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摘要 随着社会经济的发展，我国的征地补偿制度出现了一些新情况、新问题，特别是因征地而产生的失地农民上访数量越来越多，矛盾也越来越尖锐，已引起社会的广泛关注。在参照土地征用相关理论和在对湖南省一些地区进行实地调查的基础上，探讨失地农民征地安置补偿中存在的一些问题，建立安置补偿的有效性评价模型，并为我国失地农民安置补偿制度的改革提供科学建议。
关键词 失地农民；安置补偿；有效性
土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，保障农民的土地财产权利是农民权益保障中非常重要的一个方面。近年来，随着中国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地。但由于现行土地征用制度的不适应性和滞后性，失地农民对政府实施的安置补偿政策有诸多不满，农民上访事件时有发生。据国土资源部2003年上半年统计，群众反映征地纠纷及违法占用土地问题占信访部门接待总量的73%，其中40%以上的上访人诉说安置补偿问题。为此，妥善解决失地农民的安置补偿问题显得非常重要。
1征地安置补偿中存在的问题
1.1我国征地安置补偿标准偏低，部分补偿不到位
我国征地安置补偿标准偏低，主要体现在两方面。一方面，按照我国《土地管理法》第47条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。这种以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿费，必然受自然条件、市场因素的变化以及因种植农作物种类的不同而不同，不能正确反映土地的真实价值；另一方面，征地安置补偿不到位，只是对集体和农民的一种不完全补偿，未包括因征用土地导致集体和农民的间接损失。
以湖南省湘潭县为例，征用前3a平均年产值约为：蔬菜地2.7万元/hm2、粮食地1.8万元/hm2，土地补偿费按该产值的10倍计算、安置补助费按15倍计算；青苗补偿费的计算，蔬菜地和自留地按一年种三季、补偿两季，粮食地按一年种两季、补偿一季。照此标准计算，土地的征地补偿费最高69万元/hm2，最低22.5万元/hm2。湘潭县农民人均拥有土地约200.1~333.5m2，那么每个农民能够获得的征地补偿费最高不会超过2.3万元，最低不足1万元。就是这么低的补偿费用，农民还不能全部拿到手。据调查，政府出让土地的价格一般在375~750万元/hm2，而对农民的征地补偿大约在9~18万元/hm2。征地补偿偏低，导致土地隐形市场出现，造成了土地市场交易的混乱，也加快了农地非农化进程，使政府管理土地发生困难。此外，征地费过低，往往造成新增城镇建设用地费用与城镇旧城改造费用的悬殊差异，使得城镇存量土地难以盘活，耕地资源大量浪费。
1.2 征地补偿分配不合理，局面混乱
首先，农村土地产权体系还比较混乱，集体土地所有权产权模糊。我国土地所有权代表为农民集体经济组织，农民享有本集体经济组织土地的承包经营权；在此基础上，土地使用权从土地承包权中分离出来，在农民之间进行转让、转包、出租等，从而农村土地产权主体出现多元化。因此，征地补偿费应当在集体土地所有者、承包者及使用者之间进行合理分配。但在许多地方，只要存在土地利益收入，各乡级政府、村委会、乡（村）经济组织都争当土地所有权主体。处于弱势的被征地农民不能在征地中得到应有的份额，严重影响其生产和生活。失地农民必然通过各种方式阻碍国家征地，给社会带来不安定因素，影响了社会的稳定。
其次，村集体与农民个体之间分配比例混乱。有的村将征地补偿费全部留村集体统一使用，有的村实行四六分成、三七分成或二八分成，也有的村全部归农民。村与村之间比例不一，各村对所留部分的使用方式不一样，利用效果也各不相同。
再次，失地农民之间分配混乱。有的村按农业户口和农龄分配；有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等的基础上分配；有的村将劳动力安置补偿费也在综合考虑人头平均分配。
