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摘要：在消防工作法治化进程中，消防执法越来越规范，执法程序越来越标准化，然而法律支撑、执法人员的执法能力、水平与执法要求之间尚有一定差距。本文简要分析了当前消防法制工作中存在的一些问题，并结合笔者从事基层消防法制工作的经历和经验，对存在的问题提出建议和对策。
关键词：消防;执法;法制工作;问题
随着消防工作法治化进程的不断推进，我国的消防监督执法逐渐形成了较为完善的执法体系，但是在法治化、专业化愈加强化的今天，法律支撑及基层消防执法人员的执法能力、水平与执法要求之间表现出一定的不适应性。笔者结合自身基层消防法制工作的经历，对当前消防部门法制工作中存在的一些问题进行简要分析，并对如何解决这些问题，提高消防执法效率进行探讨。
一、消防法制工作中存在的问题和难点
消防执法规范化建设是近年来消防执法部门改进执法工作的主题，然而消防法律法规、执法工作体系的不完善，执法人员素质能力的不匹配，决定了执法工作的规范化建设还有较长的路要走。
（一）消防法律法规及各类规章制度、执法指引等的确立不尽完善和统一
1.法律条款存在漏洞。《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）是消防工作的总指挥棒，2008年、2019年两次修订后，与实际消防工作的适应度大大增强，但不可否认，其中还存在着某些瑕疵。在实际执法过程中，有些情形无法可依。比如对个体工商户的处罚，《消防法》无法规定所有的火灾隐患情形并且将其定义为违法行为，对单位来说，消防部门可以依据第六十条第一款第七项的规定，对单位进行责令限期改正，限期不改则进入处罚程序。但由于个体工商户等同于个人，因此该条无法适用于个体工商户，同样的，《消防法》第六十条第一款第一项也不适用于个体工商户，也是个体工商户若有消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准或者未保持完好有效的违法行为，或者存在《消防法》没有明确写明的违法行为或火灾隐患，消防执法部门均无法律条款支撑对个体工商户进行处罚，并且此类《消防法》中没有明确的方面，在地方性法规、政府规章中也没有补充。
2.执法指引类文件、手册的制定不够严谨。在推进消防执法规范化建设进程中，各级政府、部门陆续出台了各类执法文件、手册，旨在促进消防执法规范化水平，更好地服务经济社会。但这类执法文件、手册仍存在着与实际工作不相适应的方面。比如由应急管理部消防局（原公安部消防局）组织编写的《消防监督执法手册》中明确临时查封应自检查之日起三个工作日内实施，而《消防监督检查规定》（公安部令第120号）中规定自检查之日起三个工作日内制作、送达临时查封决定书，这与“实施”是两个不同的概念，执法手册无疑对执法人员实施临时查封提出了更高的要求，但这种高要求却无任何依据，可能带有编者的主观意识。
3.地方部门指导性文件滞后或无法满足实际消防执法工作需求。为了正确适用消防法律法规，规范执法行为，地方部门会出具相应的指导性文件，但是这类指导性文件有时出台时间较长，甚至因缺乏考虑基层工作实际而导致可操作性不强。消防部门改革转隶多年，但是部分地方部门指导性文件迟迟未落地，比如消防行政执法中的自由裁量问题，截至目前，笔者所在城市消防部门仍在运用原公安部门制定的自由裁量基准表。笔者所在的城市多部门联合出文，明确居民住宅类的消防举报投诉信访件由公安机关办理，但是在实际工作中，该类举报投诉信访件未直接派发至公安机关，仍由消防部门接收，占用消防部门大量的行政时间。再比如当前倡导的放管服消防管理模式、“双随机、一公开”消防工作模式，仍处于摸索阶段，并无相应的指导性文件出台。
