2018年1月17日，美國军舰“霍珀”号未经中国政府批准，驶入我国黄岩岛的领海，进行所谓的“航行自由行动”。中国随即派出军舰依法对美舰实施查证识别，并予以警告驱离。中国外交部也在当天向美国提出严正交涉，指出：美舰有关行为违反中国法律和国际法，严重损害中国主权和安全，严重危及双方一线人员生命安全。根据笔者统计，从2015年至截稿时，美国军舰已经在中国的南海地区六次挑战中国关于外国军舰的批准通过制，不仅频次很高，而且还造成了恶劣的影响。此外，根据法国路透社报道，特朗普政府誓言要在南海采取更多行动。故很有必要从国际法角度对美舰行为进行深刻的揭露和批判，以及寻求更加有效的对策。
　　中国实行外国军舰在本国领海的批准通过制
　　一直以来，中国的法律法规和政策声明都规定：外国军舰进入中国的领海必须提前获得中国政府的批准。早在1958年《中华人民共和国领海声明》第三项就规定：“一切外国飞机和军用船舶，未经中华人民共和国政府的许可，不得进入中国的领海和领海上空。任何外国船舶在中国领海航行，必须遵守中华人民共和国政府的有关法令。”1983年的《中华人民共和国海上交通安全法》第11条规定：外国籍军用船舶，未经中华人民共和国政府批准，不得进入中华人民共和国领海。1992 年《中华人民共和国领海及毗连区法》第六条规定：外国非军用船舶，享有依法无害通过中华人民共和国领海的权利。外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准。
　　中国做出这种规定的原因。首先，从历史来看，我国自1840年以来，一直遭受着“炮舰外交”的冲击，是二战的受害国，历史惨痛的、血的教训让国人深刻认识到海防安全的重要性，并努力通过立法及外交途径表明我国坚定的立场。其次，从实际情况来看，我国海岸基线 3.2 万多公里，领海面积约为37万平方公里。领海作为国家安全的屏障，地位至关重要，我国有必要对军舰通过领海问题做出规定和解释，以防相关国家利用立法欠缺“偷袭”我国领海，侵犯我国国家主权。不仅如此，在我国领海中有丰富的生物资源和非生物资源，特别是石油资源。因此，我们必须提高警惕，加强国防，保卫我国的资源不被外国非法掠夺。正是从这一情况出发，我们坚决主张外国军舰是不能自由进入中国领海的。再次，从国际法角度来说，国家根据自己的主权，按照本国的安全和维护本国利益的需要，可以制定必要的法规，来管理外国军舰通过领海的事务。例如土耳其公布了关于外国军舰、飞机等进入土耳其港口和领水的条例。条例规定“任何外国军舰、辅助的运输工具、国家轮船、航空母舰或护航的国家飞机，在未通过外交途径得到土耳其共和国的许可之前，不得进人土耳其的港口和领水”。瑞典、挪威、丹麦等国也都规定了外国军舰进入领海必须获得许可的程序和规则。斯里兰卡规定的许可制度附有一个重要条件，即军舰不得带有核武器或核装备。进一步而言，根据国际法，一国可以在签署、批准、加入、核准条约等时机下，发表解释性声明，以阐明本国的立场和态度。早在1982年4月30日，中国代表在联合国第三届海洋法会议第十一期会议通过海洋法公约时，再一次阐明中国政府关于军舰通过领海问题的立场：“沿海国家有权按本国法律和规章，要求外国军舰通过领海事先须经该国批准或通知该国。”1996 年 5 月15 日，中国的全国人大在批准《联合国海洋法公约》（以下简称“公约”）时重申：《公约》有关领海内无害通过的规定，不妨碍沿海国按其法律规章要求外国军舰通过领海必须事先得到该国许可或通知该国的权利。
　　美国军舰行为违法性的宏观分析
　　首先，美国军舰的行为本质上属于美国“航行自由计划”的一个部分。美国的航行自由计划是以“过度海洋主张”理论为基础，即美国标榜以《公约》为法律依据，对于存在所谓“过度海洋主张”的《公约》其他缔约国，通过军舰的自由航行进行挑战。其真实目的不是为了维护以《公约》为核心的当代国际海洋法律体系，而是在于服务美国海洋战略，特别是捍卫美国海军在海外的行动自由。世界各国仅美国一国通过采取这种行动维护美国的海上霸权。
