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摘 要：新生代农民工具有区别于老一代农民工的显著特征：年龄轻、文化素质相对较高、市民化意愿及市民化能力相对较强，其市民化将有助于推动经济结构战略性调整，有助于促进我国内需可持续增长和劳动者素质的提高，进而推进经济发展方式转变。但由于制度障碍，目前我国新生代农民工仍处于 “半市民化”状态。促进新生代农民工市民化，必须加快户籍制度、住房制度、社会保障制度等制度改革，保证新生代农民工在城市能进得来、留得住、有发展。
关键词：新生代农民工；市民化；半市民化；经济发展方式
中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0068-03
党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出了加快转变经济发展方式的战略任务，强调促进经济增长要由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。我国经过改革开放30多年的高速经济增长，在创造世界经济发展史上“中国奇迹”的同时，也出现了经济结构严重失衡、资源环境约束空前加剧、风险性和不可持续性日益凸显等问题，加快转变经济发展方式已刻不容缓。在新形势下，推进新生代农民工市民化乃是撬动经济发展方式加快转变的重要杠杆。这是由新生代农民工区别于老一代农民工的显著特征——年龄轻、文化素质相对较高、市民化意愿及市民化能力相对较强所决定的。
一、新生代农民工市民化对加快经济发展方式转变的推动作用
新生代农民工是指1980年以后出生的、16周岁以上的、户籍在农村的进城务工的农民工。据2011年2月20日中华全国总工会发布的一份新生代农民工调查报告显示，目前新生代农民工超过1亿人，占农民工总数的60.9%，这一比例基本接近国家统计局的数字61.6%，[1]新生代农民工已成为农民工的主体。
1.新生代农民工市民化有助于推动经济结构战略性调整。《建议》要求坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。我国当前五大失衡问题之一是一、二、三产业失衡，第三产业发展滞后。在调整产业结构中，我国需要按照经济发展规律有序推进三次产业的演进升级，积极有效地推动第三产业的快速发展，扩大第三产业对经济增长的贡献率。
从横向看，中国服务业比重依然偏低。据世界银行统计，2007年服务业增加值占GDP的比重，高收入国家（经济体）为72%，中等收入国家（经济体）为59%，我国2007年服务业只占40.1%（第一、二产业各占11.3%、48.6%）,与发达国家第三产业相差30多个百分点。从纵向看，服务业近年比重提升微乎其微，2008年与2000年相比，服务业的比重从39%上升到40.1%，8年上升了1.1个百分点，平均每年只上升0.14个百分点。[2] 国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》显示，农民工在我国第二产业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%，已经成为支撑我国工业化、推进城镇化的重要力量。[3]新生代农民工市民化将有力推动我国服务业的发展，因为人口的聚集是服务业发展的重要基础。近年来，我国城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。如果赋予这些进城农民工以真正的市民待遇，释放其消费潜力，必将大大促进我国服务业的发展。
2.新生代农民工市民化有助于促进我国内需可持续增长。《建议》要求坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。我国面临的五大失衡问题之首是投资与消费失衡，消费率太低。到目前为至，我国经济增长主要依靠投资和出口拉动的现状依然没有发生根本转变，据有关部门统计，我国居民消费率下降尤为明显，从1978年的48.8%下降到2008年的35.3%。[4]我国的消费率不仅低于处于较高阶段的发达国家（东邻日本和韩国历史上消费率最低时也在60%—70%），也落后于处于相同阶段的发展中国家，如同为“金砖四国”的巴西、俄罗斯和印度，2007年消费率分别为75.7%、67%、64.9%，而我国仅为49%。[2]
