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改革开放的前20多年，我国能源与经济发展总体情况是好的。1980年到2000年，我国GDP提前实现了翻两番的目标，而能源消费总量仅翻了一番，由6.03亿吨标准煤增长为13.03亿吨标准煤，能源消费弹性系数（能源消费增长速度/经济增长速度）持续小于1，能耗强度（万元GDP可比能耗）也连年下降。
进入新世纪后，国民经济进入快速增长期，工业化和城市化进程加快，居民消费结构升级，能源消费也出现了加速增长局面，经济发展对能源生产和供给保障提出了严峻挑战。首先，能源供需存在较大缺口，石油进口依赖度过高。其次, 严重影响煤炭产业健康发展，特别是安全生产形势难以根本好转。第三，资源与环境无法承受。因此，必须按照科学发展观的要求，树立科学的能源发展观，把能源问题放在国民经济大格局中统筹考虑。
一、加大节能工作力度
最近，党中央领导明确指出：“既积极做好开源工作，又优先做好节约工作，应该成为解决我国能源资源问题的基本思路”。国务院也再次明确了“坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针”，并提出了近期节能方面的八项重点工作，以及2005年要启动的节约和替代石油、热电联产、余热利用、建筑节能、政府机构节能、绿色照明、节能监测和技术体系建设等七项工程。为切实落实好上述要求，应该在以下几个方面进一步加大工作力度：
一是加强机构建设，健全工作体系。节能是市场失效较多的领域，政府必须积极介入，从政策优惠引导、法制和标准强制、扶持节能技术研发推广等方面加强工作。与节能工作的重要地位和繁重的工作任务相比，目前的机构建设还很不适应。建议结合能源管理体制的总体改革予以调整和加强，改变目前低级别的分散管理状态。对省级节能中心，也要有效地整合和加强。
二是加快制订和实施节能专项规划和标准，在工业、建筑、交通、民用等领域有重点地推进节能工作。目前，我国工业能耗仍占总能耗的近65%以上，是节能工作的重点领域，特别是对钢铁、有色、电力、石化、化工、建材等高能耗行业和年能耗万吨标准煤以上的重点能耗企业，必须大力推行节能技术，同时加强节能监测，建立台账，跟踪指导。建筑能耗约占总能耗的22—25%，近年增长较快，仅新增空调用电几乎相当于同期发电能力增量，且用电集中。建筑节能具有节能潜力大，对高峰能耗调节作用大，但一次性投资也较大的特点，必须重点强化建筑节能标准强制实施工作。交通能耗主要集中于燃油，增长很快，搞好交通节能对于减轻我国石油进口依赖具有重要作用，应积极提倡经济型乘用车的发展，引导理性消费，同时加快淘汰老旧车辆。对于商用民用节能，要加大利用价格杠杆的作用，搞好终端产品标识管理，引导节约消费。
三是制订实施有效激励和约束政策，建立节能专项基金。利用公共财政支持节能是世界各国的普遍做法。一方面可以通过征收能源消费税（炭税）提高能源使用成本，另一方面可以对节能技术研发和使用投资进行税收减免或直接补贴。此外，建立专项节能基金也是较普遍的，如美国通过征收电价的2—3%建立节能公益基金，用于补贴节能技术、产品推广使用和节能中介组织活动。我国目前这方面政策体系还很不完善，鼓励节能、限制耗能的力度都远远不足。要加快研究出台有关税收政策，尽快建立专项节能基金。
四是完善能效标准和认证体系，扶持能源服务公司等中介组织发展、运用好节能自愿协议等市场化方式。节能要发挥全社会的积极性，特别是要发挥好企业、行业协会和中介组织的作用。能效标准的制订、实施以及有关节能认证工作，是财税政策发挥作用的基础，在这方面要充分发挥有关行业协会的作用。能源服务公司作为节能和提高能效方面的专业机构，在推广普及先进节能技术、为企业等用能单位提供提高能效的技术与管理诊断、改造企业用能技术流程等方面，有着无法替代的重要作用，在其能够市场化、产业化运作、被各用能单位普遍接受之前，国家应给予大力扶持。节能自愿协议是政府与经济部门之间达成的协议，在政府的支持（鼓励）下，按照预期的目标而进行的自愿行动，这种行动是参加者在其自身利益的驱动下自愿进行的，这是目前国际上应用最多的一种非强制性节能减排措施，它可以有效地弥补行政手段的不足，具有灵活、适应性强、成本低、兼顾节能环保等特点。
