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摘要：内部控制是事业单位的一项重要管理活动，也是水库管理事业单位一项基础工作，是事业单位治理的基石。本文在阐述事业单位内部控制相关概念的基础上分析了当前水库管理事业单位内部控制现状，指出了其中存在的内控意识薄弱、全员参与性不高、制度不健全、执行不到位、缺少监督机制和信息沟通不畅等问题，并提出相应的改进建议，为水库管理事业单位工作人员提供相关参考。
关键词：水库管理；事業单位；内部控制
一、内部控制概念及对水库管理事业单位的意义
所谓内部控制，是指事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。十八届四中全会首次从国家层面勾勒了行政事业单位内部控制的总体框架和蓝图，指明了行政事业单位内部控制建设的总体目标和方向。水库管理事业单位既是公益类事业单位亦是政府依法行政的主体，其履行的职能多为保障城市供水、农田灌溉，承担防洪度汛的调控与调度等关乎民生的事项，具有较强的社会服务性和公益性，随着近年来国家加大了对各地大中小型病险水库及配套基础设施项目的资金投入，使得加强内部控制制度建设和水利专项资金管理成为提高资金运作能力的重要保障。因此，加强水库管理单位内控管理，对于进一步有效防止财务风险、保证水利专项资金安全使用和反腐倡廉具有深远意义。
二、加强内部控制的必要性
内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。水利事业单位经济活动的主要风险包括：单位经济活动不合法或不合规的风险；国有资产流失与资源使用效益低下的风险；财务信息不真实、不完整的风险；发生舞弊或腐败现象的风险以及其他风险[1]。在《行政事业单位内部控制规范<试行>》中明确规定了内控管理和风险防范工作之间的关系。为此，加强内部控制有利于水库管理事业单位提高风险管控能力、实现内部控制目标，确保财政资金能够充分发挥其社会和经济效益、使事业单位能更好地履行其职能。内部控制作为事业单位的一项重要管理活动，是事业单位治理的基石，应当覆盖水库管理单位的全部经济活动，实现全方位、全过程控制。
三、当前水库管理事业单位内部控制现状
（一）内控意识薄弱、全员参与性不高
从财务管理角度讲，单位领导班子应将内部控制纳入到工作常态中来。但是，目前一些单位的机构负责人自身对内部控制不是很重视，还有一些负责人对内部控制的相关内涵不甚了解，平时工作只注重单位日常事务处理，对内控管理不置可否，这样，在水库科学管理方面很难与时俱进，内控意识的薄弱也体现在绝大多数水库管理单位没有设立专门的内部控制机构，没有内部控制监督部门。另外，管理层不注重职工的内控知识培训、不注重职工职业道德培养、不注重打造团队精神，致使许多职工在工作中也是抱着事不关己高高挂起的心态，缺少参与单位内控管理的积极性、没有真正把自己投身到单位这个团队中来。
（二）制度不健全、执行不到位
现阶段许多存在较早的水库管理单位各项规章制度的制定还停留在上个世纪末，随着我国经济发展的加速，近些年来，国家陆续出台了很多与国民经济发展相适应的行业法律、法规，比如出台的《中华人民共和国预算法》、《政府采购制度》、《国库集中支付制度》、《事业单位会计制度》和《行政事业单位内部控制规范<试行>》等相关法律、制度，这就要求各单位要随之建立新的制度和补充完善已有的制度。许多单位即便是制定了相关制度，但没有落实到具体人员、具体事务上，使各项制度徒有虚名，具体到实际工作中难免会产生混乱局面，其关键就是在制度中分工不明、职责不清和监管不到位，使得已制定的各项制度、规章形同虚设，在工作中得不到有效的贯彻和落实。
（三）缺少监督机制
目前，水库管理单位内部控制大多是侧重在财务会计控制这种单一的控制活动上，这种监督不能覆盖单位内部控制所有业务层面。很多水库管理事业单位没有设立专门的内控监督部门，仅凭财务部门行使日常的财务监督手段，内控不会达到预期效果，内部控制监督力度的薄弱，会助长日常工作的混乱和无序。
（四）信息沟通不畅