4.各类专项行动类通知要求与执法规范化要求不够统一。当前的消防执法工作的执法程序、法律条款的运用以及文书的合法、严谨度均越来越高。然而，日常工作中开展的各类专项行动的要求却因无消防规范、法律的支撑而与规范化执法存在矛盾点。比如在“三合一”专项整治行动中，通常要求一经发现立即采取行政处罚、临时查封或者责令三停等刚性措施，执法程序的实施需要有明确的法律条款或者消防规范、技术标准的支撑。目前，整治“三合一”违法行为涉及的技术标准是我国的行业标准《住宿与生产储存经营合用场所消防安全技术要求》（XF703-2007），但是该标准明确适用范围仅限既有厂房、仓库、商场或者居住建筑，这就意味着其他場所中存在合用场所从“三合一”的角度仍缺乏技术标准支撑。
（二）消防执法工作模式、体系单一、薄弱、不科学，执法效率有待提高
多年的执法规范化建设都在朝着建立一支严格、公正、文明、高效的消防监督执法队伍前进，笔者认为严格、公正、文明等方面都有长足的进步，但同时要做到高效，则是需要全体执法人员在良好的执法框架、体系内共同努力、共同提高才能达到的。
1.消防执法工作的法治化建设未实现全覆盖。以笔者所在的消防救援支队为例，每个大队一线执法人员10人左右，同时设立1名主责法制员负责本大队法核工作，对大队执法案件进行把关。这样的模式下，一方面，部分监督执法人员只注重现场执法，涉及法律问题依赖法制员，忽视自身的执法素养;另一方面，若法制员能力或态度不足，则执法案件仍然做不到规范，若认真负责，案件做到规范，需要花费法制员大量的时间、精力，难以达到高效。
2.消防执法工作一定程度上处于被动状态。消防执法的概念是执法部门依法对单位遵守消防法律、法规情况进行消防监督检查，这里面涉及法律执行及不执行所承担的法律后果等问题，实质上是富含法律专业知识的。但是在日常执法工作中，单位法制工作人员也大多是半路出家，边学边做、边做边学型，遇到实际问题解决不了时咨询法制部门、法制专家，基本处于遇到问题解决问题，解决一个是一个，未形成系统性工作方式。比如某咖啡厅于2007年7月取得消防验收合格批文后，未办理营业前安全检查就投入营业，2016年消防执法人员检查发现后立案准备对该单位进行处罚。事实上，根据2007年时施行的消防法律法规、相关文件规定，该咖啡厅达不到办理营业前安全检查的要求，无需办理。该案没有违法事实，最终被终止调查。在调查过程中，执法人员咨询了支队法律专家以及许多经验丰富的老执法人员，调阅之前的相关法律法规、文件规定，花费了一定的时间、精力才调查清楚。这个案例归结起来就是新、老法律的执行衔接问题，对老法施行时未进行过执法行为的年轻干部来说，碰到此类问题，容易错判错罚。 （三）消防执法队伍能力素质参差不齐，离专业化还有较大差距
开展消防执法工作要求执法人员要懂法律法规，要具备扎实的专业知识及各类规范标准，只有将两者结合起来，才能开展好工作。事实上，有的执法人员通常对消防规范标准吃不透，而且各类规范标准本身就存在许多可讨论性，与法制工作结合起来就更难准确把握，甚至有时候，涉及的法律问题非常专业，对执法造成一定困扰。究其原因，一是政法专业出身的执法人员所占比例不多，二是改革转隶前，消防执法人员流动性大，每年都有经验丰富、专业知识功底扎实的老同志离开消防部队，司、政、后、防部门间人员流动稀松平常，导致许多新进入执法领域的执法人员法律素质不高，业务水平不强，还不具备执法能力却放在执法岗位上。
二、建议和对策
（一）加强消防立法和各类消防法规、规章制度的建立完善。要规范消防执法行为，必须有法律体系的保障，消防工作的法律、法规、标准、各类执法指引是消防监督执法的基石和指挥棒。我国的消防立法经过几十年的不懈努力已经取得了明显成效，以消防法律为核心，消防地方性法规、消防行政规章为主体，消防技术性规范为引领，其他消防规范性文件为补充的中国特色消防法律体系已基本建成，但仍存在诸多需解决的问题。因此，要把加强消防立法和完善各类消防法规、规章制度、标准作为建设法治消防的抓手，关键是使之与实际消防工作适应度不断增强，让消防工作切实做到有法可依，有章可循，规范高效。
（二）完善法制工作模式，提高执法效率。要确保监督执法的公正性、权威性，充分发挥监督执法的职能作用，必须运用科学发展观加强对监督执法队伍的管理，建立一支严格、公正、文明、高效的监督执法队伍。在严格、公正、文明的基础上做到高效，应朝着人人是法制员的方向打造消防执法队伍，比如让每名执法干部轮流当法制员、均衡法制工作在每名执法干部日常执法工作中的比重、引入法制工作考评机制，提高整体法制工作水平，每一个执法行为自然而然地做到合法合理，事实清楚、证据确凿，适用法律法规准确无误，程序合法规范，执法手段灵活便民，执法行为标准统一，贯彻始终，从而切实提高执法水平。