二、大力开发新型能源、积极改善能源结构
我国目前能源结构以煤为主。按目前不完全的统计口径，2004年，煤炭在一次能源生产和消费结构中分别占75.6%和67.7%，石油占13.5%和22.7%，天然气占3.0%和2.6%，水电占7.9%和7.0%。而核能及太阳能、风能、生物质能等新能源和可再生能源，在能源结构中所占比重还微乎其微。
因此，必须从战略高度认真考虑发展新型能源对改善我国能源结构、实现能源可持续发展的重要意义，处理好发展常规能源与大力开发新能源的关系。
一是搞好煤炭行业发展规划与管理，确保煤炭能源基础地位。在人均常规能源资源储量中，我国只有煤炭接近世界平均水平，当前的一次能源供给也是主要靠煤炭来满足。煤炭目前是、在一个相当长的时期还将是我国重要的基础能源，因此，能源安全问题很大程度上首先是煤炭安全问题。
近几年，在需求拉动下煤炭产业实现了超常规发展，年产量由2000年的10亿吨增长到2001年11.6亿吨、2002年13.8亿吨、2003年16.67亿吨、2004年19.56亿吨，为国民经济的发展做出了重要贡献。然而，超常规发展也带来许多不容忽视的问题，一是资源管理水平不高，资源消耗过快。煤炭勘察严重滞后于煤炭产业发展需要，煤炭后备储量不足，目前可采储量仅1145亿吨，直接可供开矿的精查储量就更少，储采比远低于世界主要煤炭生产国。二是开采方式粗放，产业组织不合理，生产条件差、管理水平低的小煤窑过多过滥，综合回采率低下，损失浪费了大量宝贵资源；三是安全生产缺乏保障，产业工人生产生活条件较差。
这些问题集中反映了当前煤炭产业发展管理薄弱，体制不顺，缺乏对资源开发、产业布局、技术进步和安全生产等方面的统筹规划、协调和管理。
针对上述问题，国务院已出台了“关于促进煤炭工业健康发展的若干意见”，确立了用3—5年时间，建立规范的资源开发次序，建设若干亿吨级大型煤炭基地，改善安全生产基础条件，治理矿区生态环境，促进循环经济发展等目标，并提出了加强规划和资源管理，加快结构调整、规范市场准入、改造规范小煤矿以及强化煤矿安全生产保障体系等有关政策意见。这些政策意见的贯彻实施，将促进煤炭工业发展走上一个新的台阶。
值得强调指出的是，必须把煤炭产业的健康发展提高到保障国家经济安全的战略高度来认识，确保煤炭的能源基础地位。要进一步深入探索市场经济条件下煤炭产业的行业管理模式问题，从发展战略、管理体制等根本性问题上做出必要的改革和调整，以保证国务院提出的有关政策意见得到切实有效地贯彻实施。而当前的当务之急是要下大决心整顿煤炭开采秩序, 刹住破坏性开采之风。不仅要大力整顿小煤矿, 整合煤炭生产能力, 对国有大矿同样要加强督促管理。切实避免采肥丢瘦、破坏资源的情况发生。要抓紧对煤变油、水煤浆等煤炭深度利用技术的进一步研究完善和商业化应用推广，切实提高煤炭的综合利用效率。
二是采用先进适用技术，加大核电开发力度。从中长期看，解决能源短缺问题关键在于调整能源结构，积极发展新能源。采用先进适用技术、加大核电开发利用是一个比较现实的选择。有关方面已经制订了到2020年发展到4000万千瓦的核电发展长期规划，届时核电将占能源供给总量的4%左右，对此规划的落实应加以积极推动，并力争有更大的发展。
三是从战略高度扶持新能源和可再生能源发展。我国太阳能、风能等可再生能源资源十分丰富，潜力巨大。初步测算, 我国风电资源量为10亿千瓦以上, 按目前的技术可开发储量, 年风电量利用可以达到2万亿千瓦时, 相当于2004年全国用电量。太阳能潜力更是十分巨大。我国陆地年接受太阳能辐射量达1.7万亿吨标准煤, 为已探明常规能源总储量的2倍以上。大力开发利用可再生能源，应该成为我国能源可持续发展的一个重大战略选择。
