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当前，我们国家行政执法工作的质效正面临着极大的考验，从“三聚氰胺”、“地沟油”到“瘦肉精”和“染色馒头”，食品安全问题已成为社会顽疾，不断地招来公众的质疑与焦虑，行政执法不力引发的问题已经逐步走入公众的视野。因为普遍认为行政执法之所以不力，很大程度上在于行政机关对违法行为存在“软处理”的偏好，一些本该进入刑事程序的案件却止步于行政处罚关口，造成以罚代刑的现象，当犯罪成本降低至行政处罚标准时，一些不法人员就敢于冒天下之大不韪。行政执法机关在依法查处食品安全违法行为的过程中，根据相关法律规定，违法事实可能构成犯罪或者应受刑事处罚的，应当按照法律规定的程序和时限，将食品安全行政执法案件依法移送公安机关或司法机关，在这种情况下就会发生行政执法与刑事司法的衔接问题。因此，探讨食品安全案件的行政执法与刑事司法的衔接，充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，对于维持和改善人民群众食品安全状况具有重大的理论和实践价值。
一、行政执法与刑事司法衔接存在的问题
在经济领域行政违法行为与犯罪行为是同时存在，而且常常是交织在一起的，单单依靠行政管理的手段，不可能达到消除违法与预防犯罪的目的，尤其是对于严重的食品安全案件，只有以刑事责任追究为后盾，才具有强烈的震慑作用。加强行政执法与刑事司法的衔接，使刑事司法对行政执法产生应有的制衡作用，会有效地预防和查处行政执法人员徇私、徇情执法，利用职务之便索贿、受贿不移交刑事案件的职务犯罪。在实践层面将食品安全行政执法与刑事司法二者相衔接的具体操作却存在层层障碍。 这些问题主要表现在：
（一）立法的衔接不到位
审视我国现有的立法，行政执法和刑事司法衔接问题的法律法规体现，如《刑法》 第 402 条针对行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的行为，规定了徇私舞弊不移交刑事案件罪。 2009 年 6 月 1 日起施行的《食品安全法》 第98 条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2011年3月底，最高人民检察院刚刚下发《关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知》，要求从司法层面加大对国家公职人员在食品安全失职、渎职犯罪的查处，明确对食品安全的监管者和执法者要有司法问责制度。2013年4月28日两高发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第十六条专门规定了对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员的渎职行为的定性处理问题。同时《解释》第一条、第八条、第九条、第十二条等等，都进一步明确了行政责任与刑事责任的界限，有利于加强行政执法与刑事司法的衔接工作。从内容上看这些规定仅就职能机关内部的工作作出了规定，例如移送案件的条件、基本程序及工作时限、违规责任等。对衔接中实体性的司法问题，如，重要的行政执法过程中形成的证据、在刑事诉讼程序中如何采用、其法律地位如何，没有作出规定。在当前以审判为中心的诉讼模式下，证据审查是诉讼的核心，如果不解决证据法律地位及证明规则问题，显然不利于行政执法案件进入司法程序。尤其，对于食品安全案件，原始证据更容易灭失，不认同行政执法阶段所形成证据的法律地位，会阻断刑事诉讼的进行。
（二）衔接机关的配合不到位
1．行政处罚与刑事处罚存在衔接上的困难。“以罚代刑” 的现象严重，个别行政执法部门通过 “以罚代刑” 包揽和巩固自己的行政权力，同时行政机关将犯罪案件移送权作为要求违法者多交罚款或保证缴纳罚款的砝码，这也造成违法者为逃避刑事处罚，不惜花钱消灾，息事宁人，进而造成案件该移送不移送的情况。
2．执法主体主观上的认识偏差
执法主体本身的因素是造成移送困难的一个重要原因。 一方面，基于权力意识的错误指导，有些行政执法人员错误地认为向公安机关移送案件是分权，会影响到自己的行政權力，甚至是经济利益。 另一方面，违法行为是否构成犯罪，需要具备专业知识的人员才能作出判断。 而目前，从事食品安全监督的行政执法人员大多非法律专业出身，且素质参差不齐，加之长期从事质监某一类型的单一的执法工作致使知识面窄、思维模式定型，要求其及时、准确地判断所办案件是否需要移送公安司法机关显然有些力所不能及当然，由于缺乏对刑事司法工作的了解和相应的实践经历，具体办案的质监行政执法人员也无法全面、准确落实符合刑事司法要求的有关调查取证工作，从而可能使在真正面临移送案件时因能力问题而丧失追诉最佳时机。这些都是行政执法与刑事司法衔接工作难以有效开展的制约因素。
