论文部分内容阅读
2011年3月28日，《公益慈善捐助信息披露指引》（下称《指引》）最后一次征求意见会在北京召开，此《指引》亦有望于4月底正式发布。这将是民政部首次以部委文件形式针对慈善组织信息公开发布指引性标准。
汶川地震之后，慈善捐助井喷随之而来的，是公众对善款流向的追问，以及对慈善组织透明度的批评。中央高层也多次批示，要求民政部加强对捐款使用情况的信息披露。
目前，中国对慈善组织信息披露的规定，散见于《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《基金会信息公布办法》等文件。而在各社会组织中，除基金会透明度相对较高，其他涉及慈善捐助的社团、民办非企业单位等组织，并无统一的信息披露准则。在民政部门看来，披露准则的缺失，是国内公益慈善信息不透明的重要原因。
正因此，即将发布的《指引》围绕社会组织的捐助活动展开，囊括了信息披露的内容、渠道和时限。但对于具体披露的内容，仍依托于《基金会信息公布办法》等既有文件。
譬如，在信息公开的核心内容——财务信息上，《指引》征求意见稿规定，慈善组织应当公布年度财务会计报表和审计报告，年度财务会计报表中应包括会计报表、资产负债表、业务活动表、现金流量表、附注和财务情况说明书。上述内容，均为基金会年检中规定的公开内容。
据了解《指引》起草情况的人士透露，《指引》多为宏观指导原则，主要是考虑到对各类社会组织的通用性，降低推广难度，并避免与未来的《慈善事业法》、劝募办法产生冲突。《指引》发布之后，民政部还将制定配套细则，择机推广。
业内人士表示，根据目前的行业现状，大量社会组织连基本的法定信息披露都未做到，新的信息披露标准能发挥多大作用，尚是疑问。
不透明的“玻璃墙”
一面是新标准颁布在即，另一面却是旧标准流于形式。
“严格执法，将法定信息披露标准落实下去，对政府来说，可能是更紧迫的任务。”清华大学公共管理学院副教授贾西津对《财经》记者说。
2010年底，中民慈善捐助信息中心对102家慈善组织、998名公众进行问卷调查，结果显示，仅有35.3％的机构披露年报，其中，信息披露的核心内容——筹款用途、项目实施效果、年度财务会计报告等，透明度最差。近九成被调查公众表示，从未收到慈善机构的信息反馈。
2010年10月28日，第二届中国非公募基金会论坛发布非公募基金会信息披露现状：仅9％的非公募基金会对其运营行为及核心信息进行了完整披露，5％的非公募基金会不进行信息披露，86％的非公募基金会只按照民政部门的要求进行信息公开。
基金会中心网的调查印证了这一结论。基金会年度工作报告属强制披露信息，但截至2010年10月12日，该网采集到信息的1925家基金会中，主动披露年报的仅占40％，其中还有20％的年报存在逻辑错误和信息残缺，67％的基金会尚无官方网站。基金会中心网人士向《财经》记者表示，该网工作人员在尝试与基金会电话沟通时，有半数联系不上，或直接拒绝公开年报。
《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》规定，基金会年度工作报告属强制披露信息，不履行披露义务的基金会可被“责令改正”“罚款”乃至“撤销登记”。“但实践中，鲜有基金会因信息披露不全被处罚。”基金会中心网发起人之一、南都公益基金会秘书长徐永光表示。
法定义务沦为口号，究其原因，公益慈善组织去行政化不足是重要原因。在公益慈善行业中，面对公众的募捐活动对透明度要求最高，也最受诟病。而在现实中，中国有公募资格的，只有公募基金会、各地慈善会和各级红十字会。由于公募权长期被垄断，上述组织官办色彩浓厚，因此监管乏力。“如果政府自己责任越位，越到了民间慈善，监管就一定会缺位。”贾西津说。
草根组织则有另外的顾虑。《基金会管理条例》规定，基金会工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％。在实践中，民政部门对“10％最高限”审查很严，为了通过年检，一些小型基金会“拆东墙补西墙”，部分工作人员工资、行政成本并不入账，而对强势的官办社会组织而言，则可借用行政资源来执行项目，部分成本是“隐形化”的。
在地位本不平等的情况下，要求两者同等公开财务信息，亦造成另一种不平等。
