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7月26日中午，淮河中游紧靠南岸的淮南古镇正阳关气氛宁静。布满青苔和水渍的古城墙下，行人车辆悠然往来；距古城门不远，几家出售铁锚、菜刀等物件的铁匠铺内偶尔叮当作响。就在几个小时前，淮河今年的第三次洪峰已经安然度过此地。
正阳关水位是淮河水情的重要标志。此地是淮河与其主要支流颍河、淠河汇合之处，素有“七十二水归正阳”之说，河面流经此处便陡然变宽。从正阳关的淮河大堤一眼望去，眼前的大水依旧漫无边际，水天相接。几次暴雨之后，更加宽阔的河道内，原先滩地上成行的柳树只露出树冠。在大堤保护下，整个小镇的街市和周边农田仍然低于淮河水面。原本与正阳关隔河相望的唐垛湖行洪区行洪堤至保庄圩之间的农田村舍，则完全被洪水淹没，目前已经与淮河联成茫茫一片。
然而根据水文记录，此次洪峰势头已经比前两次洪峰大大减弱。洪峰过后，正阳关水位进一步下降。26日晚，淮河水利委员会分管防汛抗洪的副主任汪斌称，虽然目前整个流域水位仍在警戒线以上，但水情已经稳定，“淮河大水正在全面回落。”他说。这也意味着距离今年淮河抗洪的全面胜利已为时不远。
汪斌告诉记者，此次淮河抗洪，行蓄洪区的有序分洪对赢得胜利起到了决定性作用。
淮河是中国行蓄洪区最多的河流。利用行蓄洪区分洪，也是淮河抗洪的主要调度措施。7月3日以来，随着汛情不断趋于紧张，水利部门先后下令启用沿淮九个行蓄洪区，撤退转移22万人，此举削减淮河洪峰约16亿立方米，降低了王家坝、正阳关、蚌埠等地的水位，大大减轻了防洪压力。
水利部长汪恕诚对此高度评价，称其体现了科学防控洪水的新理念。亦有水利专家认为，今年的淮河抗洪，实现了从被动抗洪到主动防洪的重大转变。
分洪之痛
然而，科学调度的背后，其实是异常艰难的抉择。
淮河是中国河流中两岸人口密度最大的水系。一旦分洪，沿淮必然赤地千里。因此，每一个分洪决定往往由多个部门通宵达旦权衡利弊，反复会商。
自7月9日起，记者曾自王家坝起沿淮河中游一路东行，亲眼见到了分洪区内惨重损失。穿过堤防保护区内车水马龙、欣欣向荣的城市，几乎立刻就面对着成片浸泡在水中的村庄和农田，以及挤在道路一侧的烈日暴晒下的救灾帐篷和更为简陋的窝棚。27日，记者从安徽省民政厅了解到，截至7月23日，淮河流域农作物受灾面积3000多万亩，其中成灾2200多万亩，绝收900多万亩；受灾人口2000余万人，1.6万多个村庄被水围困， 240多万人被困，其中转移安置110万多人；倒塌房屋40多万间。另外，太和、长丰、金寨、凤阳县城主要街道还一度进水，天长县城主要城区前后被淹数天。据初步统计，此次洪涝灾害安徽省直接经济损失近145亿元，其中农业经济损失约125亿元。
正是由于分洪带来的惨重损失，分洪仍然是一个艰难而痛苦的抉择。在此番淮河洪水调度过程中，《淮河洪水调度方案》中规定的行洪区行洪水位和蓄洪区启用水位均一再被超过。行蓄洪命令也总是连夜紧急下达。命令下达之前，前线防汛人员仍须严防死守。据新华社报道，情况紧急时，沿淮防守人员一度超过200万人。
专家纷纷指出，和以往相比，今年淮河洪水具有“灾大水小”的喜人特征，沿淮22个行蓄洪区仅启用了9个，损失小于以往。然而，超规定水位防守，无疑要承受巨大的额外风险。通过有序调度和艰苦防守，此次淮河抗洪为减少灾害损失已经竭尽所能。惟其如此，这一胜利果实显得格外来之不易。
行蓄洪区利弊
在中国主要大江大河中，沿河流有多个行、滞、蓄洪区，恐怕是淮河的一大特点。
如此特性和淮河的地理环境有关。发源于桐柏山、伏牛山的淮河，上游地势较高，落差大，水流急。中游主要位于安徽境内，穿行于平原之中，河道十分平缓，平均每100公里落差仅为3米。且历史上受黄河夺淮影响，河道淤塞严重。淮河在江苏境内入洪泽湖，经入江水道和苏北灌溉总堤东流入海。洪泽湖以下里下河一带为下游，下游地面低于洪泽湖底，河水下泄极为缓慢。