二、行政执法与刑事司法衔接的实现路径
（一）加强 《刑法》与《食品安全法》的立法衔接。
从完善立法角度来看，加强《刑法》与《食品安全法》的衔接。如《刑法》中规定的“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”在刑法修正案八出台后，变更为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”。选择从食品“卫生”到食品“安全”的转变，并不是简单的词语更换，不是简单的概念问题，而是立法理念的变化。这反映了我国对于食品安全的保护已经超越了原来仅仅停留在生产、销售阶段发生的食品卫生问题，法律调整范围扩大了。在主体上涉及食品生产、加工、包装、运输、贮藏、销售和监管等人员；在对象上涉及食品、食品添加剂、食品相关产品、食品运输工具等。两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》首次明确生产、销售不符合安全标准的食品添加剂、食品相关产品行为的定罪处罚标准，明确界定生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒、有害食品罪的定罪量刑标准。该《解释》明确了危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准，提出了相关罪名的司法认定标准，统一了新型疑难案件的法律适用意见，对于进一步加大对危害食品安全犯罪的打击力度将发挥重要作用。
（二）强化执法机关与司法机关的相互配合
建立司法机关提前介入机制。司法机关有条件地介入行政执法与行政执法机关密切配合，是建立食品安全执法与刑事司法相衔接长效机制的关键。提前介入，是指对可能涉及到犯罪的食品安全案件，在食品安全监督部门调查处理的同时，请公、检、法及时介入调查，防止证据灭失。食品安全监督执法部门发现的有可能涉及犯罪的线索，必须在规定的时间内移送公安机关和检察机关，并将案件的处理情况向移送机关通报和反馈。食品安全监督部门在查处违法案件时发现有可能涉嫌犯罪的，可以邀请司法机关派员提前介入案件的调查，共同研讨是否达到了刑事追究的标准；司法机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，引导食品安全监督部门调查取证，就证据的固定和保全等问题提供咨询意见；公安机关立案侦查涉嫌犯罪案件时，食品安全监督部门应当给予必要的配合与支持，如向司法机关提供食品安全相关专业知识，以及食品安全的专业鉴定结论等。
三、保障检察机关独立行使法律监督权。
行政执法与刑事司法衔接使检察机关不仅对行政执法机关在执法过程中发现的涉罪案件是否移送司法机关立案进行监督，而且将移交情况与检察机关对公安机关刑事立案监督衔接起来，形成了既监督行政执法人员及其执法行为，又启动对公安机关立案活动和侦查活动的监督程序，为检察机关立案监督拓宽了空间和视野。当前所探讨的行政执法与刑事司法衔接工作机制问题的解决，检察机关是大有作为空间的。最为务实的做法有以下几方面：
（一）立足检察职能，依法严惩食品安全犯罪背后的贪污腐败行为。
一是精心安排部署，组织干警认真学习最高检《关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知》，充分认识打击食品安全犯罪的重要性和紧 迫性，激发干警办案积极性和主动性，结合辖区食品安全现状，周密部署，迅速行动。二是形成办案合力，加强协作配合，反贪、侦监、公诉部门对办案中发现的食品安全相关行 政管理和执法、司法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等渎职侵权犯罪线索，要及时移送反渎职侵权部门，形成严肃查处危害食品安全渎职犯罪的办案合力，最大 限度地杜绝问题食品的发生。
（二）调整办案方式，建立健全机制确保对食品安全犯罪实行“快捕快诉”。
一是建立优先办理机制。对移送的食品安全犯罪案件，实行优先办理，专人专办，确保快捕、快诉，增强打击食品安全犯罪的法律效果和社会效果。二是健全内部协作机制。推行捕、诉“一体化”工作模式，对其中案情复杂、社会影响大的案件，由侦监、公诉部门交换看法，统一认识，保证及时、准确、有力地打击犯罪。三是推行外部沟通机制。既要加强与食品安全监管行政执法单位的联系，又要将触角延伸到基层派出所和案件承办人，以便随时了解案件情况和办案进度，及时引导案件侦查，减少中间环节，提高办案效率。定期与法院进行沟通，保持在法条理解和证据认识上的一致，联合制定规范性文件，建立轻微刑事案件快速办理机制，提高司法效率。
（三）形成工作机制，达成信息共享。