慈善捐助信息，本应是个透明的“玻璃墙”，但在当下的中国公益慈善界，其透明度不容乐观。
政府主导疑虑
在慈善透明化上，民政部门并非无所作为。2009年12月，民政部发布《关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》，其中规定，除不能公开的信息，公民、法人或其他组织，皆可向有关部门和公益慈善组织查询社会捐助信息，并应得到及时答复。
目前正在修订的《基金会管理条例》征求意见稿中，对此再加重申。
在民政部门看来，此次出台《指引》，距离标准健全、制度完善，又向前进了一步。
为避免《指引》被束之高阁，民政部门意图将这份非强制性标准与政府资源挂钩。《指引》建议，各地民政部门在进行表彰或是采取其他激励政策措施时，将公益捐助信息披露情况作为重要参考。
中民慈善捐助信息中心副主任刘佑平解释，按照目前的思路，自愿采用《指引》的慈善组织，可向民政部门报备，民政部门会对其透明度加以评估，优秀者可优先获得政府购买服务等业务。
但有学者担忧，从标准的制定者，到信息真实的审查者，从效果的评估者，到行政资源的分配者，都由政府一力承担，这意味着，慈善行业无法实现自由竞争，进而实现资源最优配置。“这实际上是一个政府选择的平台，政府希望自己是客观的监管者，但实际上，任何一个部门的工作，都是有其自身导向的。”贾西津说。
政府主导的社会组织评估体系有前车之鉴。2011年3月1日，《社会组织评估管理办法》正式实施，依据此办法，各级民政部门下设社会组织评估委员会，对各类社会组织展开评估，获评3A级以上的社会组织，方可申请公益性捐赠税前扣除资格。
但这一评估办法刚开始实施，便遭遇争议。有业内人士表示，评估结果常被政府部门干涉，一些全国性大型公募机构，未经评估就可直接获得5A级资格。
业界、学界多认为，政府应当将评估主体让渡给社会，并建立起有公信力的独立评估体系。“政府现在的逻辑是，行业自律做得不好，所以我就自己来做。”南都公益基金会秘书长徐永光说。
行业自律蹒跚
“十一五”规划中，早已提出要完善非营利组织行业自律。但直到今日，慈善组织的行业自律尚在蹒跚中前行。官办组织对自律无动于衷，相对进取的民间组织，试图进行行业联合时，又遭受种种压制。
中国社会组织实行分类注册登记，按性质不同分为专业性、行业性、学术类、联合类等，其中，具有联盟性质的联合类组织最难注册，“基本找不到业务主管单位，实践中，纯民间的联合类组织几乎不可能注册成功。”贾西津说。
严控联合类组织，反映了中国对社会组织管理的思路——限制规模。
秉承这一思路的，还有“非地域分支原则”。《社会团体登记管理条例》中明确规定，社会团体不得设立地域性分支机构。而设立分支机构、成立联盟，皆为社会组织成长壮大的关键所在。
据徐永光回忆，早在1994年，在十多家全国性基金会联合倡议下，中华基金会联合会筹备委员会成立，此联合会旨在推动交流合作和行业自律。但一年以后，因该联合会未能注册成功，筹备委员会即被责令停止活动。近年来，民间在成立联合类组织上鲜有尝试。
作为个例，2007年12月，首都慈善公益组织联合会成立，成为全国首家省级慈善公益组织行业联合会，目前其拥有会员单位40余家，会长由北京市副市长丁向阳兼任。因其官办色彩浓厚，徐永光认为，“它并非真正行业自发成立的联盟。”
有业内人士表示，自发的行业联盟，正是行业自律的基石，若无这一实体存在，行业标准的制定、实施、组织评估，都会成为无根浮萍。
基于现实限制，目前社会组织自发的自律行动，多打擦边球。
2006年1月，扶贫基金会、青基会、爱德基金会联合发起中国非营利组织自律行动。2008年4月，《中国公益性NPO自律准则》正式发布。2009年，中国社会组织促进会、南都公益基金会等基金会发起“中国非公募基金会发展论坛”，以论坛形式发布研究成果，推动行业自律。
首届非公募基金会发展论坛闭幕式上，一批非公募基金会发布《中国非公募基金会自律宣言》。次年，第二届论坛发布了《中国非公募基金会信息披露指南》。比照官方《指引》，这份长达65页的《指南》从专业程度到标准设置，都更为突出。
但徐永光认为，“由于没有组织来贯彻、评估进一步的信息披露情况”，虽经上述努力，业内的信息披露、行业自律至今仍不完善。