1.3征地程序不够合理，农民参与程度低
我国现在土地征用制度形成于计划经济时代，由集体土地变为国有土地的过程基本上是一个行政强制性的过程，在征地的程序中，没有农民的参与权、知情权和申诉权。在现行的《土地管理法》中，土地征用的审批权在省政府和国务院。征地实行2次公告制度，第一次是土地征用获得批准之后，必须在规定的天数之内公告“征地已经被批准”。第二次是具体的征地补偿方案。而现在的程序是事后公告，在批准前没有向公众说清楚。听证则涉及2种情况：一是征地补偿标准发布之前必须听证；二是如果对补偿安置有争议的话，可以申请听证，但申请听证不是必备的一道程序。现行法律没有规定必须和农民签订协议，只是和村集体签。制度上也没有规定与农民进行协商，整个过程中农民始终处于被动位置，信息的不对称使得很多事情农民搞不清楚，从而导致公众参与程度低。
1.4征地补偿内容很少涉及社会保障
土地补偿费与安置费都是一次性支付，是短效机制。征地前后，生活水平基本不变，这是土管法规定的补偿标准的参考依据之一。而现行的征地补偿安置办法却很少涉及社会保障层面，很难从根本上解决失地农民的后顾之忧。根据湖南省政府《关于加强和改进土地征用工作的通知》，湖南省已建立起政府、集体、个人三方出资的被征地农民的基本生活社会保障（养老保险）制度。但将失地农民纳入养老保险体系需大量的财力作支撑，并且在实施失地农民的基本生活社会保障时，受名额限制，无法达到应保尽保，将已实施征地的失地农民纳入社会保障体系的目标还有很长的一段路。
2征地安置补偿的有效性评价
2.1征地安置补偿的有效性评价模型建立
在征地安置这种制度变迁过程中，政府之所以积极主导，是因为它预期将农用地征用后，进行工业生产和城市建设，能够为社会带来更大的效益；对于被征地农民来说，他们关心的则是失去土地后能否从政府安置中得到更多的“好处”，也即新的安置制度能不能给他带来比原有土地安置制度更大的个人效益。如果能够带来更大的个人效益，被征地农民将对新安置制度感到满意，并积极响应政府的征地行为，那么这种制度变迁就容易实现；如果不能，被征地农民将对新安置制度不满，并抵制政府的征地行为，那么这种制度变迁将困难重重。
因此，只有既让被征地农民满意，又能促进征地工作的顺利进行，才是有效的。基于此，我们认为，征地安置制度的有效性应从两方面进行评价：一是被征地农民安置后的满意程度；二是其对征地工作的促进程度。于是我们建立一个征地安置制度的有效性评价模型：
H＝H1 H2
其中：H表示征地安置制度的有效度；H1 表示被征地农民对政府安置的满意度；H2表示安置制度对征地工作的促进度。
令K表示征地安置制度给被征地农民带来的效益，K’为原有土地安置制度给被征地农民带来的效益。假定被征地农民仅仅关心征地安置对其个人效益的影响，当政府安置能增加其个人效益时，K＞K’，被征地农民感到很满意；当K=K’时，被征地农民感到基本满意；当K＜K’时，被征地农民感到不满意。满意度可表示为H1=K/K’×100%。当H1＞100%，表示很满意；当H1=100%，表示基本满意；当H1＜100%时，表示不满意。
H2也与K和K’直接有关。当K＞K’时，农民将支持政府征地，安置制度对征地工作的促进作用为正；当K=K’时，农民对政府征地持“无所谓”态度，安置制度的促进作用为0；当K＜K’时，农民将抵制政府征地，安置制度的促进作用为负。
因此，我们可以将征地工作促进度表示为H=[（K－K’） /K’]×100%=（K/K’－1）×100%。综上，我们得到安置制度有效性评价模型：
H＝H1 H2＝（2K/K’－1）×100%。
（1）当K＞K’时，K/K’>1，有效率H>100%，表示安置制度既让被征地农民很满意，又促进政府征地，因而非常有效。
（2）当K= K’时，K/K’=1，有效率H=100%，表示安置制度让被征地农民基本满意，又不影响政府征地，因而基本有效。