据第二次全国农业普查，2006年末全国农村登记住户人口为87768万人。依统计资料计算，中国农业以占全社会1/2的劳动资源创造了不到1/5的GNP，比较劳动生产率只有0.35，不到第三产业的1/3，相当于第二产业的1/7，这使得农业远远分享不到社会平均利润。[5]农业人口过多，农民收入偏低，是导致我国居民消费率低的主要原因。
加快推进新生代农民工市民化，是扩大内需的巨大引擎。目前，我国外出务工的农民工接近1.5亿人，大部分在城镇就业。未来20年我国还将有4亿左右农村劳动力进入城镇，加上现有的农民工，会有上亿个家庭在城市居住。[6]未来中国的城镇化基本上就是农民工的市民化。正如经济学家厉以宁所言，世界上没有一个国家可以与中国城镇化的浩大建设工程相比。农民工市民化对城市公共产品产生巨大需求，推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展，加快城镇交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，带动多个相关产业的发展。有测算表明，如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，居民消费率至少可以提高4-5个百分点。[7]农民工市民化还有利于农村土地规模经营，提高农业生产率和农民收入，改善农村消费环境，使农村潜在的消费需求变为现实的有效需求。
3. 新生代农民工市民化有助于提高劳动者素质。《建议》要求坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑。国际金融危机对我国经济的冲击再一次警示我们，以低劳动力成本支撑的竞争优势将难以为继。正如国家劳动和社会保障部副部长步正发指出的：低劳动力成本优势是中国经济持续快速发展的原因之一，但是长期单纯依靠低成本，将会造成劳动力市场结构性矛盾加剧。转移就业的农村劳动力长期从事低技能、低技术的简单劳动，生产技能难以得到提高，一些要求高素质高技能的岗位招不到合适的人才。近年来频频出现的“民工荒”，既是劳动力价格长期低位徘徊造成的，也是劳动力结构难以适应产业结构升级造成的。这使得低端劳动力市场供大于求，加大了就业压力。农民工的低工资降低了劳动力提高自身能力和素质的要求，使劳动力陷入低水平恶性循环。
目前，农民工已经达到我国工人总数的2/3以上，占据了我国建筑业劳动力的90%、煤矿采掘业的80%、纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%，是我国产业工人的重要组成部分，其就业岗位多停留在第二产业。[6]而新生代农民工虽然受教育时间较长，但专业技能较欠缺。全国总工会的调查报告显示：新生代农民工中有高中及以上受教育程度的比例为67.2%，比传统农民工高18.2个百分点。拥有中专（中技、职高）、大专（或高职）、大学本科及以上受教育经历的比重分别是过去农民工的1.6倍、2倍与2.3倍。[1]尽管受教育年限普遍更长，但绝大多数仍停留在义务教育和普通高中教育阶段。如果让其中的大部分农民工转为市民，必将刺激农民工千方百计学习业务知识和参加各种职业培训，努力提高劳动技能，增强就业能力，以在城镇实现稳定就业。从而将大大提高农民工自身及其子女的教育水平、文化素质和职业素质，促进全社会劳动者素质的提高。
二、目前新生代农民工仍处于“半市民化”状态
改革开放以来，我国农村劳动力迁移路径可用“二阶段转移”来概括：第一阶段，从农民到农民工（进入城市，完成职业转换）；第二阶段，从农民工到市民（融入城市，完成身份转变）。现阶段，我国农村劳动力迁移的第一阶段已没有制度障碍，而第二阶段则步履维艰，远没有完成。确切地说，我国农民工目前的市民化只能是“半市民化”，即农民工“就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家庭在农村，赚钱在城市、保障在农村”。
