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摘 要：我国土地综合整治经过30多年的探索与实践，其内涵与外延随着时代的变迁得到不断丰富和发展。近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，我国土地开发过度、无序、零散问题日趋严重，乡村耕地碎片化、建设用地利用低效化、生态用地退化以及空间布局无序化等多重问题并存，针对发展中出现的这些新问题，自然资源管理部门对土地综合整治政策进行了调整，逐步从注重耕地数量，向多要素综合、多目标统筹的综合整治转变，提出了提高耕地质量、推进乡村振兴、保护景观生态与文化传承等多目标新要求。
关键词：土地综合整治;问题;对策
引言
按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》相关部署要求，各地积极开展土地综合整治试点工作。在具体推进过程中，一些问题亟需解决。基于新时代国土空间治理现代化的要求，全面理解土地综合整治的趋势和作用，探讨新时代土地综合整治规划思路，对于构建和完善系统完备、科学规划、运行有效的现代空间治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。
1.土地综合整治项目中存在的主要问题
1.1对生态建设工作缺乏重视
对于各级地方政府有关部门来讲，土地综合整治项目的核心目标是确定耕地的具体面积，实现耕地占补的平衡目标，对生态建设工作缺乏一定的重视，项目建设和周围环境之间无法实现和谐发展。例如，在某农村地区由于土地综合整治项目内容不够完善，和周围环境无法实现协调发展，影响各项资金的使用效果。另外，在项目落实期间，由于生物措施的运用不合理，使得该项目的功能过于单一，土地治理效果较差，严重影响项目的后续运行，使得项目的整体效益不断下降。
1.2过于重视耕地质量
结合土地综合整治项目特点可以得知，补充耕地政策作为项目实施的核心，能够进一步提升项目实施效果。但是，在部分整治项目中，由于相关部门过于重视耕地的质量，没有全面考虑工程实用性，在部分地区私自设置水利设施，布设大面积的管道，增加项目的建设成本，影响项目的综合效益。所以有关部门需要根据土地综合整治项目的具体规模，在加强耕地质量控制力度的同时，确保土地资源得到良好利用。
2.土地综合整治项目优化对策
2.1建立健全权属调整的政策机制和技术体系
土地综合整治的核心任务之一是优化国土空间布局，在广东省农村地区土地权属现状之下，开展土地综合整治必然存在权属调整的需要。权属调整既是用益物权权利归属的变更，也是土地价值再分配的过程，权属调整能否顺利实施，直接关系到土地权利人参与土地综合整治的积极性。针对广东省国有土地与集体土地相互混杂，集体土地之间相互交错，亟需开展权属调整但缺乏政策路径的问题，建议：结合我国具体国情，健全土地权属调整的政策机制，允许在土地综合整治范围内打破权属边界，重新划分宗地和确定产权归属，既允许相同土地所有权之下不同土地使用权之间的权属调整，也允许国有土地所有权与集体土地所有权、不同集体土地所有权之间的调整，同时建立起土地权属调整的调查、评估、分配、登记技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，保障土地权属调整后的土地价值再分配公平合理，积极稳妥有序推进权属调整工作。
2.2构建微观乡村集群综合体，以生态优先优化复合空间
（1）落实上位规划和区域规划定位。土地整治规划是上级规划的落地和实施，根据全域自然空间的资源条件，合理细化上位规划的“三区三线”，落实各项规划管控指标，深刻把握全域单个空间在上位规划的总部署和主体定位，理解主体定位和发展方向。
（2）按照生态优先原则，优化空间格局。根据“双评价”判定的“三生”空间和“三线”边界，按照生态空间只增无减、农业空间总量控制、镇村空间节约集约的思路，优化调整布局，确保生态和农业空间的整体性、连续性和完整性，实现人与自然和谐共生。根据实际，国土空间可以划分为林地、草地、河流、农用地、工矿用地、镇村建设用地、历史文化保护点、产业发展用地等，或按照主体功能分为生物多样区、水源涵养区等。
（3）构建微观乡村集群综合体。在乡村地区，每个自然空间虽然有主体功能定位，但是往往都是复合利用、综合使用的。比如农村居民点组团，在其内部往往也存在绿化生态和农业种植等其他功能。这就必须以小系统、微生态方式，完成单个自然空间的复合用地规划，系统构建微观乡村集群综合体。
2.3以人为本提升社会治理能力，保护特色景观文化，助推乡村社会重构
