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2020年，突如其来的疫情打乱了很多留学生的海外求学计划。一些已经拿到海外高校录取通知书的学生或因相关国家签证和入境政策的改变，或出于对海外疫情的担忧未能按时入学。一些已经在海外高校就读但回国休假、实习的留学生滞留国内无法返校。还有很多正在为海外留学做准备的高中国际项目学生，也因为关键外语和学业考试的大面积取消，以及留学前景的不明朗而陷入迷茫焦虑。
面对这些问题，各国高校普遍启动了线上教学，滞留海外的留学生可以远程参加课程学习。很多短期留学项目及时做出灵活调整，如欧盟“伊拉斯谟”计划启动“混合流动”方案，项目学生可以在本国在线参加留学目的地院校课程，根据疫情发展灵活选择入境留学时间。还有很多高校通过跨国校际合作或海外分校解决滞留留学生的学业问题，如康奈尔大学推出“Study Away”计划支持滞留海外的留学生在当地合作院校入学学习。另外，针对已经拿到海外高校录取通知书但改变留学计划的高中国际课程项目毕业生，我国教育部及时出台政策，允许90个中外合作办学机构和项目计划外扩招，接收部分符合要求的学生入学。这些应急之举，加速了近年来留学形态日益多样化的发展趋势，进一步模糊了留学教育本土与海外学习之间的地理边界以及线上和线下学习之间的物理边界，在全球疫情持续发展的情况下，“混合留学”或将成为留学教育的“新常态”。对我国而言，多样化的留学形态给教育治理带来了一系列挑战，但也为我们进一步加快和扩大教育对外开放，提升高等教育质量内涵，做强“留学中国”品牌，更好地利用国际优质教育资源培养具有国际竞争力的人才提供了新的机遇。
一是学习结果认证和转换的挑战。高等教育学习结果的认证既包括终结性结果即学历学位的认证，也包括对阶段性学习结果即课程和学分的认证。不同国家之间学历学位的互认开展较早，我国也已与54个国家签署了学历学位互认协议，海外留学生学成归国，教育部留学服务中心会对其海外学历进行认证。而学分的认证是促进更广泛国际学生流动的关键要素，但由于不同国家高校入学标准、专业设置、学制安排、课程类型和评价方式的差异，学分互认一直是高等教育国际交流合作中的一个制度难点。迄今除了欧洲国家之间基于“欧洲学分转换系统”形成了比较成熟的学分互认制度之外，大多数国家之间尚未建立直接的学分互认机制。我国高校通常是基于校际合作协议，以本校各专业培养方案为参照，对赴海外交流学习的学生所修课程学分进行认证和转换，仅适用于在本校入学的学生。在我国现行的高校招生和培养制度下，已经在海外高校就读的留学生，想要中途转回国内高校继续学业几无可能，即使是转到其他国家高校，也面临前期学习结果“清零”的风险。
二是中等和高等教育衔接的挑战。对我国学生而言，高中毕业参加高考，再通过政府主导的统一录取程序几乎是进入高校的唯一路径。而在美英等主要留学目的国，多以高校为主体，参考本国认可的中等教育课程体系成绩、标准化考试成绩以及其他综合材料对学生入学申请进行评估，留学生则还需要提供外语考试成绩。基于这种差异，在强大的高等教育入学竞争压力下，我国很多有留学意向的学生会根据目标国家高校的招生标准在高中阶段选择就读国际课程项目，并参加相应的外语和学业考试。有的国际课程项目学生甚至没有普通高中学籍，还有学生直接在校外机构接受国际课程培训。对于这些学生而言，选择这一“体制外”路径就意味着放弃了高考和国内升学。疫情之下，这种互不融通的“双轨制”风险暴露出来，很多本已拿到国外高校录取通知书的学生受疫情影响放弃留学，随之陷入无学可上的困境。虽然教育部及时出台政策，允许高校中外合作办学项目和机构扩招接收部分学生，但他们未来毕业只能获得外方合作院校学位，不能获得中方高校学位，其背后还是因为国内外高校入学资格的互不融通和可能由此引发的教育公平问题。伴随疫情常态化和留学形态的多样化，在高考之外，是否能够通过其他考核形式允许高中国际项目毕业生和已在海外高校就读的留学生在不同学业阶段进入或转入我国高校学习，是否可以向这些学生颁发学位，同时如何保证教育公平，成为一个亟待解决的制度性问题。
