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摘要：总书记多次提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。在具体实践中，因各种各样的原因，导致政府的行政管理活动没有达到预期的管理效果，存在失灵现象。提高政府的治理能力和水平，一是要明确政府的职责权限;二是要倡导政府依法行政，建设法治政府;三是完善行政问责机制;四是要发挥监察机构的积极作用;五是要培养公务人员树立良好的职业道德操守。
关键词：政府失灵;政府内部性;行政权力;现代化
党的十九大报告提出，“中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位”“我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻”。党的十九届四中全会决定提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”[1]，这对于全面推进我国国家治理体系改革和提高我国国家治理效能具有重大和深远的意义。政府治理体系和政府治理能力不仅是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，而且是整個国家治理体系和治理能力发挥作用的重要保障[2]，具有影响全局、带动各方的关键作用。党的十九大和十九届四中全会都提出了推进国家治理体系和治理能力现代化[1]，国家治理能力和水平的提升是其中的关键环节。提升国家治理能力，落实到具体层面就是政府要提高治理能力和水平。国家治理体系和治理能力是多层次多面向的综合体，在具体实践中，因各种各样的原因，导致政府的行政管理活动存在失灵现象。
一、政府失灵的具体表现
政府失灵是指政府机关在行政管理活动过程中并没有达到预期的管理效果和目的，出现行政效率低下或行政决策失败等现象。概括地讲，“政府失灵”包括以下几种情况：由于行为能力和其他客观因素制约，政府干预经济活动达不到预期目标;政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效地利用;政府干预经济活动达到了预期目标，也有较高的效率，但都带来不利的事先未曾预料到的副作用;某些外部性问题或国际性经济贸易问题，一国政府无能为力加以解决，如核利用中的污染问题，国际贸易纠纷问题等[3]。造成政府失灵具体表现有：一是政府的行政决策出现失误。如行政管理过程中，行政长官的知识水平和行政经验如果不足，对基层的情况缺乏了解，行政决策会出现失误现象，如果行政长官实行“一言堂”，不能集思广益、博采众长，则行政决策失误就必然会出现。二是政务公开流于形式。政府作为公开政务的主体，从维护自身利益的角度，倾向于会选择避重就轻地来进行政务公开，无论是公开的内容、范围、形式都由自己来决定，形成政务公开的形式主义。三是行政权力过度膨胀、政府机构不断扩张、贪腐问题严重、职能错位等。过度膨胀的行政权力会侵占公民的合法权利，造成贪腐严重，官员无心行政、懒政、怠政等。四是政府职能定位不清，管理过程中会出现缺位、越位现象。这种现象尤其会出现在政府进行经济管理活动中。五是政府不能高效地提供公共服务。政府提供的公共服务具有非竞争性、非排他性的特点，政府有很大的自主权，加上缺少应有的竞争，导致政府提供的公共服务水平低、质量差，政府对公共产品的维护也缺乏主动性。综上，政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力量不足或选择方式失当，不能弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需求;另一方面表现为政府的过度干预，即政府干预范围和力量超过了弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需求，或干预的方向不对路，对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运行。
二、造成政府失灵的原因
传统的政府经济理论对市场失灵的认识和对完美政府的预期是相对片面的，人们对政府控制好经济、管理好市场是有所期待的，但是有时却又事与愿违，政府不仅没有弥补市场失灵，而且还降低了社会效益。造成这种情况，究其根源：
