共赢的原则。
城镇低效用地再开发一直注重土地使用权人权益和利益相平衡，首先要明确产权，切实维护原权益人合法权利。应突出保障公共利益为优先，如何利用再开发地块的合理规划以实现城镇再开发成果的公平性惠及社会更多阶层。如在全面改造类项目再开发地块中配建一定比例的政府保障性性住房，或城市公共管理、基础服务设施，以缓解市场主导的再开发项目对社会弱势群体公共利益的剥夺;而对于分期实施的再开发项目则优先安排城市公共管理、基础服务设施和回迁业主的安置，来满足社会普通阶层对城市公共空间的公平享用和对城市公共服务的需求。
将城镇低效用地再开发与改善城镇面貌、优化人居环境、落实公共设施和基础设施、促进产业升级结合起来，促进城镇用途和环境品质提升。
（四） 盘活存量建设用地。
为进一步推进我市土地供给侧结构性改革，着力解决当前土地收储过程中存在的深层次问题和矛盾，确立了“大收储”战略，不仅解决了工业企业、商业项目及开发商等违反土地利用规划及城市建设规划，违法随意占地、倒逼政府的问题，还有利于政府改善城市用地，变薄地为厚地、变生地为熟地，增加了市、县、区及村集体收入。同时根据《石家庄市主城区城镇低效用地再开发专项规划》文件要求，引导全市尽快推进城镇低效用地再开发工作。主动转变土地利用的方式，将内涵式存量挖潜与外延式增量扩张相结合，实现土地合理利用和可持续发展。
（五）建立城镇低效用地再开发项目信息公开制度。
对土地改造开发设计的各个环节实行全过程公平、公开，切实保证群众的知情权、参与权和监督权。待改造项目竣工后，将改造项目的基本情况、资金使用情况、收益分配情况进行公示，接受社会舆论的监督。
推行目标责任制管理城镇低效用地再开发工作，各地应将城镇低效用地再开发工作的完成情况纳入各级政府年度目标考核范围。结合国土资源“一张图”工程，加强城镇低效用地再开发管理信息化建设，及时做好低效用地再开发地块项目审批、项目实施、竣工验收等情况的上图和入库，实行城镇低效用地开发改造全过程动态在线监督。