三是跨境在线教育治理的挑战。疫情大大加速了线上和线下教育的融合，也扩展了人们关于留学教育的认知，互联网为高等教育的“在地国际化”和“不出国门的留学”创造了更多可能性，跨境在线教育的治理随之成为一个需要关注的问题。从国际贸易角度来看，跨境在线教育属于教育服务贸易四种形式中的“跨境交付”。在世贸总协定框架下，我国对教育服务贸易“跨境交付”的市场准入和国民待遇未做承诺，可以自主决定开放程度，这避免了我国高等教育系统在“入世”初期因互联网技术发展滞后和竞争优势不足遭遇发达国家远程教育资源的冲击。但时至今日，我国高校信息化建设取得了历史性成绩，在线教育资源和平台建设突飞猛进，但跨境在线教育的治理却明显滞后，缺少明确的政策思路和制度框架，在境外远程学历教育的准入、在线课程学习结果认证、慕课平台监管以及在线教育资源参与合作办学等方面，尚没有精准的管理规则。这既不利于我们积极引进和利用国际优质在线教育资源，也不利于我国在线教育“走出去”。
四是高校教学管理工作的挑战。疫情中很多高校都实践了多种涉外的混合教学形态，例如滞留境外的教师为国内学生在线授课的远程课堂模式，合作办学项目学生接入国外教师开设的线下课程的同步课堂模式，无法返校的留学生远程完成在校生课程的混合课堂模式等等。这些跨境的混合教育形态所涉及的教学管理、学习结果评价、学分认证、质量保障、安全监管等对于高校而言都是新问题。此外，是否允许无法返校的来华留学生远程注册入学，如何对远程授课的外籍教师资质及教学质量进行监管，线上开展国际会议、讲座等应该如何进行审批，在线国际交流如何保障信息安全和实施风险防控等，都需要有更具体更精准的管理方案。
留學教育形态的多样化带来诸多问题和挑战，但也在当前特殊的内外部环境下为我国进一步加快和扩大教育对外开放，增强教育国际竞争力，提升教育服务国家人才战略和创新发展的能力创造了新的契机。疫情中在线教育被广泛应用于留学生授课和国际教育合作，展现了“互联网 ”助力高等教育国际化的广阔空间。而在当前很多国家疫情持续发展恶化的形势下，我国疫情防控取得重大战略成果，率先全面复工复学，安定有序的教育和科研环境有利于海外人才回流，以及吸引更多国际学生学者来华学习、交流和工作。此外，疫情加速了国际留学教育格局改变，在一些主要留学目的国，国际学生规模短期内很可能会缩减，很多高校财政状况严峻，对国际学生的需求反而进一步增长，这为我国适时调整留学教育政策，更好地通过多样化国际教育资源培养人才提供了可能。 留学教育治理涉及国际国内两个大局、出国和来华留学生两大群体，更涵盖招生考试、学习结果认定、学位授予等关键制度要素，是一个复杂的系统工程，需要把握几项核心原则。一要以更高的站位，基于中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，把留学教育作为人才强国和对外开放事业的重要组成部分，从培养、引进、用好人才的战略高度布局谋划。二要以发展的眼光，基于2035远景目标，综合考虑疫情发展、在线教育技术进步、国际学生流动以及我国教育改革的中长期趋势，在应急举措之外做好政策储备。三要注重统筹协同，特别是出国留学和来华留学的统筹，以及基础教育和高等教育改革的衔接。四要坚持教育公平，在满足部分学生和家庭多样化留学教育需求的同时，在招考录取和学习结果认定等关键环节坚守公平原则，做好增量和成本分担，保障最广大学生群体的权益，同时不断扩大优质国际教育资源的辐射面。
今年6月，《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》发布，彰显了我国坚持教育对外开放不动摇的决心和信心，也着重强调了要破除体制机制障碍、加大中外合作办学改革力度，优化出国留学工作布局，做强“留学中国”品牌。结合《意见》的要求，面向“混合留学”时代，教育治理具体可在以下方面着力。