（3）当K＜K’时，K/K’<1，有效度H<100%，表示安置制度既不能让被征地农民满意，又阻碍了政府征地，因而失效。特别地，当K≤K’/2 时，K/K’≤1/2，有效度H≤0，表示安置制度使被征地农民严重不满，严重阻碍政府征地，因而完全失效。在这个模型中，K/K’正好反映了征地安置制度给被征地农民带来的效益对原有土地安置制度给被征地农民带来的效益的替代程度。因此，我们可以说征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度。
2.2征地补偿安置的有效性评价模型检验
一般而言，土地可以给农民带来如下几方面的效益：①基本生活保障。土地作为最基本的生产资料，与农民的劳动力相结合可生产出基本的生活必需物。②就业和失业保障。土地可以吸纳农业劳动力，对于从事非农产业的农村劳动力，当其失业时，仍然可以靠种田维持生活。③养老保障。当农民年老失去劳动能力时，可以将其土地“转租”给子女或他人耕种，获取农产品以保障老年生活。④增值发展机会。农民可通过对土地的经营、租赁、入股等获得增值发展机会。总之，土地安置制度给农民带来的效益K’=“生活保障 就业保障 养老保障十增值发展机会”。
2.2.1计划经济时期的安置制度有效性检验。20世纪80年代以计划经济为主的时期，我国对被征地农民主要采取招工和货币补偿相结合的安置制度。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》规定，政府征用农村土地后，应组织被征地农民就业，并安排一定指标，将符合条件的被征地农民招收为国有企业或者集体企业的固定职工，享受国家职工的各种待遇，对于未被招上的被征地农民，发给安置补助费，政府对村集体和被征地农民再发给土地补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费；同时，将被征地农民的户口“农转非”，使之成为城市居民。这种安置制度，给被征地农民带来的效益K=“生活保障 就业保障 养老、医疗、工伤、生育等社会保障 社会福利 创业发展机会”，显然大于土地安置制度带来的效益K’=“生活保障 就业保障 养老保障 增值发展机会”，即它对土地安置制度的效益替代度K/K’>1。根据我们建立的评价模型，计算出它的有效度为:H=（2K/K’－1） ×100%＞100%，也就是说这种安置制度既能让被征地农民满意，又促进了征地工作，是充分有效的。这一结果与我国20世纪80年代农民积极响应政府征地、安置工作进展顺利、没有引发什么矛盾的实际情况是基本吻合的。
2.2.2现行的补偿安置制度有效性检验。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，以及户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度的改革，原有的招工安置制度在实践中已经行不通了。在这种情况下，货币补偿逐渐发展成为安置被征地农民的主要方式甚至唯一方式。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费外，对被征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。这种单一的货币补偿安置制度，虽然满足了被征地农民的即期现金消费需求，对其当前生活有一定改善，甚至也能帮助其走上创业发展之路。但是，它明显忽视了被征地农民在就业和社会保障等方面的需求。它给被征地农民带来的效益：K= “当前生活保障 创业发展机会”，明显小于土地安置制度带来的效益K’=“生活保障 就业保障 养老保障 增值发展机会”，即它对土地安置制度的效益替代度K/K’<1。根据建立的评价模型，可计算出它的有效度为：H=（2K/K’－1）×100%＜100%，也就是说，这种安置制度既不能让被征地农民满意，又阻碍了政府征地，是失效的。事实上，自20世纪90年代中期至今，许多被征地农民老无所养、病无所医，当领取的一次性征地补偿消费殆尽时，甚至连基本生存都没有保障，成为“种地无田、上班无岗、创业无钱、社保无份”的“四无游民”，对政府征地安置强烈不满，引发的农民群体上访事件激增，这些正是单一的货币补偿安置制度失效的具体体现。
以上通过对20世纪80年代以来我国占主导地位的征地安置制度有效性的实证分析，基本上可以看出，我们所提出的评价模型是合理可行的。