据知情人士介绍，在《中国非公募基金会自律宣言》最初的版本中有这么一句话：要致力于推动建立“自律联盟”。“但后来大家认为这太敏感了，还是删掉比较好。”在最终版本中，这句话果然消失了。
汶川地震之后，慈善捐助井喷随之而来的，是公众对善款流向的追问，以及对慈善组织透明度的批评。中央高层也多次批示，要求民政部加强对捐款使用情况的信息披露。
目前，中国对慈善组织信息披露的规定，散见于《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《基金会信息公布办法》等文件。而在各社会组织中，除基金会透明度相对较高，其他涉及慈善捐助的社团、民办非企业单位等组织，并无统一的信息披露准则。在民政部门看来，披露准则的缺失，是国内公益慈善信息不透明的重要原因。
正因此，即将发布的《指引》围绕社会组织的捐助活动展开，囊括了信息披露的内容、渠道和时限。但对于具体披露的内容，仍依托于《基金会信息公布办法》等既有文件。
譬如，在信息公开的核心内容——财务信息上，《指引》征求意见稿规定，慈善组织应当公布年度财务会计报表和审计报告，年度财务会计报表中应包括会计报表、资产负债表、业务活动表、现金流量表、附注和财务情况说明书。上述内容，均为基金会年检中规定的公开内容。
据了解《指引》起草情况的人士透露，《指引》多为宏观指导原则，主要是考虑到对各类社会组织的通用性，降低推广难度，并避免与未来的《慈善事业法》、劝募办法产生冲突。《指引》发布之后，民政部还将制定配套细则，择机推广。
业内人士表示，根据目前的行业现状，大量社会组织连基本的法定信息披露都未做到，新的信息披露标准能发挥多大作用，尚是疑问。
不透明的“玻璃墙”
一面是新标准颁布在即，另一面却是旧标准流于形式。
“严格执法，将法定信息披露标准落实下去，对政府来说，可能是更紧迫的任务。”清华大学公共管理学院副教授贾西津对《财经》记者说。
2010年底，中民慈善捐助信息中心对102家慈善组织、998名公众进行问卷调查，结果显示，仅有35.3％的机构披露年报，其中，信息披露的核心内容——筹款用途、项目实施效果、年度财务会计报告等，透明度最差。近九成被调查公众表示，从未收到慈善机构的信息反馈。
2010年10月28日，第二届中国非公募基金会论坛发布非公募基金会信息披露现状：仅9％的非公募基金会对其运营行为及核心信息进行了完整披露，5％的非公募基金会不进行信息披露，86％的非公募基金会只按照民政部门的要求进行信息公开。
基金会中心网的调查印证了这一结论。基金会年度工作报告属强制披露信息，但截至2010年10月12日，该网采集到信息的1925家基金会中，主动披露年报的仅占40％，其中还有20％的年报存在逻辑错误和信息残缺，67％的基金会尚无官方网站。基金会中心网人士向《财经》记者表示，该网工作人员在尝试与基金会电话沟通时，有半数联系不上，或直接拒绝公开年报。
《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》规定，基金会年度工作报告属强制披露信息，不履行披露义务的基金会可被“责令改正”“罚款”乃至“撤销登记”。“但实践中，鲜有基金会因信息披露不全被处罚。”基金会中心网发起人之一、南都公益基金会秘书长徐永光表示。
法定义务沦为口号，究其原因，公益慈善组织去行政化不足是重要原因。在公益慈善行业中，面对公众的募捐活动对透明度要求最高，也最受诟病。而在现实中，中国有公募资格的，只有公募基金会、各地慈善会和各级红十字会。由于公募权长期被垄断，上述组织官办色彩浓厚，因此监管乏力。“如果政府自己责任越位，越到了民间慈善，监管就一定会缺位。”贾西津说。
草根组织则有另外的顾虑。《基金会管理条例》规定，基金会工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％。在实践中，民政部门对“10％最高限”审查很严，为了通过年检，一些小型基金会“拆东墙补西墙”，部分工作人员工资、行政成本并不入账，而对强势的官办社会组织而言，则可借用行政资源来执行项目，部分成本是“隐形化”的。
在地位本不平等的情况下，要求两者同等公开财务信息，亦造成另一种不平等。
慈善捐助信息，本应是个透明的“玻璃墙”，但在当下的中国公益慈善界，其透明度不容乐观。
政府主导疑虑