行政执法和刑事司法相衔接的一个瓶颈问题就是信息渠道不畅，致使检察机关难以及时监督移送涉案线索，另一方面行政执法机关因执法标准不同也难以界定刑事案件追诉标准，因此检察院侦查监督部门和各行政机关需要及时沟通案件情况，做好监督链条衔接工作。是制定联席会议和执法信息通报制度。规定不定期召开工作联席会议，遇有突发性事件随时召开，通报食品安全行政执法和涉嫌刑事案件线索的移送、立案情况，联合开展专题调研活动。各行政执法机关每月向检察院报送一次立查有关食品安全行政案件情况，专项活动期间每周报送一次。
一、行政执法与刑事司法衔接存在的问题
在经济领域行政违法行为与犯罪行为是同时存在，而且常常是交织在一起的，单单依靠行政管理的手段，不可能达到消除违法与预防犯罪的目的，尤其是对于严重的食品安全案件，只有以刑事责任追究为后盾，才具有强烈的震慑作用。加强行政执法与刑事司法的衔接，使刑事司法对行政执法产生应有的制衡作用，会有效地预防和查处行政执法人员徇私、徇情执法，利用职务之便索贿、受贿不移交刑事案件的职务犯罪。在实践层面将食品安全行政执法与刑事司法二者相衔接的具体操作却存在层层障碍。 这些问题主要表现在：
（一）立法的衔接不到位
审视我国现有的立法，行政执法和刑事司法衔接问题的法律法规体现，如《刑法》 第 402 条针对行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的行为，规定了徇私舞弊不移交刑事案件罪。 2009 年 6 月 1 日起施行的《食品安全法》 第98 条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2011年3月底，最高人民检察院刚刚下发《关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知》，要求从司法层面加大对国家公职人员在食品安全失职、渎职犯罪的查处，明确对食品安全的监管者和执法者要有司法问责制度。2013年4月28日两高发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第十六条专门规定了对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员的渎职行为的定性处理问题。同时《解释》第一条、第八条、第九条、第十二条等等，都进一步明确了行政责任与刑事责任的界限，有利于加强行政执法与刑事司法的衔接工作。从内容上看这些规定仅就职能机关内部的工作作出了规定，例如移送案件的条件、基本程序及工作时限、违规责任等。对衔接中实体性的司法问题，如，重要的行政执法过程中形成的证据、在刑事诉讼程序中如何采用、其法律地位如何，没有作出规定。在当前以审判为中心的诉讼模式下，证据审查是诉讼的核心，如果不解决证据法律地位及证明规则问题，显然不利于行政执法案件进入司法程序。尤其，对于食品安全案件，原始证据更容易灭失，不认同行政执法阶段所形成证据的法律地位，会阻断刑事诉讼的进行。
（二）衔接机关的配合不到位
1．行政处罚与刑事处罚存在衔接上的困难。“以罚代刑” 的现象严重，个别行政执法部门通过 “以罚代刑” 包揽和巩固自己的行政权力，同时行政机关将犯罪案件移送权作为要求违法者多交罚款或保证缴纳罚款的砝码，这也造成违法者为逃避刑事处罚，不惜花钱消灾，息事宁人，进而造成案件该移送不移送的情况。
2．执法主体主观上的认识偏差
执法主体本身的因素是造成移送困难的一个重要原因。 一方面，基于权力意识的错误指导，有些行政执法人员错误地认为向公安机关移送案件是分权，会影响到自己的行政權力，甚至是经济利益。 另一方面，违法行为是否构成犯罪，需要具备专业知识的人员才能作出判断。 而目前，从事食品安全监督的行政执法人员大多非法律专业出身，且素质参差不齐，加之长期从事质监某一类型的单一的执法工作致使知识面窄、思维模式定型，要求其及时、准确地判断所办案件是否需要移送公安司法机关显然有些力所不能及当然，由于缺乏对刑事司法工作的了解和相应的实践经历，具体办案的质监行政执法人员也无法全面、准确落实符合刑事司法要求的有关调查取证工作，从而可能使在真正面临移送案件时因能力问题而丧失追诉最佳时机。这些都是行政执法与刑事司法衔接工作难以有效开展的制约因素。
二、行政执法与刑事司法衔接的实现路径
（一）加强 《刑法》与《食品安全法》的立法衔接。