3征地安置补偿制度的建议
3.1合理提高征地安置补偿标准
土地作为不可再生的特殊资源，有其比较高的社会价值和经济价值。然而，政府并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是以征地前耕地若干年的产值为标准。尽管各地的征地补偿标准在逐步上升，但与经济发展水平仍有一段距离，与土地市场价格的上扬不相适应。经过数年的高速发展，我国经济实力有了相当的提高，有基础、有条件提高补偿标准，减少征地阻力。但必须看到，还有不少地区经济薄弱村还处于财政赤字状态，还有少数农民是最低生活保障对象。要他们抵交不足部分是不现实的，更何况还有村民对政府是否能够按时兑现心存疑虑。同时，区片综合价要有一定的前瞻性和稳定性，不能经常调整，避免农民滋长早征吃亏的“惜售”心理。征地价的大幅上调，必然加大政府征地、企业用地的成本，是执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、避免政府过度征地、企业乱圈和圈而不用的根本性措施之一。
3.2完善土地征收程序和补偿机制
征地补偿方案应听取农村集体经济组织和农民的意见。实行征地补偿登记后，应到县级农村土地承包主管部门办理土地承包经营权证书变更或核销手续。严格实行先安置后拆迁，征地补偿安置费用没有足额到位的，不准动工用地。湖南省在此方面采取了一系列有效的措施。2001年，湖南省在国内率先实行征地补偿争议裁决制度，6年多来，共办理征地补偿争议裁决案件70多起。2006年1月，国土资源部对湖南省实行征地补偿争议裁决制度给予充分肯定，并决定在全国范围内推广；2004年6月，湖南省国土资源厅发出通知，要求在全省各地推行征地项目补偿标准和安置方案听证制度，全面执行征地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记的“两公告一登记”制度，即“申请征地—预公告—协商补助安置—报批—审查批准—公告—实施补偿安置—供地”，保障被征地农民的知情权、财产权和监督权；日前，湖南省国土资源厅又发出通知，要求各地规范征地审批，切实做好征地补偿安置工作，以确保被征地农民的合法权益，切实维护社会稳定。这些制度的实施在全国其他地方也有很大的借鉴意义。
3.3因地制宜实施多种安置方式
一是重新择业安置，即是通过二、三产业来安置失地农民；二是入股分红安置，即对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益；三是划地安置，主要是划出一定面积土地，给失地农民留出生存和发展空间；四是住房安置，这种安置方式将集体土地征用为国有，以现代化城市小区为标准，在城乡结合部为农民建多层住宅，既可解决被征地农民的安居问题，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地农民向市民过渡；五是社会保险安置，用征地补偿费和安置补助费购买养老保险，逐步将被征地农民纳入社会保障体系。如湖南省湘潭市对一部分因武广铁路客运专线而失地的农民进行社会保险安置，效果良好。
3.4努力构建失地农民社会保障体系
现行的征地补偿安置办法应该更多地涉及社会保障层面，构建养老保障、医疗保障、失业救济保障等多层次的社会保障体系。第一，将原先交给农民的土地补偿费绝大部分作为养老保障费变为社会保障基金，村集体、政府以一定的比例从土地转让金中给予补助，提高失地农民的养老保障水平。第二，由村集体出资，给失地农民缴付失业保障费，建立起失地失业保险制度，在农民失去土地后领取。所需资金由土地补偿费、征地安置补助费中列支，也可从村集体经济收入中列支。第三，鼓励失地农民必须参加医疗保险制度，政府对农民参加医疗保险给予一定的优惠。第四，将失地后领取保障费生活仍存在困难的农民纳入城市低保的范围，特别是那些以前实行一次性货币安置而现在无能力缴费的失地农民，要根据实际情况进行适当调整，以适应失地农民向城市居民转变。
4参考文献
[1] 高勇.城市化进程中失地农民问题探讨[J].经济学家，2004（1）：47-51.