目前，处于“半市民化”状态的主体是新生代农民工，老一代农民工已经或即将退出城市劳动力市场，返回农村。新生代农民工中的绝大多数离开学校后就进城务工，不具有农业生产的基本经验和技能，土地情结弱化，思想观念、生活习惯和行为方式已日趋城市化，主观上决定了他们是市民化意愿最强烈的农民工群体；加上他们较之第一代农民工受教育程度较高，职业技能较高，市民化能力较强，也是市民化成本较小的群体，客观上决定了新生代农民工是距离市民化最近的农民工群体。
处于“半市民化”状态的新生代农民工，摆脱不了“两难”困境：市民化愿望强烈，但市民化能力很弱。表现为融入城市还步履维艰，困难重重，凸显在体面就业难、社会保障难、子女教育难、定居安居难、隐忧排解难等五个方面，而产生的隐性问题是新生代农民工发展能力弱化、居住边缘化、生活孤岛化和社会认同“内卷化”，相伴而生的负面效应将使“半市民化”结构固化，延缓城市化进程，“三农”问题终难有效解决，进而影响经济社会的发展和社会的和谐稳定。
“半市民化”的主要根源在于政府管理缺位和城乡二元制度梗阻。建国初期适应经济社会发展需要而制定的城市偏向政策导致的城乡二元制度，将农民工进城人为地分割为农民非农化和农民工市民化两个过程，不仅弱化了农民工市民化的意愿，而且提高了农民工市民化的门槛，降低了农民工市民化的能力；政府管理又没能将农民工市民化纳入社会发展的宏观框架中，决策上没能提供促进农民工市民化的配套政策，从而阻碍并延缓了农民工市民化的进程。
三、新生代农民工市民化需加快配套制度改革
“十二五”乃至今后相当长时期，农民工市民化都将是我国经济社会发展中面临的重大课题。推进新生代农民工市民化进程，重点在户籍制度、住房制度、社会保障制度等方面进行系统化的制度设计，以提高城镇对新生代农民工定居的承载能力。
1.加快户籍制度改革步伐，降低农民工市民化门槛，为新生代农民工市民化创造先决条件。“进得来”是农民工市民化的先决条件。我国在建国初期推行重工业优先发展战略而制定的二元户籍制度，将户口与劳动力就业、福利保障等联系在了一起，为诸多政策措施歧视性对待外来劳动力提供了合法性依据。以城乡二元户籍制度为核心的一系列制度安排（人事管理、劳动就业、住房、教育、医疗和养老保险等制度）使进城农民处于弱势地位，承担了额外的成本负担，如生存成本、子女教育成本、社会保障成本、风险成本、行政管理成本、心理成本等。虽然中央政府强调要逐步放宽农民进城落户的条件，但地方政府出于财政负担能力的考虑，以及对城市规模过度膨胀和“城市病”的担心，城市户籍管理仍然严格，特别是大中城市对外来人口限制最多，农民落户大中城市的制度性成本一级比一级高，人为设置了农民工市民化门槛。
各级政府要顺应农民工市民化的要求，进一步改革户籍制度，提高长期在城市就业和居住的农民工的归属感和认同感，把解决符合条件的农民工逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。今后大城市要根据本地实际情况，积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户并享有与当地居民同等的权益。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，实行以具有稳定就业或生活来源、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入制，鼓励农民工就地市民化。加强社会管理配套制度改革，将落户农民工统一纳入本地各项社会管理，赋予农民工市民权益。
2.大力推进就业和保障性住房改革力度，降低农民工市民化成本，为新生代农民工市民化创造安居条件。“留得住”是农民工市民化的根本保证。安居才能乐业，但目前还没有形成适应新生代农民工特点的住房供应保障体系，“居不易”是影响农民工市民化最大的障碍。要多渠道多形式改善农民工居住条件：首先，有条件的城市要将有稳定职业并在城市居住一定年限（如在城市固定务工10年以上）的农民工的住房纳入城镇经济适用房建设规划，扩大经济适用房的建设，允许农民工购买。要允许有条件的县城和小城镇，开展宅基地换安居点的试点工作，即允许农民工以农村房屋及宅基地作为抵押物向银行贷款买房，或改革现行农村土地产权制度，逐步解决农村集体土地制下农民入城后土地权益的变现问题，将变现后的土地收入转变为其个人的财产性收入，作为购买入市住房的“第一桶金”。这样既能推动宅基地的流转，又能实现新生代农民工“有产转移”。对农民工市民化压力大的地区，中央政府应该有专项资金，支持地方政府进行经济适用房的建设，缓解地方政府的财政压力。其次，加大廉租房建设力度，把符合条件的新生代农民工纳入廉租房保障计划。同时，控制好廉租房的租金，把廉租房租金与最低工资挂钩，以保证新生代农民工租得起，为农民工安居提供根本保障。