在慈善透明化上，民政部门并非无所作为。2009年12月，民政部发布《关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》，其中规定，除不能公开的信息，公民、法人或其他组织，皆可向有关部门和公益慈善组织查询社会捐助信息，并应得到及时答复。
目前正在修订的《基金会管理条例》征求意见稿中，对此再加重申。
在民政部门看来，此次出台《指引》，距离标准健全、制度完善，又向前进了一步。
为避免《指引》被束之高阁，民政部门意图将这份非强制性标准与政府资源挂钩。《指引》建议，各地民政部门在进行表彰或是采取其他激励政策措施时，将公益捐助信息披露情况作为重要参考。
中民慈善捐助信息中心副主任刘佑平解释，按照目前的思路，自愿采用《指引》的慈善组织，可向民政部门报备，民政部门会对其透明度加以评估，优秀者可优先获得政府购买服务等业务。
但有学者担忧，从标准的制定者，到信息真实的审查者，从效果的评估者，到行政资源的分配者，都由政府一力承担，这意味着，慈善行业无法实现自由竞争，进而实现资源最优配置。“这实际上是一个政府选择的平台，政府希望自己是客观的监管者，但实际上，任何一个部门的工作，都是有其自身导向的。”贾西津说。
政府主导的社会组织评估体系有前车之鉴。2011年3月1日，《社会组织评估管理办法》正式实施，依据此办法，各级民政部门下设社会组织评估委员会，对各类社会组织展开评估，获评3A级以上的社会组织，方可申请公益性捐赠税前扣除资格。
但这一评估办法刚开始实施，便遭遇争议。有业内人士表示，评估结果常被政府部门干涉，一些全国性大型公募机构，未经评估就可直接获得5A级资格。
业界、学界多认为，政府应当将评估主体让渡给社会，并建立起有公信力的独立评估体系。“政府现在的逻辑是，行业自律做得不好，所以我就自己来做。”南都公益基金会秘书长徐永光说。
行业自律蹒跚
“十一五”规划中，早已提出要完善非营利组织行业自律。但直到今日，慈善组织的行业自律尚在蹒跚中前行。官办组织对自律无动于衷，相对进取的民间组织，试图进行行业联合时，又遭受种种压制。
中国社会组织实行分类注册登记，按性质不同分为专业性、行业性、学术类、联合类等，其中，具有联盟性质的联合类组织最难注册，“基本找不到业务主管单位，实践中，纯民间的联合类组织几乎不可能注册成功。”贾西津说。
严控联合类组织，反映了中国对社会组织管理的思路——限制规模。
秉承这一思路的，还有“非地域分支原则”。《社会团体登记管理条例》中明确规定，社会团体不得设立地域性分支机构。而设立分支机构、成立联盟，皆为社会组织成长壮大的关键所在。
据徐永光回忆，早在1994年，在十多家全国性基金会联合倡议下，中华基金会联合会筹备委员会成立，此联合会旨在推动交流合作和行业自律。但一年以后，因该联合会未能注册成功，筹备委员会即被责令停止活动。近年来，民间在成立联合类组织上鲜有尝试。
作为个例，2007年12月，首都慈善公益组织联合会成立，成为全国首家省级慈善公益组织行业联合会，目前其拥有会员单位40余家，会长由北京市副市长丁向阳兼任。因其官办色彩浓厚，徐永光认为，“它并非真正行业自发成立的联盟。”
有业内人士表示，自发的行业联盟，正是行业自律的基石，若无这一实体存在，行业标准的制定、实施、组织评估，都会成为无根浮萍。
基于现实限制，目前社会组织自发的自律行动，多打擦边球。
2006年1月，扶贫基金会、青基会、爱德基金会联合发起中国非营利组织自律行动。2008年4月，《中国公益性NPO自律准则》正式发布。2009年，中国社会组织促进会、南都公益基金会等基金会发起“中国非公募基金会发展论坛”，以论坛形式发布研究成果，推动行业自律。
首届非公募基金会发展论坛闭幕式上，一批非公募基金会发布《中国非公募基金会自律宣言》。次年，第二届论坛发布了《中国非公募基金会信息披露指南》。比照官方《指引》，这份长达65页的《指南》从专业程度到标准设置，都更为突出。
但徐永光认为，“由于没有组织来贯彻、评估进一步的信息披露情况”，虽经上述努力，业内的信息披露、行业自律至今仍不完善。
据知情人士介绍，在《中国非公募基金会自律宣言》最初的版本中有这么一句话：要致力于推动建立“自律联盟”。“但后来大家认为这太敏感了，还是删掉比较好。”在最终版本中，这句话果然消失了。