第一，积极鼓励中外高校学习结果互认。在保障培养质量的基础上，鼓励更多有条件的院校开展中外学分互认和学位互授联授项目。积极引领和参与国际组织框架下的区域高等教育学习结果互认规则制定。鼓励院校基于国际性高校联盟或学科专业共同体探索更大范围的学分互认和转换制度。
第二，加大中外合作办学改革力度。以《中外合作办学条例》修订为契机，在选拔接收部分获得海外高校入学资格的中国学生入学基础上，与外方院校紧密合作，探索通过学分认证、专业考试等多种方式扩大计划外学额接收在海外院校就读的中国学生转学和插班。特别是在粤港澳国际教育示范区和海南国际教育创新岛建设中先行先试，适当放宽办学限制，探索更加开放、灵活、有弹性的国际学生流动和人才培养模式。
第三，积极利用在线教育资源拓展国际合作。加强面向全球学习者的在线教育资源和平台建设，引导中外院校利用我国在线学习平台和课程资源联合开设学分课程。配合共建“一带一路”，针对部分专项来华留学生在线开展汉语和先修课程教学。继续大力支持高水平大学加入世界一流大学组成的公益性在线开放课程联盟。
第四，做好高校管理微改革。高校在应对突发疫情的教学方案中应对本校出国和来华留学生做好统筹安排。研究制定有关留学生、出访交流学生、合作办学和联合培养项目生远程面试、注册、参加学业考试和论文答辩等的管理规章。中外合作办学项目可与外方合作院校协作拓展远程和线上授课形态。鼓励境外教师借助在线课程平台以直播、录播、慕课等方式开展教学，并做好技术服务和质量监督工作。
第五，引导高中国际课程项目健康规范发展。严格高中国际课程项目的招生和学籍管理，严格落实国家课程方案对于必修课程的要求，要求学生完成高中学业水平考试。鼓勵国际课程项目学校探索国内国际双轨制、多轨制教育，拓展国际课程类型，鼓励发展英语以外的小语种教学和海外升学项目，扩大学生毕业升学选择范围。
（作者：秦琳，系中国教育科学研究院国际与比较教育研究所副研究员，本文系中国教育科学研究院2018年基本科研业务费专项资金项目“跨境高等教育质量保障的国际比较研究”〔GYD2018005〕成果）
面对这些问题，各国高校普遍启动了线上教学，滞留海外的留学生可以远程参加课程学习。很多短期留学项目及时做出灵活调整，如欧盟“伊拉斯谟”计划启动“混合流动”方案，项目学生可以在本国在线参加留学目的地院校课程，根据疫情发展灵活选择入境留学时间。还有很多高校通过跨国校际合作或海外分校解决滞留留学生的学业问题，如康奈尔大学推出“Study Away”计划支持滞留海外的留学生在当地合作院校入学学习。另外，针对已经拿到海外高校录取通知书但改变留学计划的高中国际课程项目毕业生，我国教育部及时出台政策，允许90个中外合作办学机构和项目计划外扩招，接收部分符合要求的学生入学。这些应急之举，加速了近年来留学形态日益多样化的发展趋势，进一步模糊了留学教育本土与海外学习之间的地理边界以及线上和线下学习之间的物理边界，在全球疫情持续发展的情况下，“混合留学”或将成为留学教育的“新常态”。对我国而言，多样化的留学形态给教育治理带来了一系列挑战，但也为我们进一步加快和扩大教育对外开放，提升高等教育质量内涵，做强“留学中国”品牌，更好地利用国际优质教育资源培养具有国际竞争力的人才提供了新的机遇。
“混合留学”带来的四重挑战
一是学习结果认证和转换的挑战。高等教育学习结果的认证既包括终结性结果即学历学位的认证，也包括对阶段性学习结果即课程和学分的认证。不同国家之间学历学位的互认开展较早，我国也已与54个国家签署了学历学位互认协议，海外留学生学成归国，教育部留学服务中心会对其海外学历进行认证。而学分的认证是促进更广泛国际学生流动的关键要素，但由于不同国家高校入学标准、专业设置、学制安排、课程类型和评价方式的差异，学分互认一直是高等教育国际交流合作中的一个制度难点。迄今除了欧洲国家之间基于“欧洲学分转换系统”形成了比较成熟的学分互认制度之外，大多数国家之间尚未建立直接的学分互认机制。我国高校通常是基于校际合作协议，以本校各专业培养方案为参照，对赴海外交流学习的学生所修课程学分进行认证和转换，仅适用于在本校入学的学生。在我国现行的高校招生和培养制度下，已经在海外高校就读的留学生，想要中途转回国内高校继续学业几无可能，即使是转到其他国家高校，也面临前期学习结果“清零”的风险。