（三）加强法制引导，合理考评机制。消防监督执法工作有很强的专业性和技术性，需要深刻理解法律精神实质，把法律理论知识与社会现实结合起来，正确把握执法原则性与灵活性关系，因地制宜，因案制宜，灵活地、创造性地使用法律，以填补法律与现实之间的差距，保障社会发展要求，而不是机械地照搬法律条文。普通的消防执法人员在没有专业知识背景的情况下，很难达到这个高度。因此，法制部门可以建立定期普法、讲法、解析案例制度，加强法律知识引导，系统性地提高整支执法队伍的法律专业水平，优化执法质量考评，细化、统一标准，抓大放小，有的放矢，科学合理地促进执法水平的提高。
（四）加大执法干部管理力度，提升消防执法队伍素质。严把执法队伍入门关，将专业水平高、能力强、爱学习、肯干事的人充实到执法队伍中，对执法人员进行思想、法治、专业等方面的培训，提升执法人员执法素质。建立竞争机制，提倡优胜劣汰，激发队伍活力，促进执法干部树立终身学习的观念，自觉加强各种法律知识、业务知识的学习，通过不断学习和实践，提升自身的理论及业务水平，不断增强运用法律手段来开展工作，以及解决问题的能力和水平。
三、结语
随着消防执法规范化建设的不断推进，消防部门在消防执法规范化程度、执法质量和水平上总体都有较大进步和提高，但是从执法实践来看，消防执法工作还存在着一些问题与难点。消防立法是前提，消防執法是关键，只有进一步加强消防法律法规的立法和各类规章制度的建立完善，改进和完善消防执法方式方法、法制工作模式，不断提高执法人员能力、素质水平，才能真正做到消防执法严格、公正、文明、高效，从而更好地保障地方经济发展，构建良好的消防安全环境。
参考文献：
[1]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国消防法（2019年修订）[Z].北京：法律出版社，2019.
[2]徐强.浅谈当前消防监督执法规范化建设存在的问题及改进办法[J].法制与社会，2011（15）：166.
关键词：消防;执法;法制工作;问题
随着消防工作法治化进程的不断推进，我国的消防监督执法逐渐形成了较为完善的执法体系，但是在法治化、专业化愈加强化的今天，法律支撑及基层消防执法人员的执法能力、水平与执法要求之间表现出一定的不适应性。笔者结合自身基层消防法制工作的经历，对当前消防部门法制工作中存在的一些问题进行简要分析，并对如何解决这些问题，提高消防执法效率进行探讨。
一、消防法制工作中存在的问题和难点
消防执法规范化建设是近年来消防执法部门改进执法工作的主题，然而消防法律法规、执法工作体系的不完善，执法人员素质能力的不匹配，决定了执法工作的规范化建设还有较长的路要走。
（一）消防法律法规及各类规章制度、执法指引等的确立不尽完善和统一
1.法律条款存在漏洞。《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）是消防工作的总指挥棒，2008年、2019年两次修订后，与实际消防工作的适应度大大增强，但不可否认，其中还存在着某些瑕疵。在实际执法过程中，有些情形无法可依。比如对个体工商户的处罚，《消防法》无法规定所有的火灾隐患情形并且将其定义为违法行为，对单位来说，消防部门可以依据第六十条第一款第七项的规定，对单位进行责令限期改正，限期不改则进入处罚程序。但由于个体工商户等同于个人，因此该条无法适用于个体工商户，同样的，《消防法》第六十条第一款第一项也不适用于个体工商户，也是个体工商户若有消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准或者未保持完好有效的违法行为，或者存在《消防法》没有明确写明的违法行为或火灾隐患，消防执法部门均无法律条款支撑对个体工商户进行处罚，并且此类《消防法》中没有明确的方面，在地方性法规、政府规章中也没有补充。