第一，政府政策偏差，职责权限模糊。一项政策的出台本应是促进、助推社会发展，满足对社会的贡献远大于社会为它所付出的代价，而有很多体制或政策的运转并没有起到应有作用，甚至于存在倾向性，利用国家机器来寻求自身利益的最大化。此外，针对解决政企不分的问题，政企不分导致政府既不能很好地集中主业，提供高质量的公共服务，充当市场监管者的角色，又不能发挥好市场在资源配置中的基础性作用，导致国有企业还是依赖于政府这只看得见的手的干预，不能自主经营、自我管理、自担风险、自负盈亏。
第二，体制机制不健全，相互融合度不够。政府治理过程是系统工程，要通过制度化、程序化制约机制来实现对政府全力的管控和约束。政府履行职能范围较广，内容庞杂，自上而下的垂直管理方法，看似全面细致，实则履行职能手段、方式单一僵硬。同时，职能划分不清、多头管理也造成时间、人力、物力、财力消耗，层层审批、“多传手”解决等滋生不必要的环节、把关、层次，且有时的“怕担责”也造成办事程序复杂、麻烦。
第三，官僚主义严重，工作效率不高。政府的公务人员也有谋求部门或个人利益的想法，具有自利的动机，是不可避免的，这也是政府失灵产生的根本原因，所以政府权力就具有膨胀的冲动和政府工作的低效率。一是政府工作缺乏竞争性、排他性，由于政府活动体制不以营利为目的，提供公共服务的各部门间不存在竞争，也不会有因工作效率低而被解雇的顾虑，以致缺乏提高效率的动力;二是监督机制缺陷，由于监督信息不完备而使监督者失去主动性，且被被监督者牵制。
三、提升政府治理能力和治理水平的具体措施
公共政策通过提供一系列正式的约束规则及其实施（激励和惩罚）机制，界定人们的行为空间，规范各种社会关系，从而减少社会环境中的不确定性，降低交易费用、促进社会合作与发展。评判一个国家的治理水平，不仅要看公共政策是否完善配套，也要看政策实施及激励、问责机制是否健全。只有建立强有力的执行体制，强化激励和问责机制，使违规者的潜在成本变大，才能效抑制机会主义，提升政策执行力。 1.明确政府的职责权限。全面梳理政府的权力与责任，缺位的政府，要及时补位，积极进行市场监管，制定游戏规则，维护市场秩序，维护公序良俗，提供高质量的公共服务;越位的政府，要及时退出，对于不该管的事情，不要介入，该放权的放权给企业，让企业自负盈亏、自我管理，弱化政府与企业间的利益联系，从而减少权力的寻租，让企业成为真正的市场主体。
2.倡导政府依法行政，建设法治政府。法治，是规范社会秩序和经济秩序的有效路径，法律作为法治的抓手，具有普遍约束力和最高权威性。引进法律机制，以提高政府决策科学化、民主化、法制化水平和质量，即我们要靠法律、制度来纠正政府的失灵。自本世纪以来，我国就提出要依法行政，建设法治政府。一是政府要简政放权，将政府的权力下放给社会组织、企事业单位。二是应该以法律为依据，做到依法行政。依法行政过程中，不仅要做到行政程序的合法，还要追求结果的合法。三是加大司法审查力度。因为行政自由裁量权使政府有了一定的自由度，但我们要通过司法审查将这个自由度控制在一定范围内，遏制行政权力的过度扩张。还要完善法律救济体系，使依法行政的体系更趋于完善。
3.完善行政问责机制。因为政策制定中会有“短视效应”，即决策者对于短期利益的偏好导致决策失误的情形。一是决策者只看到了期收益，忽视长期利益产生的损失;二是决策者偏好于短期收益的偏好使决策者而放弃了更合适的决策，这两种情况都会浪费社会资源。因此，为了避免决策者的短视，谨防决策失误，决策者在决策的时候应咨询专业的决策咨询机构，决策咨询机构一般都是由专家组成，有专业知识和决策经验，能有效避免决策失误。同时还要完善行政问责机制，建立决策失误成本，使决策者能谨慎用权，谨慎决策，减少决策失误。因为决策失误不仅会浪费资源，而且决策失误的改正和调整也是一项十分耗时和缓慢的过程，纠错成本很高。
4.发挥监察机构的积极作用。一是要使行政活动过程公开透明，让权力在阳光下运行，有利于民众监督，更有利于监察机构发挥积极的监督作用，防止监察不力。二是要保持监察机构的独立性。我国的监察机构既要受上级党政部门的领导，又要受上级职能部门的领导，难免会出现监察不力的情况。因此要保障监察机构的独立性，独立于被监察者体制之外，这样的监察才是独立有效的。
5.培养公务人员树立良好的职业道德操守。一些公务人员意志薄弱，无视行政伦理规范，在缺乏约束的条件下，就会导致决策失误、权力寻租等行为发生。这都与公务人员自身的素养有关。因此我们要培养公务人员树立良好的职业道德操守，树立自我约束意识。在公务人员的选拔录用中，要着重对其道德品格进行考察，然后再进行专业知识的测试，要选用德才兼备的人员进入政府工作。还要对于已入职的公务人员应定期进行思想政治教育和职业道德培训，引导他们树立正确的道德观、权力观、政绩观，避免发生贪腐、寻租等行为。