土地综合整治注重突出农村集体经济组织和农民的主体地位，鼓励村民委员会或村民小组组织当地农民自主开展土地平整工程、小型基础设施建设和植树造林等技术要求低的简易工程，提升农村集体经济组织和农民自治能力。整治后的农田集中流转给种粮大户或者其他新型经营主体从事现代农业生产，在提升农业生产效益的同时，以产业促就业，增加农民就业机会，改善农民生产生活条件。土地综合整治强调乡村山水脉络等独特自然风貌保护以及乡村地域文化脉络、乡土记忆传承，从农耕文化和乡村文明等渠道留住“乡愁”，增强乡村文化价值和人文情怀。此外，整治过程中充分挖掘自然景观和传统文化资源，促进产业发展与特色文化保护、复兴的良性互动，深刻改变乡村地域生产、生活方式，为打造全域生态宜居与集约高效的乡村发展新格局创造条件。
2.4构建空间生态联通网络，剖析全域分区整治目标
（1）打造全域生态安全格局。按照生态保护优先，从整体上为生态功能区域留足国土空间，将孤立的生态功能区块有效地连接贯通，构建全域生态屏障。首先，应将生物多样保护区、水源涵养区等作为生态功能服务核心区域，形成生态面域。其次，利用河流、林帶等带状区域构建生态走廊，形成生态线域。最后，在生态走廊利用湿地、绿地的建设等构建生态节点，构成“点-线-面”全域生态安全屏障。
（2）贯通分区联通网络。主体利用功能分区之间要进行物质和能量交换，需要利用交通干线、基础设施管道等线性的空间要素。线性要素的规划布局，应从空间节约和绿色高效等方面落实空间规划和管制要求，服务于空间功能主体，避免重复建设，实现路径最短、网络最优、绿色高效的格局。
（3）明确功能分区整治目标。每个主体功能分区都有相应的发展和运行规律，了解主体功能分区的发展过程，分析其自身特征和空间结构，找到主体功能分区的限制性因素、短板、风险，明确开发利用活动的类型、规模和强度，形成每个分区负面条件清单，为科学的空间生态修复和整治打下基础，科学系统地提出最高目标。
结语
综上所述，通过对土地综合整治项目实施效果的有效措施进行分析，例如，做好生态建设工作、加强项目实施效果考核、提高项目的实用性等，确保土地综合整治项目得到良好落实，减少土地资源损耗。
参考文献：
[1]王涛，董艳艳.科技金融助力乡村振兴的实证分析——以贵州省平塘县土地整治项目为例[J].农村经济与科技，2020，31（21）：127-128+136.
[2]马增辉.全域土地综合整治的可行性分析——以榆林市金鸡滩镇项目为例[J].粮食科技与经济，2020，45（08）：55-57.
[3]曾璇，胡笑涛.土地整理项目综合效益评价研究——以靖边县土地整理项目为例[J].农业与技术，2020，40（15）：165-166.
[4]刘社堂.基于“三生”共融视角的土地整治综合效益评价探析——以陕西榆阳区岔河则项目为例[J].安徽农学通报，2020，26（11）：108-111+121.
（泗阳县自然资源和规划局，江苏 宿迁 223700）
关键词：土地综合整治;问题;对策
引言
按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》相关部署要求，各地积极开展土地综合整治试点工作。在具体推进过程中，一些问题亟需解决。基于新时代国土空间治理现代化的要求，全面理解土地综合整治的趋势和作用，探讨新时代土地综合整治规划思路，对于构建和完善系统完备、科学规划、运行有效的现代空间治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。
1.土地综合整治项目中存在的主要问题
1.1对生态建设工作缺乏重视
对于各级地方政府有关部门来讲，土地综合整治项目的核心目标是确定耕地的具体面积，实现耕地占补的平衡目标，对生态建设工作缺乏一定的重视，项目建设和周围环境之间无法实现和谐发展。例如，在某农村地区由于土地综合整治项目内容不够完善，和周围环境无法实现协调发展，影响各项资金的使用效果。另外，在项目落实期间，由于生物措施的运用不合理，使得该项目的功能过于单一，土地治理效果较差，严重影响项目的后续运行，使得项目的整体效益不断下降。
1.2过于重视耕地质量
结合土地综合整治项目特点可以得知，补充耕地政策作为项目实施的核心，能够进一步提升项目实施效果。但是，在部分整治项目中，由于相关部门过于重视耕地的质量，没有全面考虑工程实用性，在部分地区私自设置水利设施，布设大面积的管道，增加项目的建设成本，影响项目的综合效益。所以有关部门需要根据土地综合整治项目的具体规模，在加强耕地质量控制力度的同时，确保土地资源得到良好利用。
2.土地综合整治项目优化对策
2.1建立健全权属调整的政策机制和技术体系