2.执法指引类文件、手册的制定不够严谨。在推进消防执法规范化建设进程中，各级政府、部门陆续出台了各类执法文件、手册，旨在促进消防执法规范化水平，更好地服务经济社会。但这类执法文件、手册仍存在着与实际工作不相适应的方面。比如由应急管理部消防局（原公安部消防局）组织编写的《消防监督执法手册》中明确临时查封应自检查之日起三个工作日内实施，而《消防监督检查规定》（公安部令第120号）中规定自检查之日起三个工作日内制作、送达临时查封决定书，这与“实施”是两个不同的概念，执法手册无疑对执法人员实施临时查封提出了更高的要求，但这种高要求却无任何依据，可能带有编者的主观意识。
3.地方部门指导性文件滞后或无法满足实际消防执法工作需求。为了正确适用消防法律法规，规范执法行为，地方部门会出具相应的指导性文件，但是这类指导性文件有时出台时间较长，甚至因缺乏考虑基层工作实际而导致可操作性不强。消防部门改革转隶多年，但是部分地方部门指导性文件迟迟未落地，比如消防行政执法中的自由裁量问题，截至目前，笔者所在城市消防部门仍在运用原公安部门制定的自由裁量基准表。笔者所在的城市多部门联合出文，明确居民住宅类的消防举报投诉信访件由公安机关办理，但是在实际工作中，该类举报投诉信访件未直接派发至公安机关，仍由消防部门接收，占用消防部门大量的行政时间。再比如当前倡导的放管服消防管理模式、“双随机、一公开”消防工作模式，仍处于摸索阶段，并无相应的指导性文件出台。
4.各类专项行动类通知要求与执法规范化要求不够统一。当前的消防执法工作的执法程序、法律条款的运用以及文书的合法、严谨度均越来越高。然而，日常工作中开展的各类专项行动的要求却因无消防规范、法律的支撑而与规范化执法存在矛盾点。比如在“三合一”专项整治行动中，通常要求一经发现立即采取行政处罚、临时查封或者责令三停等刚性措施，执法程序的实施需要有明确的法律条款或者消防规范、技术标准的支撑。目前，整治“三合一”违法行为涉及的技术标准是我国的行业标准《住宿与生产储存经营合用场所消防安全技术要求》（XF703-2007），但是该标准明确适用范围仅限既有厂房、仓库、商场或者居住建筑，这就意味着其他場所中存在合用场所从“三合一”的角度仍缺乏技术标准支撑。
（二）消防执法工作模式、体系单一、薄弱、不科学，执法效率有待提高
多年的执法规范化建设都在朝着建立一支严格、公正、文明、高效的消防监督执法队伍前进，笔者认为严格、公正、文明等方面都有长足的进步，但同时要做到高效，则是需要全体执法人员在良好的执法框架、体系内共同努力、共同提高才能达到的。
1.消防执法工作的法治化建设未实现全覆盖。以笔者所在的消防救援支队为例，每个大队一线执法人员10人左右，同时设立1名主责法制员负责本大队法核工作，对大队执法案件进行把关。这样的模式下，一方面，部分监督执法人员只注重现场执法，涉及法律问题依赖法制员，忽视自身的执法素养;另一方面，若法制员能力或态度不足，则执法案件仍然做不到规范，若认真负责，案件做到规范，需要花费法制员大量的时间、精力，难以达到高效。
2.消防执法工作一定程度上处于被动状态。消防执法的概念是执法部门依法对单位遵守消防法律、法规情况进行消防监督检查，这里面涉及法律执行及不执行所承担的法律后果等问题，实质上是富含法律专业知识的。但是在日常执法工作中，单位法制工作人员也大多是半路出家，边学边做、边做边学型，遇到实际问题解决不了时咨询法制部门、法制专家，基本处于遇到问题解决问题，解决一个是一个，未形成系统性工作方式。比如某咖啡厅于2007年7月取得消防验收合格批文后，未办理营业前安全检查就投入营业，2016年消防执法人员检查发现后立案准备对该单位进行处罚。事实上，根据2007年时施行的消防法律法规、相关文件规定，该咖啡厅达不到办理营业前安全检查的要求，无需办理。该案没有违法事实，最终被终止调查。在调查过程中，执法人员咨询了支队法律专家以及许多经验丰富的老执法人员，调阅之前的相关法律法规、文件规定，花费了一定的时间、精力才调查清楚。这个案例归结起来就是新、老法律的执行衔接问题，对老法施行时未进行过执法行为的年轻干部来说，碰到此类问题，容易错判错罚。 （三）消防执法队伍能力素质参差不齐，离专业化还有较大差距