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[3] 纪晨，孙萍，孙书鹏，新征地补偿标准与征地补偿多元化模型分析[J].国土资源科技管理，2006（1）：92-94，91.
[4] 赵万水，慕娜瓦尔内孜.失地农民的土地保障[J].农村经济，2004（1）：24-25．
[5] 黄小虎.征地制度改革的经济学思考[J].中国土地，2002（8） ：22-24.
关键词 失地农民；安置补偿；有效性
土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，保障农民的土地财产权利是农民权益保障中非常重要的一个方面。近年来，随着中国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地。但由于现行土地征用制度的不适应性和滞后性，失地农民对政府实施的安置补偿政策有诸多不满，农民上访事件时有发生。据国土资源部2003年上半年统计，群众反映征地纠纷及违法占用土地问题占信访部门接待总量的73%，其中40%以上的上访人诉说安置补偿问题。为此，妥善解决失地农民的安置补偿问题显得非常重要。
1征地安置补偿中存在的问题
1.1我国征地安置补偿标准偏低，部分补偿不到位
我国征地安置补偿标准偏低，主要体现在两方面。一方面，按照我国《土地管理法》第47条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。这种以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿费，必然受自然条件、市场因素的变化以及因种植农作物种类的不同而不同，不能正确反映土地的真实价值；另一方面，征地安置补偿不到位，只是对集体和农民的一种不完全补偿，未包括因征用土地导致集体和农民的间接损失。
以湖南省湘潭县为例，征用前3a平均年产值约为：蔬菜地2.7万元/hm2、粮食地1.8万元/hm2，土地补偿费按该产值的10倍计算、安置补助费按15倍计算；青苗补偿费的计算，蔬菜地和自留地按一年种三季、补偿两季，粮食地按一年种两季、补偿一季。照此标准计算，土地的征地补偿费最高69万元/hm2，最低22.5万元/hm2。湘潭县农民人均拥有土地约200.1~333.5m2，那么每个农民能够获得的征地补偿费最高不会超过2.3万元，最低不足1万元。就是这么低的补偿费用，农民还不能全部拿到手。据调查，政府出让土地的价格一般在375~750万元/hm2，而对农民的征地补偿大约在9~18万元/hm2。征地补偿偏低，导致土地隐形市场出现，造成了土地市场交易的混乱，也加快了农地非农化进程，使政府管理土地发生困难。此外，征地费过低，往往造成新增城镇建设用地费用与城镇旧城改造费用的悬殊差异，使得城镇存量土地难以盘活，耕地资源大量浪费。
1.2 征地补偿分配不合理，局面混乱
首先，农村土地产权体系还比较混乱，集体土地所有权产权模糊。我国土地所有权代表为农民集体经济组织，农民享有本集体经济组织土地的承包经营权；在此基础上，土地使用权从土地承包权中分离出来，在农民之间进行转让、转包、出租等，从而农村土地产权主体出现多元化。因此，征地补偿费应当在集体土地所有者、承包者及使用者之间进行合理分配。但在许多地方，只要存在土地利益收入，各乡级政府、村委会、乡（村）经济组织都争当土地所有权主体。处于弱势的被征地农民不能在征地中得到应有的份额，严重影响其生产和生活。失地农民必然通过各种方式阻碍国家征地，给社会带来不安定因素，影响了社会的稳定。
其次，村集体与农民个体之间分配比例混乱。有的村将征地补偿费全部留村集体统一使用，有的村实行四六分成、三七分成或二八分成，也有的村全部归农民。村与村之间比例不一，各村对所留部分的使用方式不一样，利用效果也各不相同。
再次，失地农民之间分配混乱。有的村按农业户口和农龄分配；有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等的基础上分配；有的村将劳动力安置补偿费也在综合考虑人头平均分配。