据前淮河水利委员会主任、治淮专家蔡敬荀介绍，由于地势两头高中间低，淮河中游排洪能力差，每遇汛期大水，两岸一连串的湖泊洼地洪水横流，形成了天然洪水滞留的肥沃滩地。淮河中游人口稠密，土地紧张，远在清代，当地百姓就在沿湖沿河地区筑堤围田。到了民国时期，这些天然湖泊洼地都先后修筑了标准不一的矮小堤防，一般年份能保午季麦收。
中华人民共和国成立后，治淮初期，为确保淮北1000万亩耕地，沿淮工矿城市和津浦铁路干线的防洪安全，有关部门根据当时财力等条件，制定淮河防洪规划，把淮干中游两岸的大部分湖泊洼地确定为行、滞、蓄洪区。
1953年8月，当时的治淮委员会向中共中央的报告里提到蓄洪、滞洪和行洪的问题。淮河干流从此形成了行蓄洪区的提法。
所谓“行洪区”，其实就是原先河道内的滩地。在河道内侧建有行洪堤挡住河水，使用时令洪水一次性淹没，拓宽河床，是为“行洪”。所谓“蓄洪区”，则是指沿河的低洼地区，周边建圈堤，遇洪水时开闸蓄水，其作用相当于一个小型水库。
几十年来，淮河的行蓄洪区几经变迁。到目前为止，淮河两岸一有18个行洪区，4个蓄洪区，均分布在淮河中游。其内有200余万亩肥沃的农田、150万百姓。
“淮河治理的重点在中游，难点也在中游。”蔡敬荀告诉记者，淮河中游的行蓄洪区实际上是“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的重灾区，虽然行洪堤屡屡加高，行洪标准和启用标准也由最初的二至三年一遇提高到目前的四至十年一遇，但是仍然使用频频。20世纪80年代，正阳关以上各行洪区基本上是“三年两行洪”，当地百姓十分贫困。
早在1950年淮河大水后，水利部召集华东区与中南区水利部、淮河水利工程总局及河南、皖北、苏北三省区负责干部，分析水情，反复研讨，根据淮河的特点，最后由中央人民政府政务院作出《关于治理淮河的决定》，提出了“蓄泻兼筹”的治淮方针。行蓄洪区的使用则属于“蓄泻兼筹”的重要措施。
据淮河水利委员会公开资料，依照“蓄泻兼筹”思路，淮河流域防御洪水的工程体系包括上游的水库、中游的蓄滞洪工程、行洪区、河流堤防与河道。当淮河发生防洪标准内洪水时，首先充分利用河道泄洪；然后运用行洪区行洪，扩大河道泄洪能力；必要时有计划地运用蓄洪区蓄洪和利用水库错峰，以控制河道水位流量，确保淮北大堤，洪泽湖大堤、里运河大堤和蚌埠、淮南城市圈堤等重点堤防和地区的防洪安全。
在采访中，有关水利专家一致认为“蓄泻兼筹”的提法合乎淮河实情，是十分科学而可行的。
但是，有一利必有一弊。蔡敬荀告诉记者，行蓄洪区的存在，客观上使河道变窄，且占用了中游洪水的天然宣泄通道，导致水位抬高，并降低了淮河干流的防洪标准。尤其在较大洪水来临时，大大增加干堤压力。此外，淮干水位的增高，也导致淮河流域内水无法外排，形成严重涝灾。
水位生死线
在《淮河洪水调度方案》中，对于在什么样的水位进行行洪和蓄洪有着明确规定。对于各个蓄洪区，《方案》也十分清楚地规定了其启用水位。
然而，行蓄洪区毕竟是沿淮150万百姓的家园，其中还有他们赖以维持生计的广阔农田。水利部门启用行蓄洪区时最大的顾虑也在于此。因而为了尽可能减少洪涝损失，水利部门在执行《淮河洪水调度方案》时，其实承受了超过规定限度的风险。规定行分水位一再被超过，往往先是投入大量人力物力严防死守，情况确实紧急时又不得不放水行洪蓄洪。
在那段扣人心弦的日子里，行蓄洪区内和淮河干堤可谓险象环生。
7月2日晚，淮河中游第一个重要站点王家坝水位在暴雨中持续上涨，并超过保证水位。