在建立多层次的农民工住房供应体系时，应充分发挥政府的主导作用、企业的社会责任和市场的调节功能，多渠道改善农民工居住条件。鼓励建设适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场。取消农民工在务工地购房的政策限制，鼓励农民工在家乡城镇购房。逐步建立起“以低端市场租赁房为重点，以保障性住房和商品房为补充”的农民工住房供应体系。
3.加快社会保障制度改革步伐，解除农民工市民化的后顾之忧，为新生代农民工市民化编织“安全网”。国际社会的成功经验表明，社会保障替代土地保障，是农民实现从农村迁移到城市、从农业转向非农业的一个不可或缺的基本条件，也是考量农民工市民化程度的重要尺度。改革开放前，中国基本上没有覆盖全社会的保障体系，低水平的社会保障（如就业保障、养老保障、医疗保障等）主要局限于有城镇户口的党政机关干部以及国有和集体企业的正式职工，占人口绝大多数的农民没有基本的社会保障。当大量的农村劳动力流入城镇后，以下两方面的社会保障问题凸显：一是城镇的新移民与原居民之间在社会保障方面存在着巨大的不平等；二是城镇的新移民没有任何社会保障，他们的基本生存权利经常受到威胁，甚至合法的劳动报酬也常常被雇主克扣或拖欠，这些又反过来成为威胁城镇稳定和安全的重要因素。这种状况使得建立完善的社会保障体系成为政府的紧迫任务。虽然从上世纪90年代开始，国家相继颁布并施行了《劳动法》和《失业保险条例》等劳动保障法规，力图为包括农民工在内的全体职工建立起失业保险、养老保险、医疗保险、生育保险、伤亡保险等基本的社会保障制度，但从实际运行看，各地政府和各用人单位出于经济压力或本部门利益考虑，很少将农民工纳入社会保障体系。全国政协常委、社会和法制委员会副主任张俊九认为，“对于新生代农民工而言，要想实现在务工城市长期稳定就业、生活的目标，必须至少享有三个层次的社会保障。”其一为解决年老和疾病时后顾之忧的养老保险和医疗保险；其二为解决失业后暂时生活困难的失业保险；其三为防范沦入贫困境地的最后一张保障网——最低生活保障。全国总工会关于新生代农民工问题研究报告显示，目前新生代农民工享有养老、医疗、失业保险的比例分别为21.3%、34.8%和8.5%。显然，目前新生代农民工实际享有的社会保障水平，与他们期盼在务工城市稳定就业和生活之间，距离还相当悬殊。[8]根据我国实际，应构建渐进性的农民工社会保障制度。
现阶段应建立相对独立的农民工社会保障制度，即过渡形态的“三元社会保障模式”：农民工社会保障制度不同于城市社会保障制度和农村社会保障制度，向上与城市社会保障制度、向下与农村社会保障制度接轨，是一种适应城乡整合的新型的、介于二者之间的相对独立的社会保障制度。其基本目标是：依据农民工的实际状况，以保障农民工基本生活为出发点，建立包括工伤、医疗、失业、养老保险在内的农民工社会保障，在此基础上向城乡统一的社会保障制度过渡并与之接轨。
未来应以“广覆盖、保基本、多层次、可持续”为基本方针，加快构建以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充的多层次的社会保障体系。一是要加快社会保障立法，完善社会保障制度。法律保障是社会保障功能发挥的必要条件。应加大对现有法规执行情况的监督检查，做到社会保障有法可依、执法必严。通过立新法、修旧法、强执行，最终形成健全的社会保障法律体系，真正实现以法治保。二是加大财政投入与转移支付的力度，拓宽其他筹资渠道。
参考文献：
[1]新生代农民工调查报告：1亿人8大问题待解决[EB/OL]（2011-02-21）.http://news.cntv,cn/china/20110221/100799.shtml.
[2]常修泽.以人的发展为导向 转变经济发展方式的四个着力点[J].理论动态，2010，（21）.
[3]杨世松.坚持走多样化的城镇化道路[J].理论动态，2010,(6).