有效的信息沟通是链接内控各个管理环节的桥梁，也是保证水库管理单位内部控制活动高效运行的基础。现实工作中，有些单位主要领导缺少全局管理意识，日常工作中只顾闷头自己干活，凡事都亲力亲为，没有调动职工工作的能动性，也没有发挥管理者应有的职能，不能将单位整体工作有机地联系起来、没有及时将工作信息传达到全体职工，致使工作信息阻塞、多数职工处于茫然状态，造成一问三不知的局面，此种工作方式不利于全体职工工作积极性的发挥、也不利于水库管理工作的有效运行、更不利于信息的有效传递。
四、对水库管理单位加强内部控制的相关建议
（一）提高全员内控意识和参与度
单位内控管理机构要学会用先进的思想来武装职工、用正确的舆论来引导职工，用反面的典型案例来警醒职工，单位领导和中层干部应该以身作则起模范带头作用，培育全员遵纪守法、务实上进的工作态度，平时应当经常组织业务培训并结合内部控制理论来提升职工对内部控制规范的了解和掌握，在此基础上来提升全员的内控意识。工作中应采取适当的激励方式，比如：将内控结果与职务晋升、职称评定、劳模选举、物质奖励等方式结合起来，以此提高全体职工参与单位内部控制工作的积极性，构建全员共同认可的内控理念。
（二）建立健全内控制度并保证执行有效
俗话说没有规矩不成方圆，水库管理单位应当建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。首先从单位层面分析，内部控制工作应从内控组织机构、议事决策机制、关键岗位责任制、会计机构及人员、内控信息化建设等方面着手制定相应的程序、办法和规则，单位层面的控制是业务层面控制的基础，做好基础工作将事半功倍。从业务层面分析，应重点从以下五个方面来建立健全内部控制制度。 第一，要建立预算业务控制制度。
预算业务控制是对事业单位预算编制、预算审批、预算执行、预算决算与评价等环节实施的全过程控制。为实现预算管理目标，发挥预算的控制作用，水库管理单位应加强预算工作的组织领导，明确预算管理体制，合理设置预算业务管理机构和岗位，明确职责权限，建立部门间沟通协调机制。部门预算编制必须全面反映年度收入和支出；应当按照批复的预算加强预算执行管理，不得擅自改变预算支出用途；水库管理单位应当严格规范预算追加调整程序，对批准下达的预算指标不得随意调整，《中华人民共和国预算法》 第一章第十三条规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出[2]。
第二，要建立收支业务控制制度。
为加强水库事业单位财务管理，规范财务收支行为，单位的各项收支业务应由财务部门归口管理并进行统一会计核算，其他部门和人员不得擅自办理。财务部门应当合理设置岗位，明确职责权限，确保不相容岗位相互分离，内部监督机构应定期对收支业务控制进行监督检查，以便发现问题及时纠正。
第三，要建立建设项目控制制度。
水库管理单位涉及的建设项目有各种水工建筑物的新建、改建、扩建、修缮、设备安装等工程项目以及与水库管理职能相关的其他工程项目。為保障项目决策科学合理、保证工程质量、促进单位廉政建设，水库管理单位应当合理设置建设项目管理机构及岗位，建立健全建设项目管理制度，规范建设项目管理程序，确保建设项目不相容岗位的相互分离，单位应加强对建设项目的监督检查，明确财务、纪检监察、内部审计等部门的职责权限。
第四，要建立合同控制制度。
有效的合同是维护单位合法权益的保障，为防范合同风险，水库管理单位应结合自身的实际情况，建立健全合同管理制度。单位应明确合同归口管理部门，建立合同信息系统，对合同业务实施统一规范管理，对合同的订立、履行与变更、登记等业务环节实施全过程控制。
第五，要建立资产控制制度。
为提高资产使用效能，保证资产安全完整，水库管理单位应对资产实行分类管理，合理设置各类资产的归口管理部门或岗位，明确相关岗位的职责权限。货币资金的控制要注重其安全性、避免货币资金遭受诈骗和挪用，财务部门要建立岗位责任制，确保不相容岗位相分离。单位应按规定、按程序对固定资产进行购置、验收、使用管理，资产的管理部门、使用部门及使用人员应当做好固定资产日常保养、维修和维护工作。对于国有资产水库管理部门应当建立起信息管理系统，健全资产档案，及时做好资产统计、分析工作，为预防国有资产流失，还应当定期进行清查盘点，对于盘盈、盘亏资产财会部门应按规定及时进行账务处理。