二是中等和高等教育衔接的挑战。对我国学生而言，高中毕业参加高考，再通过政府主导的统一录取程序几乎是进入高校的唯一路径。而在美英等主要留学目的国，多以高校为主体，参考本国认可的中等教育课程体系成绩、标准化考试成绩以及其他综合材料对学生入学申请进行评估，留学生则还需要提供外语考试成绩。基于这种差异，在强大的高等教育入学竞争压力下，我国很多有留学意向的学生会根据目标国家高校的招生标准在高中阶段选择就读国际课程项目，并参加相应的外语和学业考试。有的国际课程项目学生甚至没有普通高中学籍，还有学生直接在校外机构接受国际课程培训。对于这些学生而言，选择这一“体制外”路径就意味着放弃了高考和国内升学。疫情之下，这种互不融通的“双轨制”风险暴露出来，很多本已拿到国外高校录取通知书的学生受疫情影响放弃留学，随之陷入无学可上的困境。虽然教育部及时出台政策，允许高校中外合作办学项目和机构扩招接收部分学生，但他们未来毕业只能获得外方合作院校学位，不能获得中方高校学位，其背后还是因为国内外高校入学资格的互不融通和可能由此引发的教育公平问题。伴随疫情常态化和留学形态的多样化，在高考之外，是否能够通过其他考核形式允许高中国际项目毕业生和已在海外高校就读的留学生在不同学业阶段进入或转入我国高校学习，是否可以向这些学生颁发学位，同时如何保证教育公平，成为一个亟待解决的制度性问题。
三是跨境在线教育治理的挑战。疫情大大加速了线上和线下教育的融合，也扩展了人们关于留学教育的认知，互联网为高等教育的“在地国际化”和“不出国门的留学”创造了更多可能性，跨境在线教育的治理随之成为一个需要关注的问题。从国际贸易角度来看，跨境在线教育属于教育服务贸易四种形式中的“跨境交付”。在世贸总协定框架下，我国对教育服务贸易“跨境交付”的市场准入和国民待遇未做承诺，可以自主决定开放程度，这避免了我国高等教育系统在“入世”初期因互联网技术发展滞后和竞争优势不足遭遇发达国家远程教育资源的冲击。但时至今日，我国高校信息化建设取得了历史性成绩，在线教育资源和平台建设突飞猛进，但跨境在线教育的治理却明显滞后，缺少明确的政策思路和制度框架，在境外远程学历教育的准入、在线课程学习结果认证、慕课平台监管以及在线教育资源参与合作办学等方面，尚没有精准的管理规则。这既不利于我们积极引进和利用国际优质在线教育资源，也不利于我国在线教育“走出去”。
四是高校教学管理工作的挑战。疫情中很多高校都实践了多种涉外的混合教学形态，例如滞留境外的教师为国内学生在线授课的远程课堂模式，合作办学项目学生接入国外教师开设的线下课程的同步课堂模式，无法返校的留学生远程完成在校生课程的混合课堂模式等等。这些跨境的混合教育形态所涉及的教学管理、学习结果评价、学分认证、质量保障、安全监管等对于高校而言都是新问题。此外，是否允许无法返校的来华留学生远程注册入学，如何对远程授课的外籍教师资质及教学质量进行监管，线上开展国际会议、讲座等应该如何进行审批，在线国际交流如何保障信息安全和实施风险防控等，都需要有更具体更精准的管理方案。
以新思维开启留学教育治理新格局