1.3征地程序不够合理，农民参与程度低
我国现在土地征用制度形成于计划经济时代，由集体土地变为国有土地的过程基本上是一个行政强制性的过程，在征地的程序中，没有农民的参与权、知情权和申诉权。在现行的《土地管理法》中，土地征用的审批权在省政府和国务院。征地实行2次公告制度，第一次是土地征用获得批准之后，必须在规定的天数之内公告“征地已经被批准”。第二次是具体的征地补偿方案。而现在的程序是事后公告，在批准前没有向公众说清楚。听证则涉及2种情况：一是征地补偿标准发布之前必须听证；二是如果对补偿安置有争议的话，可以申请听证，但申请听证不是必备的一道程序。现行法律没有规定必须和农民签订协议，只是和村集体签。制度上也没有规定与农民进行协商，整个过程中农民始终处于被动位置，信息的不对称使得很多事情农民搞不清楚，从而导致公众参与程度低。
1.4征地补偿内容很少涉及社会保障
土地补偿费与安置费都是一次性支付，是短效机制。征地前后，生活水平基本不变，这是土管法规定的补偿标准的参考依据之一。而现行的征地补偿安置办法却很少涉及社会保障层面，很难从根本上解决失地农民的后顾之忧。根据湖南省政府《关于加强和改进土地征用工作的通知》，湖南省已建立起政府、集体、个人三方出资的被征地农民的基本生活社会保障（养老保险）制度。但将失地农民纳入养老保险体系需大量的财力作支撑，并且在实施失地农民的基本生活社会保障时，受名额限制，无法达到应保尽保，将已实施征地的失地农民纳入社会保障体系的目标还有很长的一段路。
2征地安置补偿的有效性评价
2.1征地安置补偿的有效性评价模型建立
在征地安置这种制度变迁过程中，政府之所以积极主导，是因为它预期将农用地征用后，进行工业生产和城市建设，能够为社会带来更大的效益；对于被征地农民来说，他们关心的则是失去土地后能否从政府安置中得到更多的“好处”，也即新的安置制度能不能给他带来比原有土地安置制度更大的个人效益。如果能够带来更大的个人效益，被征地农民将对新安置制度感到满意，并积极响应政府的征地行为，那么这种制度变迁就容易实现；如果不能，被征地农民将对新安置制度不满，并抵制政府的征地行为，那么这种制度变迁将困难重重。
因此，只有既让被征地农民满意，又能促进征地工作的顺利进行，才是有效的。基于此，我们认为，征地安置制度的有效性应从两方面进行评价：一是被征地农民安置后的满意程度；二是其对征地工作的促进程度。于是我们建立一个征地安置制度的有效性评价模型：
H＝H1 H2
其中：H表示征地安置制度的有效度；H1 表示被征地农民对政府安置的满意度；H2表示安置制度对征地工作的促进度。
令K表示征地安置制度给被征地农民带来的效益，K’为原有土地安置制度给被征地农民带来的效益。假定被征地农民仅仅关心征地安置对其个人效益的影响，当政府安置能增加其个人效益时，K＞K’，被征地农民感到很满意；当K=K’时，被征地农民感到基本满意；当K＜K’时，被征地农民感到不满意。满意度可表示为H1=K/K’×100%。当H1＞100%，表示很满意；当H1=100%，表示基本满意；当H1＜100%时，表示不满意。
H2也与K和K’直接有关。当K＞K’时，农民将支持政府征地，安置制度对征地工作的促进作用为正；当K=K’时，农民对政府征地持“无所谓”态度，安置制度的促进作用为0；当K＜K’时，农民将抵制政府征地，安置制度的促进作用为负。
因此，我们可以将征地工作促进度表示为H=[（K－K’） /K’]×100%=（K/K’－1）×100%。综上，我们得到安置制度有效性评价模型：
H＝H1 H2＝（2K/K’－1）×100%。
（1）当K＞K’时，K/K’>1，有效率H>100%，表示安置制度既让被征地农民很满意，又促进政府征地，因而非常有效。
（2）当K= K’时，K/K’=1，有效率H=100%，表示安置制度让被征地农民基本满意，又不影响政府征地，因而基本有效。