《行政事业单位内部控制规范<试行>》中第一章第六条明确规定：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责[3]。所以，水库管理单位内部控制要做得好，做得到位，就需要管理层在思想上的高度重视，单位领导班子要身体力行，带头遵守各项规章制度，重大事项决策前应进行民主测评，广泛听取职工意见后再实行集体决策，通过引导全员的积极参与，来保证内控制度有效执行。
（三）加大内控监督力度、强化内部控制监督
水库管理事业单位可通过内部审计部门和人员定期或不定期的对内部管理制度和机制的建立、执行情况以及关键岗位人员设置等进行检查，通过检查及时发现内部控制存在的问题并提出整改建议；同时，也可以成立内部监督联合工作小组来履行相应的监督检查职能，以此加大内控监督力度。设置纪检监察部门的水管单位可以通过对内部控制关键岗位的工作人员行使行政监察权，对内部控制的建立和实施进行必要的监督，来强化内部控制监督机制。
（四）建立部门信息平台、保障信息沟通无阻碍
由于行业特殊性，水库管理事业单位应当重视信息化管理，既要注重单位内部上下级间的信息传递，也要注重系统内部各单位间的信息沟通，还要注重与其相关行业（比如：水文、气象部门）的信息交流与沟通。为保证信息传递畅通无阻，水库管理单位应当建立起纵横交替的部门网络信息平台，成立信息监控中心，指定专人负责运行管理，以此加强各部门间信息的有效传递，促进内部控制的有效运行。
五、总结
综上所诉，内部控制体系的完善是水库管理事业单位所面临的重大课题，是各水库管理单位能够依法履行其职能的关键所在。为此，水库管理单位应不断完善内部控制管理机制、加强内部监督、提高全员内控意识，使内部控制职能有效运转、内控机制长效发挥作用，使之更好地服务于社会公众。
参考文献：
[1]黑龙江省事业单位内部控制应用指引[M].东北林业大学出版社，2014.12
[2]中华人民共和国财政部：《中华人民共和国预算法》[M].中国法制出版社，2014，9（01）
[3]财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范<试行>》的通知.财会[2012]21号
（作者单位：哈尔滨市磨盘山水库管理处）
关键词：水库管理；事業单位；内部控制
一、内部控制概念及对水库管理事业单位的意义
所谓内部控制，是指事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。十八届四中全会首次从国家层面勾勒了行政事业单位内部控制的总体框架和蓝图，指明了行政事业单位内部控制建设的总体目标和方向。水库管理事业单位既是公益类事业单位亦是政府依法行政的主体，其履行的职能多为保障城市供水、农田灌溉，承担防洪度汛的调控与调度等关乎民生的事项，具有较强的社会服务性和公益性，随着近年来国家加大了对各地大中小型病险水库及配套基础设施项目的资金投入，使得加强内部控制制度建设和水利专项资金管理成为提高资金运作能力的重要保障。因此，加强水库管理单位内控管理，对于进一步有效防止财务风险、保证水利专项资金安全使用和反腐倡廉具有深远意义。
二、加强内部控制的必要性
内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。水利事业单位经济活动的主要风险包括：单位经济活动不合法或不合规的风险；国有资产流失与资源使用效益低下的风险；财务信息不真实、不完整的风险；发生舞弊或腐败现象的风险以及其他风险[1]。在《行政事业单位内部控制规范<试行>》中明确规定了内控管理和风险防范工作之间的关系。为此，加强内部控制有利于水库管理事业单位提高风险管控能力、实现内部控制目标，确保财政资金能够充分发挥其社会和经济效益、使事业单位能更好地履行其职能。内部控制作为事业单位的一项重要管理活动，是事业单位治理的基石，应当覆盖水库管理单位的全部经济活动，实现全方位、全过程控制。
三、当前水库管理事业单位内部控制现状
（一）内控意识薄弱、全员参与性不高