[4]辛鸣.“两驾马车”如何拉动中国经济健康成长——投资与消费应实现良性互动[N].学习时报，2010-03-08.
[5]郑新立.21世纪初的中国经济[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2007:1997.
[6]金三林.农民工市民化是加快转变经济发展方式的战略抓手[N].学习时报，2010-05-17.
[7]车文辉.城镇化：化什么 怎么化[N].学习时报，2011-09-12.
[8]潘跃.新生代农民工：如何让梦想变成现实[N].人民日报，2011-01-12.[责任编辑：闫生金]
关键词：新生代农民工；市民化；半市民化；经济发展方式
中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0068-03
党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出了加快转变经济发展方式的战略任务，强调促进经济增长要由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。我国经过改革开放30多年的高速经济增长，在创造世界经济发展史上“中国奇迹”的同时，也出现了经济结构严重失衡、资源环境约束空前加剧、风险性和不可持续性日益凸显等问题，加快转变经济发展方式已刻不容缓。在新形势下，推进新生代农民工市民化乃是撬动经济发展方式加快转变的重要杠杆。这是由新生代农民工区别于老一代农民工的显著特征——年龄轻、文化素质相对较高、市民化意愿及市民化能力相对较强所决定的。
一、新生代农民工市民化对加快经济发展方式转变的推动作用
新生代农民工是指1980年以后出生的、16周岁以上的、户籍在农村的进城务工的农民工。据2011年2月20日中华全国总工会发布的一份新生代农民工调查报告显示，目前新生代农民工超过1亿人，占农民工总数的60.9%，这一比例基本接近国家统计局的数字61.6%，[1]新生代农民工已成为农民工的主体。
1.新生代农民工市民化有助于推动经济结构战略性调整。《建议》要求坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。我国当前五大失衡问题之一是一、二、三产业失衡，第三产业发展滞后。在调整产业结构中，我国需要按照经济发展规律有序推进三次产业的演进升级，积极有效地推动第三产业的快速发展，扩大第三产业对经济增长的贡献率。
从横向看，中国服务业比重依然偏低。据世界银行统计，2007年服务业增加值占GDP的比重，高收入国家（经济体）为72%，中等收入国家（经济体）为59%，我国2007年服务业只占40.1%（第一、二产业各占11.3%、48.6%）,与发达国家第三产业相差30多个百分点。从纵向看，服务业近年比重提升微乎其微，2008年与2000年相比，服务业的比重从39%上升到40.1%，8年上升了1.1个百分点，平均每年只上升0.14个百分点。[2] 国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》显示，农民工在我国第二产业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%，已经成为支撑我国工业化、推进城镇化的重要力量。[3]新生代农民工市民化将有力推动我国服务业的发展，因为人口的聚集是服务业发展的重要基础。近年来，我国城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。如果赋予这些进城农民工以真正的市民待遇，释放其消费潜力，必将大大促进我国服务业的发展。
2.新生代农民工市民化有助于促进我国内需可持续增长。《建议》要求坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。我国面临的五大失衡问题之首是投资与消费失衡，消费率太低。到目前为至，我国经济增长主要依靠投资和出口拉动的现状依然没有发生根本转变，据有关部门统计，我国居民消费率下降尤为明显，从1978年的48.8%下降到2008年的35.3%。[4]我国的消费率不仅低于处于较高阶段的发达国家（东邻日本和韩国历史上消费率最低时也在60%—70%），也落后于处于相同阶段的发展中国家，如同为“金砖四国”的巴西、俄罗斯和印度，2007年消费率分别为75.7%、67%、64.9%，而我国仅为49%。[2]