土地综合整治的核心任务之一是优化国土空间布局，在广东省农村地区土地权属现状之下，开展土地综合整治必然存在权属调整的需要。权属调整既是用益物权权利归属的变更，也是土地价值再分配的过程，权属调整能否顺利实施，直接关系到土地权利人参与土地综合整治的积极性。针对广东省国有土地与集体土地相互混杂，集体土地之间相互交错，亟需开展权属调整但缺乏政策路径的问题，建议：结合我国具体国情，健全土地权属调整的政策机制，允许在土地综合整治范围内打破权属边界，重新划分宗地和确定产权归属，既允许相同土地所有权之下不同土地使用权之间的权属调整，也允许国有土地所有权与集体土地所有权、不同集体土地所有权之间的调整，同时建立起土地权属调整的调查、评估、分配、登记技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，保障土地权属调整后的土地价值再分配公平合理，积极稳妥有序推进权属调整工作。
2.2构建微观乡村集群综合体，以生态优先优化复合空间
（1）落实上位规划和区域规划定位。土地整治规划是上级规划的落地和实施，根据全域自然空间的资源条件，合理细化上位规划的“三区三线”，落实各项规划管控指标，深刻把握全域单个空间在上位规划的总部署和主体定位，理解主体定位和发展方向。
（2）按照生态优先原则，优化空间格局。根据“双评价”判定的“三生”空间和“三线”边界，按照生态空间只增无减、农业空间总量控制、镇村空间节约集约的思路，优化调整布局，确保生态和农业空间的整体性、连续性和完整性，实现人与自然和谐共生。根据实际，国土空间可以划分为林地、草地、河流、农用地、工矿用地、镇村建设用地、历史文化保护点、产业发展用地等，或按照主体功能分为生物多样区、水源涵养区等。
（3）构建微观乡村集群综合体。在乡村地区，每个自然空间虽然有主体功能定位，但是往往都是复合利用、综合使用的。比如农村居民点组团，在其内部往往也存在绿化生态和农业种植等其他功能。这就必须以小系统、微生态方式，完成单个自然空间的复合用地规划，系统构建微观乡村集群综合体。
2.3以人为本提升社会治理能力，保护特色景观文化，助推乡村社会重构
土地综合整治注重突出农村集体经济组织和农民的主体地位，鼓励村民委员会或村民小组组织当地农民自主开展土地平整工程、小型基础设施建设和植树造林等技术要求低的简易工程，提升农村集体经济组织和农民自治能力。整治后的农田集中流转给种粮大户或者其他新型经营主体从事现代农业生产，在提升农业生产效益的同时，以产业促就业，增加农民就业机会，改善农民生产生活条件。土地综合整治强调乡村山水脉络等独特自然风貌保护以及乡村地域文化脉络、乡土记忆传承，从农耕文化和乡村文明等渠道留住“乡愁”，增强乡村文化价值和人文情怀。此外，整治过程中充分挖掘自然景观和传统文化资源，促进产业发展与特色文化保护、复兴的良性互动，深刻改变乡村地域生产、生活方式，为打造全域生态宜居与集约高效的乡村发展新格局创造条件。
2.4构建空间生态联通网络，剖析全域分区整治目标
（1）打造全域生态安全格局。按照生态保护优先，从整体上为生态功能区域留足国土空间，将孤立的生态功能区块有效地连接贯通，构建全域生态屏障。首先，应将生物多样保护区、水源涵养区等作为生态功能服务核心区域，形成生态面域。其次，利用河流、林帶等带状区域构建生态走廊，形成生态线域。最后，在生态走廊利用湿地、绿地的建设等构建生态节点，构成“点-线-面”全域生态安全屏障。
（2）贯通分区联通网络。主体利用功能分区之间要进行物质和能量交换，需要利用交通干线、基础设施管道等线性的空间要素。线性要素的规划布局，应从空间节约和绿色高效等方面落实空间规划和管制要求，服务于空间功能主体，避免重复建设，实现路径最短、网络最优、绿色高效的格局。
（3）明确功能分区整治目标。每个主体功能分区都有相应的发展和运行规律，了解主体功能分区的发展过程，分析其自身特征和空间结构，找到主体功能分区的限制性因素、短板、风险，明确开发利用活动的类型、规模和强度，形成每个分区负面条件清单，为科学的空间生态修复和整治打下基础，科学系统地提出最高目标。
结语
综上所述，通过对土地综合整治项目实施效果的有效措施进行分析，例如，做好生态建设工作、加强项目实施效果考核、提高项目的实用性等，确保土地综合整治项目得到良好落实，减少土地资源损耗。
参考文献：
[1]王涛，董艳艳.科技金融助力乡村振兴的实证分析——以贵州省平塘县土地整治项目为例[J].农村经济与科技，2020，31（21）：127-128+136.
[2]马增辉.全域土地综合整治的可行性分析——以榆林市金鸡滩镇项目为例[J].粮食科技与经济，2020，45（08）：55-57.
[3]曾璇，胡笑涛.土地整理项目综合效益评价研究——以靖边县土地整理项目为例[J].农业与技术，2020，40（15）：165-166.
[4]刘社堂.基于“三生”共融视角的土地整治综合效益评价探析——以陕西榆阳区岔河则项目为例[J].安徽农学通报，2020，26（11）：108-111+121.
（泗阳县自然资源和规划局，江苏 宿迁 223700）