开展消防执法工作要求执法人员要懂法律法规，要具备扎实的专业知识及各类规范标准，只有将两者结合起来，才能开展好工作。事实上，有的执法人员通常对消防规范标准吃不透，而且各类规范标准本身就存在许多可讨论性，与法制工作结合起来就更难准确把握，甚至有时候，涉及的法律问题非常专业，对执法造成一定困扰。究其原因，一是政法专业出身的执法人员所占比例不多，二是改革转隶前，消防执法人员流动性大，每年都有经验丰富、专业知识功底扎实的老同志离开消防部队，司、政、后、防部门间人员流动稀松平常，导致许多新进入执法领域的执法人员法律素质不高，业务水平不强，还不具备执法能力却放在执法岗位上。
二、建议和对策
（一）加强消防立法和各类消防法规、规章制度的建立完善。要规范消防执法行为，必须有法律体系的保障，消防工作的法律、法规、标准、各类执法指引是消防监督执法的基石和指挥棒。我国的消防立法经过几十年的不懈努力已经取得了明显成效，以消防法律为核心，消防地方性法规、消防行政规章为主体，消防技术性规范为引领，其他消防规范性文件为补充的中国特色消防法律体系已基本建成，但仍存在诸多需解决的问题。因此，要把加强消防立法和完善各类消防法规、规章制度、标准作为建设法治消防的抓手，关键是使之与实际消防工作适应度不断增强，让消防工作切实做到有法可依，有章可循，规范高效。
（二）完善法制工作模式，提高执法效率。要确保监督执法的公正性、权威性，充分发挥监督执法的职能作用，必须运用科学发展观加强对监督执法队伍的管理，建立一支严格、公正、文明、高效的监督执法队伍。在严格、公正、文明的基础上做到高效，应朝着人人是法制员的方向打造消防执法队伍，比如让每名执法干部轮流当法制员、均衡法制工作在每名执法干部日常执法工作中的比重、引入法制工作考评机制，提高整体法制工作水平，每一个执法行为自然而然地做到合法合理，事实清楚、证据确凿，适用法律法规准确无误，程序合法规范，执法手段灵活便民，执法行为标准统一，贯彻始终，从而切实提高执法水平。
（三）加强法制引导，合理考评机制。消防监督执法工作有很强的专业性和技术性，需要深刻理解法律精神实质，把法律理论知识与社会现实结合起来，正确把握执法原则性与灵活性关系，因地制宜，因案制宜，灵活地、创造性地使用法律，以填补法律与现实之间的差距，保障社会发展要求，而不是机械地照搬法律条文。普通的消防执法人员在没有专业知识背景的情况下，很难达到这个高度。因此，法制部门可以建立定期普法、讲法、解析案例制度，加强法律知识引导，系统性地提高整支执法队伍的法律专业水平，优化执法质量考评，细化、统一标准，抓大放小，有的放矢，科学合理地促进执法水平的提高。
（四）加大执法干部管理力度，提升消防执法队伍素质。严把执法队伍入门关，将专业水平高、能力强、爱学习、肯干事的人充实到执法队伍中，对执法人员进行思想、法治、专业等方面的培训，提升执法人员执法素质。建立竞争机制，提倡优胜劣汰，激发队伍活力，促进执法干部树立终身学习的观念，自觉加强各种法律知识、业务知识的学习，通过不断学习和实践，提升自身的理论及业务水平，不断增强运用法律手段来开展工作，以及解决问题的能力和水平。
三、结语
随着消防执法规范化建设的不断推进，消防部门在消防执法规范化程度、执法质量和水平上总体都有较大进步和提高，但是从执法实践来看，消防执法工作还存在着一些问题与难点。消防立法是前提，消防執法是关键，只有进一步加强消防法律法规的立法和各类规章制度的建立完善，改进和完善消防执法方式方法、法制工作模式，不断提高执法人员能力、素质水平，才能真正做到消防执法严格、公正、文明、高效，从而更好地保障地方经济发展，构建良好的消防安全环境。
参考文献：
[1]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国消防法（2019年修订）[Z].北京：法律出版社，2019.
[2]徐强.浅谈当前消防监督执法规范化建设存在的问题及改进办法[J].法制与社会，2011（15）：166.