从财务管理角度讲，单位领导班子应将内部控制纳入到工作常态中来。但是，目前一些单位的机构负责人自身对内部控制不是很重视，还有一些负责人对内部控制的相关内涵不甚了解，平时工作只注重单位日常事务处理，对内控管理不置可否，这样，在水库科学管理方面很难与时俱进，内控意识的薄弱也体现在绝大多数水库管理单位没有设立专门的内部控制机构，没有内部控制监督部门。另外，管理层不注重职工的内控知识培训、不注重职工职业道德培养、不注重打造团队精神，致使许多职工在工作中也是抱着事不关己高高挂起的心态，缺少参与单位内控管理的积极性、没有真正把自己投身到单位这个团队中来。
（二）制度不健全、执行不到位
现阶段许多存在较早的水库管理单位各项规章制度的制定还停留在上个世纪末，随着我国经济发展的加速，近些年来，国家陆续出台了很多与国民经济发展相适应的行业法律、法规，比如出台的《中华人民共和国预算法》、《政府采购制度》、《国库集中支付制度》、《事业单位会计制度》和《行政事业单位内部控制规范<试行>》等相关法律、制度，这就要求各单位要随之建立新的制度和补充完善已有的制度。许多单位即便是制定了相关制度，但没有落实到具体人员、具体事务上，使各项制度徒有虚名，具体到实际工作中难免会产生混乱局面，其关键就是在制度中分工不明、职责不清和监管不到位，使得已制定的各项制度、规章形同虚设，在工作中得不到有效的贯彻和落实。
（三）缺少监督机制
目前，水库管理单位内部控制大多是侧重在财务会计控制这种单一的控制活动上，这种监督不能覆盖单位内部控制所有业务层面。很多水库管理事业单位没有设立专门的内控监督部门，仅凭财务部门行使日常的财务监督手段，内控不会达到预期效果，内部控制监督力度的薄弱，会助长日常工作的混乱和无序。
（四）信息沟通不畅
有效的信息沟通是链接内控各个管理环节的桥梁，也是保证水库管理单位内部控制活动高效运行的基础。现实工作中，有些单位主要领导缺少全局管理意识，日常工作中只顾闷头自己干活，凡事都亲力亲为，没有调动职工工作的能动性，也没有发挥管理者应有的职能，不能将单位整体工作有机地联系起来、没有及时将工作信息传达到全体职工，致使工作信息阻塞、多数职工处于茫然状态，造成一问三不知的局面，此种工作方式不利于全体职工工作积极性的发挥、也不利于水库管理工作的有效运行、更不利于信息的有效传递。
四、对水库管理单位加强内部控制的相关建议
（一）提高全员内控意识和参与度
单位内控管理机构要学会用先进的思想来武装职工、用正确的舆论来引导职工，用反面的典型案例来警醒职工，单位领导和中层干部应该以身作则起模范带头作用，培育全员遵纪守法、务实上进的工作态度，平时应当经常组织业务培训并结合内部控制理论来提升职工对内部控制规范的了解和掌握，在此基础上来提升全员的内控意识。工作中应采取适当的激励方式，比如：将内控结果与职务晋升、职称评定、劳模选举、物质奖励等方式结合起来，以此提高全体职工参与单位内部控制工作的积极性，构建全员共同认可的内控理念。
（二）建立健全内控制度并保证执行有效
俗话说没有规矩不成方圆，水库管理单位应当建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。首先从单位层面分析，内部控制工作应从内控组织机构、议事决策机制、关键岗位责任制、会计机构及人员、内控信息化建设等方面着手制定相应的程序、办法和规则，单位层面的控制是业务层面控制的基础，做好基础工作将事半功倍。从业务层面分析，应重点从以下五个方面来建立健全内部控制制度。 第一，要建立预算业务控制制度。
预算业务控制是对事业单位预算编制、预算审批、预算执行、预算决算与评价等环节实施的全过程控制。为实现预算管理目标，发挥预算的控制作用，水库管理单位应加强预算工作的组织领导，明确预算管理体制，合理设置预算业务管理机构和岗位，明确职责权限，建立部门间沟通协调机制。部门预算编制必须全面反映年度收入和支出；应当按照批复的预算加强预算执行管理，不得擅自改变预算支出用途；水库管理单位应当严格规范预算追加调整程序，对批准下达的预算指标不得随意调整，《中华人民共和国预算法》 第一章第十三条规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出[2]。