我国已经出台了《可再生能源法》，目前关键是要尽快制订其实施细则，从战略上扶持新能源和可再生能源的发展。
（作者系全国人大财经委调研室主任、经济学博士）
进入新世纪后，国民经济进入快速增长期，工业化和城市化进程加快，居民消费结构升级，能源消费也出现了加速增长局面，经济发展对能源生产和供给保障提出了严峻挑战。首先，能源供需存在较大缺口，石油进口依赖度过高。其次, 严重影响煤炭产业健康发展，特别是安全生产形势难以根本好转。第三，资源与环境无法承受。因此，必须按照科学发展观的要求，树立科学的能源发展观，把能源问题放在国民经济大格局中统筹考虑。
一、加大节能工作力度
最近，党中央领导明确指出：“既积极做好开源工作，又优先做好节约工作，应该成为解决我国能源资源问题的基本思路”。国务院也再次明确了“坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针”，并提出了近期节能方面的八项重点工作，以及2005年要启动的节约和替代石油、热电联产、余热利用、建筑节能、政府机构节能、绿色照明、节能监测和技术体系建设等七项工程。为切实落实好上述要求，应该在以下几个方面进一步加大工作力度：
一是加强机构建设，健全工作体系。节能是市场失效较多的领域，政府必须积极介入，从政策优惠引导、法制和标准强制、扶持节能技术研发推广等方面加强工作。与节能工作的重要地位和繁重的工作任务相比，目前的机构建设还很不适应。建议结合能源管理体制的总体改革予以调整和加强，改变目前低级别的分散管理状态。对省级节能中心，也要有效地整合和加强。
二是加快制订和实施节能专项规划和标准，在工业、建筑、交通、民用等领域有重点地推进节能工作。目前，我国工业能耗仍占总能耗的近65%以上，是节能工作的重点领域，特别是对钢铁、有色、电力、石化、化工、建材等高能耗行业和年能耗万吨标准煤以上的重点能耗企业，必须大力推行节能技术，同时加强节能监测，建立台账，跟踪指导。建筑能耗约占总能耗的22—25%，近年增长较快，仅新增空调用电几乎相当于同期发电能力增量，且用电集中。建筑节能具有节能潜力大，对高峰能耗调节作用大，但一次性投资也较大的特点，必须重点强化建筑节能标准强制实施工作。交通能耗主要集中于燃油，增长很快，搞好交通节能对于减轻我国石油进口依赖具有重要作用，应积极提倡经济型乘用车的发展，引导理性消费，同时加快淘汰老旧车辆。对于商用民用节能，要加大利用价格杠杆的作用，搞好终端产品标识管理，引导节约消费。
三是制订实施有效激励和约束政策，建立节能专项基金。利用公共财政支持节能是世界各国的普遍做法。一方面可以通过征收能源消费税（炭税）提高能源使用成本，另一方面可以对节能技术研发和使用投资进行税收减免或直接补贴。此外，建立专项节能基金也是较普遍的，如美国通过征收电价的2—3%建立节能公益基金，用于补贴节能技术、产品推广使用和节能中介组织活动。我国目前这方面政策体系还很不完善，鼓励节能、限制耗能的力度都远远不足。要加快研究出台有关税收政策，尽快建立专项节能基金。
四是完善能效标准和认证体系，扶持能源服务公司等中介组织发展、运用好节能自愿协议等市场化方式。节能要发挥全社会的积极性，特别是要发挥好企业、行业协会和中介组织的作用。能效标准的制订、实施以及有关节能认证工作，是财税政策发挥作用的基础，在这方面要充分发挥有关行业协会的作用。能源服务公司作为节能和提高能效方面的专业机构，在推广普及先进节能技术、为企业等用能单位提供提高能效的技术与管理诊断、改造企业用能技术流程等方面，有着无法替代的重要作用，在其能够市场化、产业化运作、被各用能单位普遍接受之前，国家应给予大力扶持。节能自愿协议是政府与经济部门之间达成的协议，在政府的支持（鼓励）下，按照预期的目标而进行的自愿行动，这种行动是参加者在其自身利益的驱动下自愿进行的，这是目前国际上应用最多的一种非强制性节能减排措施，它可以有效地弥补行政手段的不足，具有灵活、适应性强、成本低、兼顾节能环保等特点。