据第二次全国农业普查，2006年末全国农村登记住户人口为87768万人。依统计资料计算，中国农业以占全社会1/2的劳动资源创造了不到1/5的GNP，比较劳动生产率只有0.35，不到第三产业的1/3，相当于第二产业的1/7，这使得农业远远分享不到社会平均利润。[5]农业人口过多，农民收入偏低，是导致我国居民消费率低的主要原因。
加快推进新生代农民工市民化，是扩大内需的巨大引擎。目前，我国外出务工的农民工接近1.5亿人，大部分在城镇就业。未来20年我国还将有4亿左右农村劳动力进入城镇，加上现有的农民工，会有上亿个家庭在城市居住。[6]未来中国的城镇化基本上就是农民工的市民化。正如经济学家厉以宁所言，世界上没有一个国家可以与中国城镇化的浩大建设工程相比。农民工市民化对城市公共产品产生巨大需求，推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展，加快城镇交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，带动多个相关产业的发展。有测算表明，如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，居民消费率至少可以提高4-5个百分点。[7]农民工市民化还有利于农村土地规模经营，提高农业生产率和农民收入，改善农村消费环境，使农村潜在的消费需求变为现实的有效需求。
3. 新生代农民工市民化有助于提高劳动者素质。《建议》要求坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑。国际金融危机对我国经济的冲击再一次警示我们，以低劳动力成本支撑的竞争优势将难以为继。正如国家劳动和社会保障部副部长步正发指出的：低劳动力成本优势是中国经济持续快速发展的原因之一，但是长期单纯依靠低成本，将会造成劳动力市场结构性矛盾加剧。转移就业的农村劳动力长期从事低技能、低技术的简单劳动，生产技能难以得到提高，一些要求高素质高技能的岗位招不到合适的人才。近年来频频出现的“民工荒”，既是劳动力价格长期低位徘徊造成的，也是劳动力结构难以适应产业结构升级造成的。这使得低端劳动力市场供大于求，加大了就业压力。农民工的低工资降低了劳动力提高自身能力和素质的要求，使劳动力陷入低水平恶性循环。
目前，农民工已经达到我国工人总数的2/3以上，占据了我国建筑业劳动力的90%、煤矿采掘业的80%、纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%，是我国产业工人的重要组成部分，其就业岗位多停留在第二产业。[6]而新生代农民工虽然受教育时间较长，但专业技能较欠缺。全国总工会的调查报告显示：新生代农民工中有高中及以上受教育程度的比例为67.2%，比传统农民工高18.2个百分点。拥有中专（中技、职高）、大专（或高职）、大学本科及以上受教育经历的比重分别是过去农民工的1.6倍、2倍与2.3倍。[1]尽管受教育年限普遍更长，但绝大多数仍停留在义务教育和普通高中教育阶段。如果让其中的大部分农民工转为市民，必将刺激农民工千方百计学习业务知识和参加各种职业培训，努力提高劳动技能，增强就业能力，以在城镇实现稳定就业。从而将大大提高农民工自身及其子女的教育水平、文化素质和职业素质，促进全社会劳动者素质的提高。
二、目前新生代农民工仍处于“半市民化”状态
改革开放以来，我国农村劳动力迁移路径可用“二阶段转移”来概括：第一阶段，从农民到农民工（进入城市，完成职业转换）；第二阶段，从农民工到市民（融入城市，完成身份转变）。现阶段，我国农村劳动力迁移的第一阶段已没有制度障碍，而第二阶段则步履维艰，远没有完成。确切地说，我国农民工目前的市民化只能是“半市民化”，即农民工“就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家庭在农村，赚钱在城市、保障在农村”。
目前，处于“半市民化”状态的主体是新生代农民工，老一代农民工已经或即将退出城市劳动力市场，返回农村。新生代农民工中的绝大多数离开学校后就进城务工，不具有农业生产的基本经验和技能，土地情结弱化，思想观念、生活习惯和行为方式已日趋城市化，主观上决定了他们是市民化意愿最强烈的农民工群体；加上他们较之第一代农民工受教育程度较高，职业技能较高，市民化能力较强，也是市民化成本较小的群体，客观上决定了新生代农民工是距离市民化最近的农民工群体。