四、政府治理能力现代化建设进一步思考
政府作为国家治理的重要枢纽和作用平台，在社会发展过程中担负重要责任。法治政府建设就是要依法履行政府职能，包括简政放权、放管结合、优化服务，理顺政府与市场、政府与社会的关系，切实转变政府职能，依法履行宏观调控、市场监督、社会管理、公共服务、环境保护等职责，同时，完善依法行政制度体系，提高政府立法、执法质量和水平，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系[1]，促进政府治理更加成熟、更加稳定。
总书记曾指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”[4]提升政府治理能力、构建科学治理体系是政府治理现代化建设的基础工作，也反映着新时代中国特色社会主义事业的现实需求。为切实改善政府治理体系、提升政府治理能力，党的十九届四中全会决定对完善国家行政体制、机制、制度诸多方面进一步提出了相应的要求，包括最大限度减少不必要的行政执法事项，进一步整合行政执法队伍，探索实行跨领域跨部门综合执法、提高行政执法能力水平，落实行政执法责任制和责任追究制度，创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执法系统，提高政府执行力和公信力[1]。此外，四中全会决定还强调要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同[1]。这些有力措施的出臺其最终目的就是各级政府通过充分履行职能，助力实现人民对美好生活的向往，通过国家行政系统的有效运作保障国家治理体系的有效运行，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的政府治理工作体系。
参考文献
[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.
[2]姜明安.完善国家行政体制 提高政府治理能力[N].人民日报，2020-02-04.
[3]陈秀山.政府失灵及其矫正[J].经济学家.1998.01.
[4]习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014：105.
作者简介
高雯婷，女，辽宁大连人，中共大连市委党校（大连行政学院、大连市社会主义学院）校刊编辑部;研究方向：公共管理。
关键词：政府失灵;政府内部性;行政权力;现代化
党的十九大报告提出，“中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位”“我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻”。党的十九届四中全会决定提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”[1]，这对于全面推进我国国家治理体系改革和提高我国国家治理效能具有重大和深远的意义。政府治理体系和政府治理能力不仅是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，而且是整個国家治理体系和治理能力发挥作用的重要保障[2]，具有影响全局、带动各方的关键作用。党的十九大和十九届四中全会都提出了推进国家治理体系和治理能力现代化[1]，国家治理能力和水平的提升是其中的关键环节。提升国家治理能力，落实到具体层面就是政府要提高治理能力和水平。国家治理体系和治理能力是多层次多面向的综合体，在具体实践中，因各种各样的原因，导致政府的行政管理活动存在失灵现象。
一、政府失灵的具体表现
政府失灵是指政府机关在行政管理活动过程中并没有达到预期的管理效果和目的，出现行政效率低下或行政决策失败等现象。概括地讲，“政府失灵”包括以下几种情况：由于行为能力和其他客观因素制约，政府干预经济活动达不到预期目标;政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效地利用;政府干预经济活动达到了预期目标，也有较高的效率，但都带来不利的事先未曾预料到的副作用;某些外部性问题或国际性经济贸易问题，一国政府无能为力加以解决，如核利用中的污染问题，国际贸易纠纷问题等[3]。造成政府失灵具体表现有：一是政府的行政决策出现失误。