　　其次，军舰在他国领海内的“无害通过”制度，本身是一个在理论和实践上均有争论的问题。当今世界有40多个国家对军舰的无害通过制进行限制，并且分成两大类：第一类是批准通过制；第二类是提前通知制。虽然在美国看来，军舰在沿海国进行无害通过时，不需要获得该国事先的批准或提前通知。但是，美国军舰的行为是以美国单方面对《公约》的理解为基础，充其量仅仅代表了作为非缔约国的美国的立场，并不是对《公约》条款的唯一和正确的解读。相反，由于《公约》本身存在不少模糊之处，需要各国一起努力推动《公约》发展，使其走向明确化，而绝不能任由美国随意解读。更何况，美国本身不是《公约》的缔约国，根据“条约对第三国既无损、也无益原则”，美国无权干涉《公约》缔约国的行为。
　　再次，美国明显采取双重标准。一方面，对于要求军舰批准通过制或提前通知制的巴西、克罗地亚、巴拉圭、芬兰、印度尼西亚、伊朗、韩国、塞舌尔等国家，美国军舰从未以实际行动挑战过。相反，美国军舰挑战的国家主要是在亚太地区。特别是近些年美国把矛头对准了中国，频频用军舰加以挑衅。另一方面，美国自创了“国际水域”与“国家管辖水域”的概念，背离了《公约》的九大海域制度的初衷。美国打着《公约》的旗帜却干着违反《公约》的勾当，这就是美国内外有别，外外有别的双重标准。这种标准如何能够令人信服？
　　美国军舰行为违法性的微观剖析及其危害后果
　　外国军舰在沿海国领海内的无害通过必须以“无害”作为前提条件，《公约》第19条第1款先是总的规定“外国军舰无害通过时不得损害沿海国的和平、良好秩序或安全”，然后《公约》第19条第2款具体列举了12种有害通过的情形，具体包括外国军舰在沿海国领海内的不得徘徊、不得停船、不得下锚以及不得军事演习等，否则均被视为“有害行为”。以此为依据，美国军舰已经构成“有害通过”。具体分析如下：首先，美国军舰装备了强大的电子装备和干扰能力，还装备数十枚对陆巡航导弹，具有很强的威慑力，极易损害中国的和平、良好秩序与安全。其次，美国军舰的有几次行动是配合正在实施的美国与南海周边国家军事演习进行的，已经严重损害了中国的和平、良好秩序与安全。再次，纵观美国军舰近年来一系列挑战中国领海主权的行动，本质上已经构成了政治上和法律上的双重挑衅行为，从而严重损害了中国的和平、良好秩序与安全。最后，美国军舰的行为造成了严重的危害后果。美国歪曲解读和行使“航行自由”，其本质是“横行自由”；美国妄图窃取《公约》的解释权和国际海洋话语权，这将严重危害《公约》的权威性；美国的行为加剧了南海地区的紧张局势，违反了和平解决争端的国际法原则。正如我国外交部发言人所指出的：一些域外势力逆流而动，持续打着“航行自由”的旗号寻衅滋事，妄图搅乱当前来之不易的良好形势。这清楚表明，到底是谁不愿看到南海保持稳定，谁才是推动南海“军事化”的最大因素。
　　中国应对策略的思考
　　第一，中国政府应该加大对于美国“航行自由行动”错误性的批判力度，从而铲掉美国军舰错误行动的理论基础。前述的“航行自由行动”既是美国用来挑战中国关于领海内军舰批准通过制的理论基础，又存在着严重的违法性，中国政府可以通过外交照会、学术研讨会、媒体评论、新闻报道等方式加大批驳力度。
　　第二，中国外交部在向美国提出交涉时，要以国际法为依据，着重指出美国军舰行为错误性的具体方面，从而更有针对性地进行驳斥。笔者建议，中国政府要着重指出美国军舰如何违反了“无害通过”的具体方面，从而构成了“有害通过”。
　　第三，中国政府要完善关于外国军舰无害通过我国领海的法律和规章体系。目前，中国的法律仅有对于外国军舰无害通过我国领海的原则性规定，而这还很不够。笔者建议，首先，中国政府应该制定关于如何许可外国军舰进入我国领海的行政法规，重点是要明确批准外国军舰进入我国领海的具体部门和程序。其次，中国政府应该在充分尊重《公约》的前提下，制定关于外国军舰如何行使无害通过权的法律法规，明确外国军舰在我国领海无害通过时必须遵守的基本规定。再次，我国政府应当制定外国军舰在我国领海“有害通过”时的调查、处理和制裁规范。这样不仅能改变目前中国政府仅能采取的警告和驱离措施，而且可以更好地调查和制裁那些违法的外国军舰。
　　编辑：黄灵 [email protected]