（3）当K＜K’时，K/K’<1，有效度H<100%，表示安置制度既不能让被征地农民满意，又阻碍了政府征地，因而失效。特别地，当K≤K’/2 时，K/K’≤1/2，有效度H≤0，表示安置制度使被征地农民严重不满，严重阻碍政府征地，因而完全失效。在这个模型中，K/K’正好反映了征地安置制度给被征地农民带来的效益对原有土地安置制度给被征地农民带来的效益的替代程度。因此，我们可以说征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度。
2.2征地补偿安置的有效性评价模型检验
一般而言，土地可以给农民带来如下几方面的效益：①基本生活保障。土地作为最基本的生产资料，与农民的劳动力相结合可生产出基本的生活必需物。②就业和失业保障。土地可以吸纳农业劳动力，对于从事非农产业的农村劳动力，当其失业时，仍然可以靠种田维持生活。③养老保障。当农民年老失去劳动能力时，可以将其土地“转租”给子女或他人耕种，获取农产品以保障老年生活。④增值发展机会。农民可通过对土地的经营、租赁、入股等获得增值发展机会。总之，土地安置制度给农民带来的效益K’=“生活保障 就业保障 养老保障十增值发展机会”。
2.2.1计划经济时期的安置制度有效性检验。20世纪80年代以计划经济为主的时期，我国对被征地农民主要采取招工和货币补偿相结合的安置制度。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》规定，政府征用农村土地后，应组织被征地农民就业，并安排一定指标，将符合条件的被征地农民招收为国有企业或者集体企业的固定职工，享受国家职工的各种待遇，对于未被招上的被征地农民，发给安置补助费，政府对村集体和被征地农民再发给土地补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费；同时，将被征地农民的户口“农转非”，使之成为城市居民。这种安置制度，给被征地农民带来的效益K=“生活保障 就业保障 养老、医疗、工伤、生育等社会保障 社会福利 创业发展机会”，显然大于土地安置制度带来的效益K’=“生活保障 就业保障 养老保障 增值发展机会”，即它对土地安置制度的效益替代度K/K’>1。根据我们建立的评价模型，计算出它的有效度为:H=（2K/K’－1） ×100%＞100%，也就是说这种安置制度既能让被征地农民满意，又促进了征地工作，是充分有效的。这一结果与我国20世纪80年代农民积极响应政府征地、安置工作进展顺利、没有引发什么矛盾的实际情况是基本吻合的。
2.2.2现行的补偿安置制度有效性检验。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，以及户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度的改革，原有的招工安置制度在实践中已经行不通了。在这种情况下，货币补偿逐渐发展成为安置被征地农民的主要方式甚至唯一方式。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费外，对被征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。这种单一的货币补偿安置制度，虽然满足了被征地农民的即期现金消费需求，对其当前生活有一定改善，甚至也能帮助其走上创业发展之路。但是，它明显忽视了被征地农民在就业和社会保障等方面的需求。它给被征地农民带来的效益：K= “当前生活保障 创业发展机会”，明显小于土地安置制度带来的效益K’=“生活保障 就业保障 养老保障 增值发展机会”，即它对土地安置制度的效益替代度K/K’<1。根据建立的评价模型，可计算出它的有效度为：H=（2K/K’－1）×100%＜100%，也就是说，这种安置制度既不能让被征地农民满意，又阻碍了政府征地，是失效的。事实上，自20世纪90年代中期至今，许多被征地农民老无所养、病无所医，当领取的一次性征地补偿消费殆尽时，甚至连基本生存都没有保障，成为“种地无田、上班无岗、创业无钱、社保无份”的“四无游民”，对政府征地安置强烈不满，引发的农民群体上访事件激增，这些正是单一的货币补偿安置制度失效的具体体现。
以上通过对20世纪80年代以来我国占主导地位的征地安置制度有效性的实证分析，基本上可以看出，我们所提出的评价模型是合理可行的。