处于“半市民化”状态的新生代农民工，摆脱不了“两难”困境：市民化愿望强烈，但市民化能力很弱。表现为融入城市还步履维艰，困难重重，凸显在体面就业难、社会保障难、子女教育难、定居安居难、隐忧排解难等五个方面，而产生的隐性问题是新生代农民工发展能力弱化、居住边缘化、生活孤岛化和社会认同“内卷化”，相伴而生的负面效应将使“半市民化”结构固化，延缓城市化进程，“三农”问题终难有效解决，进而影响经济社会的发展和社会的和谐稳定。
“半市民化”的主要根源在于政府管理缺位和城乡二元制度梗阻。建国初期适应经济社会发展需要而制定的城市偏向政策导致的城乡二元制度，将农民工进城人为地分割为农民非农化和农民工市民化两个过程，不仅弱化了农民工市民化的意愿，而且提高了农民工市民化的门槛，降低了农民工市民化的能力；政府管理又没能将农民工市民化纳入社会发展的宏观框架中，决策上没能提供促进农民工市民化的配套政策，从而阻碍并延缓了农民工市民化的进程。
三、新生代农民工市民化需加快配套制度改革
“十二五”乃至今后相当长时期，农民工市民化都将是我国经济社会发展中面临的重大课题。推进新生代农民工市民化进程，重点在户籍制度、住房制度、社会保障制度等方面进行系统化的制度设计，以提高城镇对新生代农民工定居的承载能力。
1.加快户籍制度改革步伐，降低农民工市民化门槛，为新生代农民工市民化创造先决条件。“进得来”是农民工市民化的先决条件。我国在建国初期推行重工业优先发展战略而制定的二元户籍制度，将户口与劳动力就业、福利保障等联系在了一起，为诸多政策措施歧视性对待外来劳动力提供了合法性依据。以城乡二元户籍制度为核心的一系列制度安排（人事管理、劳动就业、住房、教育、医疗和养老保险等制度）使进城农民处于弱势地位，承担了额外的成本负担，如生存成本、子女教育成本、社会保障成本、风险成本、行政管理成本、心理成本等。虽然中央政府强调要逐步放宽农民进城落户的条件，但地方政府出于财政负担能力的考虑，以及对城市规模过度膨胀和“城市病”的担心，城市户籍管理仍然严格，特别是大中城市对外来人口限制最多，农民落户大中城市的制度性成本一级比一级高，人为设置了农民工市民化门槛。
各级政府要顺应农民工市民化的要求，进一步改革户籍制度，提高长期在城市就业和居住的农民工的归属感和认同感，把解决符合条件的农民工逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。今后大城市要根据本地实际情况，积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户并享有与当地居民同等的权益。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，实行以具有稳定就业或生活来源、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入制，鼓励农民工就地市民化。加强社会管理配套制度改革，将落户农民工统一纳入本地各项社会管理，赋予农民工市民权益。
2.大力推进就业和保障性住房改革力度，降低农民工市民化成本，为新生代农民工市民化创造安居条件。“留得住”是农民工市民化的根本保证。安居才能乐业，但目前还没有形成适应新生代农民工特点的住房供应保障体系，“居不易”是影响农民工市民化最大的障碍。要多渠道多形式改善农民工居住条件：首先，有条件的城市要将有稳定职业并在城市居住一定年限（如在城市固定务工10年以上）的农民工的住房纳入城镇经济适用房建设规划，扩大经济适用房的建设，允许农民工购买。要允许有条件的县城和小城镇，开展宅基地换安居点的试点工作，即允许农民工以农村房屋及宅基地作为抵押物向银行贷款买房，或改革现行农村土地产权制度，逐步解决农村集体土地制下农民入城后土地权益的变现问题，将变现后的土地收入转变为其个人的财产性收入，作为购买入市住房的“第一桶金”。这样既能推动宅基地的流转，又能实现新生代农民工“有产转移”。对农民工市民化压力大的地区，中央政府应该有专项资金，支持地方政府进行经济适用房的建设，缓解地方政府的财政压力。其次，加大廉租房建设力度，把符合条件的新生代农民工纳入廉租房保障计划。同时，控制好廉租房的租金，把廉租房租金与最低工资挂钩，以保证新生代农民工租得起，为农民工安居提供根本保障。