国家防总批准的《淮河洪水调度方案》明确规定：“当王家坝水位达到29.0米，且有继续上涨趋势时，开启王家坝闸启用蒙洼蓄洪区蓄洪。”7月2日下午1点，王家坝闸口水位达29.03米；晚9点，王家坝水位已经涨至29.3米，且仍在继续上涨。
蒙洼是保是留，决策者需要反复权衡。区内百姓早已提前撤退，但坝上的民工仍需坚守护堤岗位。
按规定，王家坝的开闸水位高29米。据国家防总有关负责人介绍，近几年淮河上游圩区进行了一定程度的加固，在王家坝水位达到29.0米时，暂不考虑分洪。但如果水位超过29.3米还不分洪，不仅有可能造成上游河南省有关地区破圩，对闸门本身的安全也将构成威胁。
接下来的每一次分洪，都是一次考验意志和神经的“赌博”——
7月2日深夜10点12分，淮河防总终于下达调度命令。7月3日1点开启王家坝闸，向蒙洼分洪。分洪时，王家坝水位已达29.39米。
7月4日6时，洛河洼行洪区控制站淮南水位为23.46米，超过行洪水位0.96米，且水位仍在上涨。省防指命令淮南市防指7月4日8时30分，启用洛河洼行洪区行洪。
7月4日6时，上、下六坊堤行洪区控制站凤台水位24.7米，超过行洪水位0.8米，且水位仍在上涨。省防指命令淮南市防指于月4日12时，启用上、下六坊堤行洪区行洪。
7月5日10时，石姚段行洪区控制站淮南水位23.94米，超行洪水位0.74米，省防指命令淮南市防指于7月5日13时启用石姚段行洪区。
7月5日上午8时，蚌埠市荆山湖行洪堤上口门水位高达23.32米，超过行洪水位将近半米，且仍有上涨之势，情况紧急之际，怀远县防指请求蚌埠市防指转报安徽省防指启用荆山湖行洪。但行洪命令迟迟未下，这意味着必须继续严防死守。
中午12时，洪水继续上涨，沿线全部堤段抢筑子堰，但行洪堤上口门、赖歪嘴、二里半、老鹰嘴、马城对岸、下口门等段子堰普遍漫溢，并且上桥闸中断交通，调运抢险物资十分困难。县有关部门抓紧时间将荆山湖内低洼地区百姓转移到庄台、坝内和坝上高地。
7月6日上午6时，荆山湖上口门水位继续上涨，行洪堤全线水位以每小时2厘米速度上涨。由于行洪的决定仍未作出，区内常坟、姚山等乡镇2万多干部、民工仍然奋力强筑子堰。区内排涝机器全部开足马力，昼夜排涝。此时一旦溃堤，后果将十分严重，为此怀远县防指再次请求省防指下达行洪命令。
7月6日深夜11点左右，荆山湖上口门下游王嘴出现漫堤，且次日凌晨2时开始塌堤，长度由最初的三四十米扩大到中午的300多米。安徽省防指经与淮河防总会商，最终决定7月7日对荆山湖行洪。
7月6日7时，正阳关水位达26.53米，超保证水位0.03米。持续高水位造成姜家湖、邱家湖等行洪堤防发生重大险情。为缓解下游压力，确保淮北大堤万无一失，安徽省防指与淮河防总紧急会商后决定立即启用唐垛湖行洪区行洪。当时正阳关水位已经与1954年洪水位持平，已经远远超过唐垛湖仅为25米的行洪水位。
7月11日11时，邱家湖行洪区控制站汪集水位超过启用水位1.68米并继续上涨。安徽省防指此时才命令中午12点30分启用邱家湖行洪区。同日，正阳关、鲁台子水位超历史最高记录。安徽省防指下令各市严防死守，确保淮北大堤安全。至下午1点20分，安徽省防指才紧急通知相关单位对姜家湖河董峰湖行洪区内进行拉网式检查，随时做好行洪准备；1点30分，城东湖蓄洪区开始蓄洪。
该如何保卫家园？
从整个淮河抗洪的大局来看，利用行蓄洪区分洪削峰是“科学调度”的措施。然而，每一次行洪和分洪，对于分洪区的百姓来说，都是灭顶之灾。
作为全国主要的产粮区，农业税是沿淮地方政府的主要收入来源。唐垛湖行洪区内颍上县垂岗乡乡长周泉告诉记者，全乡每年财政收入210万元，绝大部分来源于农业税。其中每年向县财政上解105万元，余下的105万元中，光发工资就需90多万元，乡政府每个月的办公经费才几千元。一旦因灾绝收，全乡连公务员的基本工资都难以保证。