二、大力开发新型能源、积极改善能源结构
我国目前能源结构以煤为主。按目前不完全的统计口径，2004年，煤炭在一次能源生产和消费结构中分别占75.6%和67.7%，石油占13.5%和22.7%，天然气占3.0%和2.6%，水电占7.9%和7.0%。而核能及太阳能、风能、生物质能等新能源和可再生能源，在能源结构中所占比重还微乎其微。
因此，必须从战略高度认真考虑发展新型能源对改善我国能源结构、实现能源可持续发展的重要意义，处理好发展常规能源与大力开发新能源的关系。
一是搞好煤炭行业发展规划与管理，确保煤炭能源基础地位。在人均常规能源资源储量中，我国只有煤炭接近世界平均水平，当前的一次能源供给也是主要靠煤炭来满足。煤炭目前是、在一个相当长的时期还将是我国重要的基础能源，因此，能源安全问题很大程度上首先是煤炭安全问题。
近几年，在需求拉动下煤炭产业实现了超常规发展，年产量由2000年的10亿吨增长到2001年11.6亿吨、2002年13.8亿吨、2003年16.67亿吨、2004年19.56亿吨，为国民经济的发展做出了重要贡献。然而，超常规发展也带来许多不容忽视的问题，一是资源管理水平不高，资源消耗过快。煤炭勘察严重滞后于煤炭产业发展需要，煤炭后备储量不足，目前可采储量仅1145亿吨，直接可供开矿的精查储量就更少，储采比远低于世界主要煤炭生产国。二是开采方式粗放，产业组织不合理，生产条件差、管理水平低的小煤窑过多过滥，综合回采率低下，损失浪费了大量宝贵资源；三是安全生产缺乏保障，产业工人生产生活条件较差。
这些问题集中反映了当前煤炭产业发展管理薄弱，体制不顺，缺乏对资源开发、产业布局、技术进步和安全生产等方面的统筹规划、协调和管理。
针对上述问题，国务院已出台了“关于促进煤炭工业健康发展的若干意见”，确立了用3—5年时间，建立规范的资源开发次序，建设若干亿吨级大型煤炭基地，改善安全生产基础条件，治理矿区生态环境，促进循环经济发展等目标，并提出了加强规划和资源管理，加快结构调整、规范市场准入、改造规范小煤矿以及强化煤矿安全生产保障体系等有关政策意见。这些政策意见的贯彻实施，将促进煤炭工业发展走上一个新的台阶。
值得强调指出的是，必须把煤炭产业的健康发展提高到保障国家经济安全的战略高度来认识，确保煤炭的能源基础地位。要进一步深入探索市场经济条件下煤炭产业的行业管理模式问题，从发展战略、管理体制等根本性问题上做出必要的改革和调整，以保证国务院提出的有关政策意见得到切实有效地贯彻实施。而当前的当务之急是要下大决心整顿煤炭开采秩序, 刹住破坏性开采之风。不仅要大力整顿小煤矿, 整合煤炭生产能力, 对国有大矿同样要加强督促管理。切实避免采肥丢瘦、破坏资源的情况发生。要抓紧对煤变油、水煤浆等煤炭深度利用技术的进一步研究完善和商业化应用推广，切实提高煤炭的综合利用效率。
二是采用先进适用技术，加大核电开发力度。从中长期看，解决能源短缺问题关键在于调整能源结构，积极发展新能源。采用先进适用技术、加大核电开发利用是一个比较现实的选择。有关方面已经制订了到2020年发展到4000万千瓦的核电发展长期规划，届时核电将占能源供给总量的4%左右，对此规划的落实应加以积极推动，并力争有更大的发展。
三是从战略高度扶持新能源和可再生能源发展。我国太阳能、风能等可再生能源资源十分丰富，潜力巨大。初步测算, 我国风电资源量为10亿千瓦以上, 按目前的技术可开发储量, 年风电量利用可以达到2万亿千瓦时, 相当于2004年全国用电量。太阳能潜力更是十分巨大。我国陆地年接受太阳能辐射量达1.7万亿吨标准煤, 为已探明常规能源总储量的2倍以上。大力开发利用可再生能源，应该成为我国能源可持续发展的一个重大战略选择。
我国已经出台了《可再生能源法》，目前关键是要尽快制订其实施细则，从战略上扶持新能源和可再生能源的发展。
（作者系全国人大财经委调研室主任、经济学博士）