从完善立法角度来看，加强《刑法》与《食品安全法》的衔接。如《刑法》中规定的“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”在刑法修正案八出台后，变更为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”。选择从食品“卫生”到食品“安全”的转变，并不是简单的词语更换，不是简单的概念问题，而是立法理念的变化。这反映了我国对于食品安全的保护已经超越了原来仅仅停留在生产、销售阶段发生的食品卫生问题，法律调整范围扩大了。在主体上涉及食品生产、加工、包装、运输、贮藏、销售和监管等人员；在对象上涉及食品、食品添加剂、食品相关产品、食品运输工具等。两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》首次明确生产、销售不符合安全标准的食品添加剂、食品相关产品行为的定罪处罚标准，明确界定生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒、有害食品罪的定罪量刑标准。该《解释》明确了危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准，提出了相关罪名的司法认定标准，统一了新型疑难案件的法律适用意见，对于进一步加大对危害食品安全犯罪的打击力度将发挥重要作用。
（二）强化执法机关与司法机关的相互配合
建立司法机关提前介入机制。司法机关有条件地介入行政执法与行政执法机关密切配合，是建立食品安全执法与刑事司法相衔接长效机制的关键。提前介入，是指对可能涉及到犯罪的食品安全案件，在食品安全监督部门调查处理的同时，请公、检、法及时介入调查，防止证据灭失。食品安全监督执法部门发现的有可能涉及犯罪的线索，必须在规定的时间内移送公安机关和检察机关，并将案件的处理情况向移送机关通报和反馈。食品安全监督部门在查处违法案件时发现有可能涉嫌犯罪的，可以邀请司法机关派员提前介入案件的调查，共同研讨是否达到了刑事追究的标准；司法机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，引导食品安全监督部门调查取证，就证据的固定和保全等问题提供咨询意见；公安机关立案侦查涉嫌犯罪案件时，食品安全监督部门应当给予必要的配合与支持，如向司法机关提供食品安全相关专业知识，以及食品安全的专业鉴定结论等。
三、保障检察机关独立行使法律监督权。
行政执法与刑事司法衔接使检察机关不仅对行政执法机关在执法过程中发现的涉罪案件是否移送司法机关立案进行监督，而且将移交情况与检察机关对公安机关刑事立案监督衔接起来，形成了既监督行政执法人员及其执法行为，又启动对公安机关立案活动和侦查活动的监督程序，为检察机关立案监督拓宽了空间和视野。当前所探讨的行政执法与刑事司法衔接工作机制问题的解决，检察机关是大有作为空间的。最为务实的做法有以下几方面：
（一）立足检察职能，依法严惩食品安全犯罪背后的贪污腐败行为。
一是精心安排部署，组织干警认真学习最高检《关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知》，充分认识打击食品安全犯罪的重要性和紧 迫性，激发干警办案积极性和主动性，结合辖区食品安全现状，周密部署，迅速行动。二是形成办案合力，加强协作配合，反贪、侦监、公诉部门对办案中发现的食品安全相关行 政管理和执法、司法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等渎职侵权犯罪线索，要及时移送反渎职侵权部门，形成严肃查处危害食品安全渎职犯罪的办案合力，最大 限度地杜绝问题食品的发生。
（二）调整办案方式，建立健全机制确保对食品安全犯罪实行“快捕快诉”。
一是建立优先办理机制。对移送的食品安全犯罪案件，实行优先办理，专人专办，确保快捕、快诉，增强打击食品安全犯罪的法律效果和社会效果。二是健全内部协作机制。推行捕、诉“一体化”工作模式，对其中案情复杂、社会影响大的案件，由侦监、公诉部门交换看法，统一认识，保证及时、准确、有力地打击犯罪。三是推行外部沟通机制。既要加强与食品安全监管行政执法单位的联系，又要将触角延伸到基层派出所和案件承办人，以便随时了解案件情况和办案进度，及时引导案件侦查，减少中间环节，提高办案效率。定期与法院进行沟通，保持在法条理解和证据认识上的一致，联合制定规范性文件，建立轻微刑事案件快速办理机制，提高司法效率。
（三）形成工作机制，达成信息共享。
行政执法和刑事司法相衔接的一个瓶颈问题就是信息渠道不畅，致使检察机关难以及时监督移送涉案线索，另一方面行政执法机关因执法标准不同也难以界定刑事案件追诉标准，因此检察院侦查监督部门和各行政机关需要及时沟通案件情况，做好监督链条衔接工作。是制定联席会议和执法信息通报制度。规定不定期召开工作联席会议，遇有突发性事件随时召开，通报食品安全行政执法和涉嫌刑事案件线索的移送、立案情况，联合开展专题调研活动。各行政执法机关每月向检察院报送一次立查有关食品安全行政案件情况，专项活动期间每周报送一次。