垂岗乡小台村党委书记罗亨连告诉记者，全村的近2000亩地全遭水淹。他说，如果水下得快，立秋之前退尽，还可以补种庄稼减少部分损失，但收成也会大打折扣。部分农民因种植西瓜、棉花等经济作物，午季没有收成，此番大水很有可能导致全年绝收。
罗亨连感叹：“才过几年舒心日子，这一行洪，都‘福入东海’了。”
正是出于“保卫家园”的朴素愿望，一旦大水来临，男女老少都要在行洪堤上拼死防守。安徽省颍上县境内唐垛湖行洪区一位干部向记者回忆起唐垛湖行洪的场景，禁不住几度哽咽：7月6日下午3时18分、晚7时10分，接到上级命令，唐垛湖行洪区分别在两个堤点炸坝行洪。其时守堤民工已经在暴雨中苦熬将近一周，命令一下，行洪堤上顿时哭声一片，其中有很多老人和妇女……
根据规定，行洪区行洪口门不应加高，这样一旦水位上涨，便可自然漫堤行洪。因此每年入汛以前，上级水利部门都要下令各地铲低行洪口门，清除阻水作物。但这样的命令往往得不到执行，相反，记者了解到，每年秋收之后，沿淮各行蓄洪区内地方政府往往要组织农民出工，加宽加高行洪区圩堤，沿淮行洪区的行洪口，一般均高于规定高程1至2米。
然而，仅仅加固和保护行洪堤，就能为区内的百姓带来平安和富足吗？
给洪水以出路
淮河洪水其实是自然规律。事实上，行洪堤的加高和严防死守只能是权宜之计，根本无法永久阻挡洪水。并且，有专家指出随着堤坝的加高，水位抬高，防洪压力大大增加，一旦决口，后果不堪设想。“没有人会这样治水。”蔡敬荀说。
许多专家学者呼吁，沿淮行蓄洪区原本就是洪水回旋之地，必须给洪水以出路，改变沿淮行蓄洪区的格局。具体而言，就是放弃在行蓄洪区生产生活，有选择地对行蓄洪区进行撤消或调整——这实际上就是“洪水管理”的新思路——否则不但沿淮地区难保安宁，行蓄洪区也难免一再被水淹没的悲剧重演。
1991年淮河大水之中，沿淮共启用17个行蓄洪区。洪灾专家骆承政分析，由于河道行洪障碍及泥沙淤积等原因，河道过水能力普遍降低，虽先后启用了17个行蓄洪区，但淮河水位仍长期居高不下，顶托内水，造成河湖水位并涨，增加了防汛压力和沿淮地区的涝灾。由于湖泊、洼地盲目围垦，滞洪能力明显减少。且随着行蓄洪区内人口的增长和经济的发展，影响行蓄洪区的正常启用，行洪不及时，口门小，行洪区仅仅起滞洪作用。这其实与1998年长江特大洪涝灾害以及今年淮河洪涝灾害的情况十分相似。
治淮专家蔡敬荀的观点是，淮河治理的重点在中游，难点也在中游。除去地理历史等自然形成的问题较难解决之外，最突出的问题就是行蓄洪区的治理。上百万人在河道以及周围低洼滞水地区生产生活、筑堤挡水，后果十分严重，所以应当加大调整力度。
蔡敬荀提出行蓄洪区的调整根据实际情况可以分为三个阶段：
第一步要下决心取消目前较小的几个行洪区，把人撤出来；第二步根据经济状况，逐步发展周边的小城镇，吸引百姓到行蓄洪区以外生活；第三步是在较大的行蓄洪区建立保庄圩、安全圩，争取行蓄洪时只淹庄稼不淹人，避免每一行洪就要解决几十万人的转移安置。
“最根本的一点，就是不要再与水争地。”他说。
治淮专家、水利部水利水电规划设计总院院长宁远指出，行蓄洪区经过长期使用，又未及时改造，存在问题日趋严重。每遇洪水，经常受灾的实际就是行蓄洪区的150万百姓。应对现有行蓄洪区进行调整，采取有退有保、有弃有留的办法，全部或部分取消行洪区，将其中几个改为蓄洪区，结合切滩舒浚，整治河道，加固堤防，统筹解决淮河中游的防洪问题。
水利部水电规划设计总院水利规划与战略研究中心防洪减灾专家刘树坤也认为，淮河流域人口密集，行蓄洪区内的安全和社会发展与行蓄洪矛盾十分突出，应当减少行蓄洪区内的人口，鼓励移民建镇，在行蓄洪区内发展集约农业和调整作物品种，减损增收。
资金瓶颈