留學教育形态的多样化带来诸多问题和挑战，但也在当前特殊的内外部环境下为我国进一步加快和扩大教育对外开放，增强教育国际竞争力，提升教育服务国家人才战略和创新发展的能力创造了新的契机。疫情中在线教育被广泛应用于留学生授课和国际教育合作，展现了“互联网 ”助力高等教育国际化的广阔空间。而在当前很多国家疫情持续发展恶化的形势下，我国疫情防控取得重大战略成果，率先全面复工复学，安定有序的教育和科研环境有利于海外人才回流，以及吸引更多国际学生学者来华学习、交流和工作。此外，疫情加速了国际留学教育格局改变，在一些主要留学目的国，国际学生规模短期内很可能会缩减，很多高校财政状况严峻，对国际学生的需求反而进一步增长，这为我国适时调整留学教育政策，更好地通过多样化国际教育资源培养人才提供了可能。 留学教育治理涉及国际国内两个大局、出国和来华留学生两大群体，更涵盖招生考试、学习结果认定、学位授予等关键制度要素，是一个复杂的系统工程，需要把握几项核心原则。一要以更高的站位，基于中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，把留学教育作为人才强国和对外开放事业的重要组成部分，从培养、引进、用好人才的战略高度布局谋划。二要以发展的眼光，基于2035远景目标，综合考虑疫情发展、在线教育技术进步、国际学生流动以及我国教育改革的中长期趋势，在应急举措之外做好政策储备。三要注重统筹协同，特别是出国留学和来华留学的统筹，以及基础教育和高等教育改革的衔接。四要坚持教育公平，在满足部分学生和家庭多样化留学教育需求的同时，在招考录取和学习结果认定等关键环节坚守公平原则，做好增量和成本分担，保障最广大学生群体的权益，同时不断扩大优质国际教育资源的辐射面。
今年6月，《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》发布，彰显了我国坚持教育对外开放不动摇的决心和信心，也着重强调了要破除体制机制障碍、加大中外合作办学改革力度，优化出国留学工作布局，做强“留学中国”品牌。结合《意见》的要求，面向“混合留学”时代，教育治理具体可在以下方面着力。
第一，积极鼓励中外高校学习结果互认。在保障培养质量的基础上，鼓励更多有条件的院校开展中外学分互认和学位互授联授项目。积极引领和参与国际组织框架下的区域高等教育学习结果互认规则制定。鼓励院校基于国际性高校联盟或学科专业共同体探索更大范围的学分互认和转换制度。
第二，加大中外合作办学改革力度。以《中外合作办学条例》修订为契机，在选拔接收部分获得海外高校入学资格的中国学生入学基础上，与外方院校紧密合作，探索通过学分认证、专业考试等多种方式扩大计划外学额接收在海外院校就读的中国学生转学和插班。特别是在粤港澳国际教育示范区和海南国际教育创新岛建设中先行先试，适当放宽办学限制，探索更加开放、灵活、有弹性的国际学生流动和人才培养模式。
第三，积极利用在线教育资源拓展国际合作。加强面向全球学习者的在线教育资源和平台建设，引导中外院校利用我国在线学习平台和课程资源联合开设学分课程。配合共建“一带一路”，针对部分专项来华留学生在线开展汉语和先修课程教学。继续大力支持高水平大学加入世界一流大学组成的公益性在线开放课程联盟。
第四，做好高校管理微改革。高校在应对突发疫情的教学方案中应对本校出国和来华留学生做好统筹安排。研究制定有关留学生、出访交流学生、合作办学和联合培养项目生远程面试、注册、参加学业考试和论文答辩等的管理规章。中外合作办学项目可与外方合作院校协作拓展远程和线上授课形态。鼓励境外教师借助在线课程平台以直播、录播、慕课等方式开展教学，并做好技术服务和质量监督工作。
第五，引导高中国际课程项目健康规范发展。严格高中国际课程项目的招生和学籍管理，严格落实国家课程方案对于必修课程的要求，要求学生完成高中学业水平考试。鼓勵国际课程项目学校探索国内国际双轨制、多轨制教育，拓展国际课程类型，鼓励发展英语以外的小语种教学和海外升学项目，扩大学生毕业升学选择范围。
（作者：秦琳，系中国教育科学研究院国际与比较教育研究所副研究员，本文系中国教育科学研究院2018年基本科研业务费专项资金项目“跨境高等教育质量保障的国际比较研究”〔GYD2018005〕成果）