第二，要建立收支业务控制制度。
为加强水库事业单位财务管理，规范财务收支行为，单位的各项收支业务应由财务部门归口管理并进行统一会计核算，其他部门和人员不得擅自办理。财务部门应当合理设置岗位，明确职责权限，确保不相容岗位相互分离，内部监督机构应定期对收支业务控制进行监督检查，以便发现问题及时纠正。
第三，要建立建设项目控制制度。
水库管理单位涉及的建设项目有各种水工建筑物的新建、改建、扩建、修缮、设备安装等工程项目以及与水库管理职能相关的其他工程项目。為保障项目决策科学合理、保证工程质量、促进单位廉政建设，水库管理单位应当合理设置建设项目管理机构及岗位，建立健全建设项目管理制度，规范建设项目管理程序，确保建设项目不相容岗位的相互分离，单位应加强对建设项目的监督检查，明确财务、纪检监察、内部审计等部门的职责权限。
第四，要建立合同控制制度。
有效的合同是维护单位合法权益的保障，为防范合同风险，水库管理单位应结合自身的实际情况，建立健全合同管理制度。单位应明确合同归口管理部门，建立合同信息系统，对合同业务实施统一规范管理，对合同的订立、履行与变更、登记等业务环节实施全过程控制。
第五，要建立资产控制制度。
为提高资产使用效能，保证资产安全完整，水库管理单位应对资产实行分类管理，合理设置各类资产的归口管理部门或岗位，明确相关岗位的职责权限。货币资金的控制要注重其安全性、避免货币资金遭受诈骗和挪用，财务部门要建立岗位责任制，确保不相容岗位相分离。单位应按规定、按程序对固定资产进行购置、验收、使用管理，资产的管理部门、使用部门及使用人员应当做好固定资产日常保养、维修和维护工作。对于国有资产水库管理部门应当建立起信息管理系统，健全资产档案，及时做好资产统计、分析工作，为预防国有资产流失，还应当定期进行清查盘点，对于盘盈、盘亏资产财会部门应按规定及时进行账务处理。
《行政事业单位内部控制规范<试行>》中第一章第六条明确规定：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责[3]。所以，水库管理单位内部控制要做得好，做得到位，就需要管理层在思想上的高度重视，单位领导班子要身体力行，带头遵守各项规章制度，重大事项决策前应进行民主测评，广泛听取职工意见后再实行集体决策，通过引导全员的积极参与，来保证内控制度有效执行。
（三）加大内控监督力度、强化内部控制监督
水库管理事业单位可通过内部审计部门和人员定期或不定期的对内部管理制度和机制的建立、执行情况以及关键岗位人员设置等进行检查，通过检查及时发现内部控制存在的问题并提出整改建议；同时，也可以成立内部监督联合工作小组来履行相应的监督检查职能，以此加大内控监督力度。设置纪检监察部门的水管单位可以通过对内部控制关键岗位的工作人员行使行政监察权，对内部控制的建立和实施进行必要的监督，来强化内部控制监督机制。
（四）建立部门信息平台、保障信息沟通无阻碍
由于行业特殊性，水库管理事业单位应当重视信息化管理，既要注重单位内部上下级间的信息传递，也要注重系统内部各单位间的信息沟通，还要注重与其相关行业（比如：水文、气象部门）的信息交流与沟通。为保证信息传递畅通无阻，水库管理单位应当建立起纵横交替的部门网络信息平台，成立信息监控中心，指定专人负责运行管理，以此加强各部门间信息的有效传递，促进内部控制的有效运行。
五、总结
综上所诉，内部控制体系的完善是水库管理事业单位所面临的重大课题，是各水库管理单位能够依法履行其职能的关键所在。为此，水库管理单位应不断完善内部控制管理机制、加强内部监督、提高全员内控意识，使内部控制职能有效运转、内控机制长效发挥作用，使之更好地服务于社会公众。
参考文献：
[1]黑龙江省事业单位内部控制应用指引[M].东北林业大学出版社，2014.12
[2]中华人民共和国财政部：《中华人民共和国预算法》[M].中国法制出版社，2014，9（01）
[3]财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范<试行>》的通知.财会[2012]21号
（作者单位：哈尔滨市磨盘山水库管理处）