如行政管理过程中，行政长官的知识水平和行政经验如果不足，对基层的情况缺乏了解，行政决策会出现失误现象，如果行政长官实行“一言堂”，不能集思广益、博采众长，则行政决策失误就必然会出现。二是政务公开流于形式。政府作为公开政务的主体，从维护自身利益的角度，倾向于会选择避重就轻地来进行政务公开，无论是公开的内容、范围、形式都由自己来决定，形成政务公开的形式主义。三是行政权力过度膨胀、政府机构不断扩张、贪腐问题严重、职能错位等。过度膨胀的行政权力会侵占公民的合法权利，造成贪腐严重，官员无心行政、懒政、怠政等。四是政府职能定位不清，管理过程中会出现缺位、越位现象。这种现象尤其会出现在政府进行经济管理活动中。五是政府不能高效地提供公共服务。政府提供的公共服务具有非竞争性、非排他性的特点，政府有很大的自主权，加上缺少应有的竞争，导致政府提供的公共服务水平低、质量差，政府对公共产品的维护也缺乏主动性。综上，政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力量不足或选择方式失当，不能弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需求;另一方面表现为政府的过度干预，即政府干预范围和力量超过了弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需求，或干预的方向不对路，对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运行。
二、造成政府失灵的原因
传统的政府经济理论对市场失灵的认识和对完美政府的预期是相对片面的，人们对政府控制好经济、管理好市场是有所期待的，但是有时却又事与愿违，政府不仅没有弥补市场失灵，而且还降低了社会效益。造成这种情况，究其根源：
第一，政府政策偏差，职责权限模糊。一项政策的出台本应是促进、助推社会发展，满足对社会的贡献远大于社会为它所付出的代价，而有很多体制或政策的运转并没有起到应有作用，甚至于存在倾向性，利用国家机器来寻求自身利益的最大化。此外，针对解决政企不分的问题，政企不分导致政府既不能很好地集中主业，提供高质量的公共服务，充当市场监管者的角色，又不能发挥好市场在资源配置中的基础性作用，导致国有企业还是依赖于政府这只看得见的手的干预，不能自主经营、自我管理、自担风险、自负盈亏。
第二，体制机制不健全，相互融合度不够。政府治理过程是系统工程，要通过制度化、程序化制约机制来实现对政府全力的管控和约束。政府履行职能范围较广，内容庞杂，自上而下的垂直管理方法，看似全面细致，实则履行职能手段、方式单一僵硬。同时，职能划分不清、多头管理也造成时间、人力、物力、财力消耗，层层审批、“多传手”解决等滋生不必要的环节、把关、层次，且有时的“怕担责”也造成办事程序复杂、麻烦。
第三，官僚主义严重，工作效率不高。政府的公务人员也有谋求部门或个人利益的想法，具有自利的动机，是不可避免的，这也是政府失灵产生的根本原因，所以政府权力就具有膨胀的冲动和政府工作的低效率。一是政府工作缺乏竞争性、排他性，由于政府活动体制不以营利为目的，提供公共服务的各部门间不存在竞争，也不会有因工作效率低而被解雇的顾虑，以致缺乏提高效率的动力;二是监督机制缺陷，由于监督信息不完备而使监督者失去主动性，且被被监督者牵制。
三、提升政府治理能力和治理水平的具体措施
公共政策通过提供一系列正式的约束规则及其实施（激励和惩罚）机制，界定人们的行为空间，规范各种社会关系，从而减少社会环境中的不确定性，降低交易费用、促进社会合作与发展。评判一个国家的治理水平，不仅要看公共政策是否完善配套，也要看政策实施及激励、问责机制是否健全。只有建立强有力的执行体制，强化激励和问责机制，使违规者的潜在成本变大，才能效抑制机会主义，提升政策执行力。 1.明确政府的职责权限。全面梳理政府的权力与责任，缺位的政府，要及时补位，积极进行市场监管，制定游戏规则，维护市场秩序，维护公序良俗，提供高质量的公共服务;越位的政府，要及时退出，对于不该管的事情，不要介入，该放权的放权给企业，让企业自负盈亏、自我管理，弱化政府与企业间的利益联系，从而减少权力的寻租，让企业成为真正的市场主体。