3征地安置补偿制度的建议
3.1合理提高征地安置补偿标准
土地作为不可再生的特殊资源，有其比较高的社会价值和经济价值。然而，政府并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是以征地前耕地若干年的产值为标准。尽管各地的征地补偿标准在逐步上升，但与经济发展水平仍有一段距离，与土地市场价格的上扬不相适应。经过数年的高速发展，我国经济实力有了相当的提高，有基础、有条件提高补偿标准，减少征地阻力。但必须看到，还有不少地区经济薄弱村还处于财政赤字状态，还有少数农民是最低生活保障对象。要他们抵交不足部分是不现实的，更何况还有村民对政府是否能够按时兑现心存疑虑。同时，区片综合价要有一定的前瞻性和稳定性，不能经常调整，避免农民滋长早征吃亏的“惜售”心理。征地价的大幅上调，必然加大政府征地、企业用地的成本，是执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、避免政府过度征地、企业乱圈和圈而不用的根本性措施之一。
3.2完善土地征收程序和补偿机制
征地补偿方案应听取农村集体经济组织和农民的意见。实行征地补偿登记后，应到县级农村土地承包主管部门办理土地承包经营权证书变更或核销手续。严格实行先安置后拆迁，征地补偿安置费用没有足额到位的，不准动工用地。湖南省在此方面采取了一系列有效的措施。2001年，湖南省在国内率先实行征地补偿争议裁决制度，6年多来，共办理征地补偿争议裁决案件70多起。2006年1月，国土资源部对湖南省实行征地补偿争议裁决制度给予充分肯定，并决定在全国范围内推广；2004年6月，湖南省国土资源厅发出通知，要求在全省各地推行征地项目补偿标准和安置方案听证制度，全面执行征地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记的“两公告一登记”制度，即“申请征地—预公告—协商补助安置—报批—审查批准—公告—实施补偿安置—供地”，保障被征地农民的知情权、财产权和监督权；日前，湖南省国土资源厅又发出通知，要求各地规范征地审批，切实做好征地补偿安置工作，以确保被征地农民的合法权益，切实维护社会稳定。这些制度的实施在全国其他地方也有很大的借鉴意义。
3.3因地制宜实施多种安置方式
一是重新择业安置，即是通过二、三产业来安置失地农民；二是入股分红安置，即对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益；三是划地安置，主要是划出一定面积土地，给失地农民留出生存和发展空间；四是住房安置，这种安置方式将集体土地征用为国有，以现代化城市小区为标准，在城乡结合部为农民建多层住宅，既可解决被征地农民的安居问题，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地农民向市民过渡；五是社会保险安置，用征地补偿费和安置补助费购买养老保险，逐步将被征地农民纳入社会保障体系。如湖南省湘潭市对一部分因武广铁路客运专线而失地的农民进行社会保险安置，效果良好。
3.4努力构建失地农民社会保障体系
现行的征地补偿安置办法应该更多地涉及社会保障层面，构建养老保障、医疗保障、失业救济保障等多层次的社会保障体系。第一，将原先交给农民的土地补偿费绝大部分作为养老保障费变为社会保障基金，村集体、政府以一定的比例从土地转让金中给予补助，提高失地农民的养老保障水平。第二，由村集体出资，给失地农民缴付失业保障费，建立起失地失业保险制度，在农民失去土地后领取。所需资金由土地补偿费、征地安置补助费中列支，也可从村集体经济收入中列支。第三，鼓励失地农民必须参加医疗保险制度，政府对农民参加医疗保险给予一定的优惠。第四，将失地后领取保障费生活仍存在困难的农民纳入城市低保的范围，特别是那些以前实行一次性货币安置而现在无能力缴费的失地农民，要根据实际情况进行适当调整，以适应失地农民向城市居民转变。
4参考文献
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