在建立多层次的农民工住房供应体系时，应充分发挥政府的主导作用、企业的社会责任和市场的调节功能，多渠道改善农民工居住条件。鼓励建设适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场。取消农民工在务工地购房的政策限制，鼓励农民工在家乡城镇购房。逐步建立起“以低端市场租赁房为重点，以保障性住房和商品房为补充”的农民工住房供应体系。
3.加快社会保障制度改革步伐，解除农民工市民化的后顾之忧，为新生代农民工市民化编织“安全网”。国际社会的成功经验表明，社会保障替代土地保障，是农民实现从农村迁移到城市、从农业转向非农业的一个不可或缺的基本条件，也是考量农民工市民化程度的重要尺度。改革开放前，中国基本上没有覆盖全社会的保障体系，低水平的社会保障（如就业保障、养老保障、医疗保障等）主要局限于有城镇户口的党政机关干部以及国有和集体企业的正式职工，占人口绝大多数的农民没有基本的社会保障。当大量的农村劳动力流入城镇后，以下两方面的社会保障问题凸显：一是城镇的新移民与原居民之间在社会保障方面存在着巨大的不平等；二是城镇的新移民没有任何社会保障，他们的基本生存权利经常受到威胁，甚至合法的劳动报酬也常常被雇主克扣或拖欠，这些又反过来成为威胁城镇稳定和安全的重要因素。这种状况使得建立完善的社会保障体系成为政府的紧迫任务。虽然从上世纪90年代开始，国家相继颁布并施行了《劳动法》和《失业保险条例》等劳动保障法规，力图为包括农民工在内的全体职工建立起失业保险、养老保险、医疗保险、生育保险、伤亡保险等基本的社会保障制度，但从实际运行看，各地政府和各用人单位出于经济压力或本部门利益考虑，很少将农民工纳入社会保障体系。全国政协常委、社会和法制委员会副主任张俊九认为，“对于新生代农民工而言，要想实现在务工城市长期稳定就业、生活的目标，必须至少享有三个层次的社会保障。”其一为解决年老和疾病时后顾之忧的养老保险和医疗保险；其二为解决失业后暂时生活困难的失业保险；其三为防范沦入贫困境地的最后一张保障网——最低生活保障。全国总工会关于新生代农民工问题研究报告显示，目前新生代农民工享有养老、医疗、失业保险的比例分别为21.3%、34.8%和8.5%。显然，目前新生代农民工实际享有的社会保障水平，与他们期盼在务工城市稳定就业和生活之间，距离还相当悬殊。[8]根据我国实际，应构建渐进性的农民工社会保障制度。
现阶段应建立相对独立的农民工社会保障制度，即过渡形态的“三元社会保障模式”：农民工社会保障制度不同于城市社会保障制度和农村社会保障制度，向上与城市社会保障制度、向下与农村社会保障制度接轨，是一种适应城乡整合的新型的、介于二者之间的相对独立的社会保障制度。其基本目标是：依据农民工的实际状况，以保障农民工基本生活为出发点，建立包括工伤、医疗、失业、养老保险在内的农民工社会保障，在此基础上向城乡统一的社会保障制度过渡并与之接轨。
未来应以“广覆盖、保基本、多层次、可持续”为基本方针，加快构建以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充的多层次的社会保障体系。一是要加快社会保障立法，完善社会保障制度。法律保障是社会保障功能发挥的必要条件。应加大对现有法规执行情况的监督检查，做到社会保障有法可依、执法必严。通过立新法、修旧法、强执行，最终形成健全的社会保障法律体系，真正实现以法治保。二是加大财政投入与转移支付的力度，拓宽其他筹资渠道。
参考文献：
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[4]辛鸣.“两驾马车”如何拉动中国经济健康成长——投资与消费应实现良性互动[N].学习时报，2010-03-08.
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[6]金三林.农民工市民化是加快转变经济发展方式的战略抓手[N].学习时报，2010-05-17.
[7]车文辉.城镇化：化什么 怎么化[N].学习时报，2011-09-12.
[8]潘跃.新生代农民工：如何让梦想变成现实[N].人民日报，2011-01-12.[责任编辑：闫生金]