2.倡导政府依法行政，建设法治政府。法治，是规范社会秩序和经济秩序的有效路径，法律作为法治的抓手，具有普遍约束力和最高权威性。引进法律机制，以提高政府决策科学化、民主化、法制化水平和质量，即我们要靠法律、制度来纠正政府的失灵。自本世纪以来，我国就提出要依法行政，建设法治政府。一是政府要简政放权，将政府的权力下放给社会组织、企事业单位。二是应该以法律为依据，做到依法行政。依法行政过程中，不仅要做到行政程序的合法，还要追求结果的合法。三是加大司法审查力度。因为行政自由裁量权使政府有了一定的自由度，但我们要通过司法审查将这个自由度控制在一定范围内，遏制行政权力的过度扩张。还要完善法律救济体系，使依法行政的体系更趋于完善。
3.完善行政问责机制。因为政策制定中会有“短视效应”，即决策者对于短期利益的偏好导致决策失误的情形。一是决策者只看到了期收益，忽视长期利益产生的损失;二是决策者偏好于短期收益的偏好使决策者而放弃了更合适的决策，这两种情况都会浪费社会资源。因此，为了避免决策者的短视，谨防决策失误，决策者在决策的时候应咨询专业的决策咨询机构，决策咨询机构一般都是由专家组成，有专业知识和决策经验，能有效避免决策失误。同时还要完善行政问责机制，建立决策失误成本，使决策者能谨慎用权，谨慎决策，减少决策失误。因为决策失误不仅会浪费资源，而且决策失误的改正和调整也是一项十分耗时和缓慢的过程，纠错成本很高。
4.发挥监察机构的积极作用。一是要使行政活动过程公开透明，让权力在阳光下运行，有利于民众监督，更有利于监察机构发挥积极的监督作用，防止监察不力。二是要保持监察机构的独立性。我国的监察机构既要受上级党政部门的领导，又要受上级职能部门的领导，难免会出现监察不力的情况。因此要保障监察机构的独立性，独立于被监察者体制之外，这样的监察才是独立有效的。
5.培养公务人员树立良好的职业道德操守。一些公务人员意志薄弱，无视行政伦理规范，在缺乏约束的条件下，就会导致决策失误、权力寻租等行为发生。这都与公务人员自身的素养有关。因此我们要培养公务人员树立良好的职业道德操守，树立自我约束意识。在公务人员的选拔录用中，要着重对其道德品格进行考察，然后再进行专业知识的测试，要选用德才兼备的人员进入政府工作。还要对于已入职的公务人员应定期进行思想政治教育和职业道德培训，引导他们树立正确的道德观、权力观、政绩观，避免发生贪腐、寻租等行为。
四、政府治理能力现代化建设进一步思考
政府作为国家治理的重要枢纽和作用平台，在社会发展过程中担负重要责任。法治政府建设就是要依法履行政府职能，包括简政放权、放管结合、优化服务，理顺政府与市场、政府与社会的关系，切实转变政府职能，依法履行宏观调控、市场监督、社会管理、公共服务、环境保护等职责，同时，完善依法行政制度体系，提高政府立法、执法质量和水平，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系[1]，促进政府治理更加成熟、更加稳定。
总书记曾指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”[4]提升政府治理能力、构建科学治理体系是政府治理现代化建设的基础工作，也反映着新时代中国特色社会主义事业的现实需求。为切实改善政府治理体系、提升政府治理能力，党的十九届四中全会决定对完善国家行政体制、机制、制度诸多方面进一步提出了相应的要求，包括最大限度减少不必要的行政执法事项，进一步整合行政执法队伍，探索实行跨领域跨部门综合执法、提高行政执法能力水平，落实行政执法责任制和责任追究制度，创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执法系统，提高政府执行力和公信力[1]。此外，四中全会决定还强调要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同[1]。这些有力措施的出臺其最终目的就是各级政府通过充分履行职能，助力实现人民对美好生活的向往，通过国家行政系统的有效运作保障国家治理体系的有效运行，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的政府治理工作体系。
参考文献
[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.
[2]姜明安.完善国家行政体制 提高政府治理能力[N].人民日报，2020-02-04.
[3]陈秀山.政府失灵及其矫正[J].经济学家.1998.01.
[4]习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014：105.
作者简介
高雯婷，女，辽宁大连人，中共大连市委党校（大连行政学院、大连市社会主义学院）校刊编辑部;研究方向：公共管理。