记者在采访中发现，对于行蓄洪区的调整，专家学者和水利部门在观点和认识上并无太大分歧，争议点在于如何保证其顺利实施。
蔡敬荀透露，1991年淮河洪水之后，行蓄洪区的大规模调整也曾一度提上议事日程。但囿于资金缺乏和地方政府的抵制，一直没有取得根本性进展。提志这段往事，蔡敬荀十分遗憾，他一再重复：“不能再错过这个机会。”
以每户迁移资金1万元计算，将行蓄洪区全部移民大约需要上百亿元，投入不菲。而每一户移民还需要重新为其安排耕地和宅基地，这对地方政府而言意味着十分巨大的压力。
据记者了解，随着水位的回落，安徽省水利部门和财政部门正在启动全省行蓄洪区运用补偿工作，以保障行蓄区居民的基本生活，帮助他们尽快恢复农业生产。
让分洪区的灾民们感到庆幸的是，如今获得政府补偿已有法律依据。2002年7月1日起施行的《安徽省〈蓄滞洪区运用补偿暂行办法〉实施细则》规定：1．农作物、专业养殖和经济林水毁损失，各按蓄洪前年平均年产值的70％、50％、50％补偿；2．住房水毁损失按水毁损失70％补偿；3．家庭农业生产机械和役畜及家庭主要耐用消费品，按水毁损失的50％补偿。家庭农业生产机械和役畜以及耐用消费品登记总价值在2000元以下的，按损失的100％补偿，超过2000元不足4000元的，按2000元标准补偿。目前灾民最为关心的，是补偿款能否足额发放。然而，这毕竟不是长久之计。
汪斌告诉记者，对于行蓄洪区的近期调整规划，也正由淮河水利委员会加紧制定。他透露，初步的考虑是将此次行蓄洪区的灾后补偿和调整结合实施，对于沿淮已经启用的行蓄洪区内此次搬迁的百姓，要考虑移民方案，“让他们不再回到原先的低洼地区。”
但他也表示，行蓄洪区整体调整规划的制定，则尚须时日。
淮河是共和国历史上第一条全面系统治理的大河。自1950年政务院作出《关于治理淮河的决定》起，治理淮河的艰苦奋斗生生不息。“淮河两岸鲜花开，胜利的歌声响起来”，淮河人民将这首歌传唱50余年，至今仍在等待这个朴素愿望实现的时刻早日到来。
正阳关水位是淮河水情的重要标志。此地是淮河与其主要支流颍河、淠河汇合之处，素有“七十二水归正阳”之说，河面流经此处便陡然变宽。从正阳关的淮河大堤一眼望去，眼前的大水依旧漫无边际，水天相接。几次暴雨之后，更加宽阔的河道内，原先滩地上成行的柳树只露出树冠。在大堤保护下，整个小镇的街市和周边农田仍然低于淮河水面。原本与正阳关隔河相望的唐垛湖行洪区行洪堤至保庄圩之间的农田村舍，则完全被洪水淹没，目前已经与淮河联成茫茫一片。
然而根据水文记录，此次洪峰势头已经比前两次洪峰大大减弱。洪峰过后，正阳关水位进一步下降。26日晚，淮河水利委员会分管防汛抗洪的副主任汪斌称，虽然目前整个流域水位仍在警戒线以上，但水情已经稳定，“淮河大水正在全面回落。”他说。这也意味着距离今年淮河抗洪的全面胜利已为时不远。
汪斌告诉记者，此次淮河抗洪，行蓄洪区的有序分洪对赢得胜利起到了决定性作用。
淮河是中国行蓄洪区最多的河流。利用行蓄洪区分洪，也是淮河抗洪的主要调度措施。7月3日以来，随着汛情不断趋于紧张，水利部门先后下令启用沿淮九个行蓄洪区，撤退转移22万人，此举削减淮河洪峰约16亿立方米，降低了王家坝、正阳关、蚌埠等地的水位，大大减轻了防洪压力。
水利部长汪恕诚对此高度评价，称其体现了科学防控洪水的新理念。亦有水利专家认为，今年的淮河抗洪，实现了从被动抗洪到主动防洪的重大转变。
分洪之痛
然而，科学调度的背后，其实是异常艰难的抉择。
淮河是中国河流中两岸人口密度最大的水系。一旦分洪，沿淮必然赤地千里。因此，每一个分洪决定往往由多个部门通宵达旦权衡利弊，反复会商。
自7月9日起，记者曾自王家坝起沿淮河中游一路东行，亲眼见到了分洪区内惨重损失。穿过堤防保护区内车水马龙、欣欣向荣的城市，几乎立刻就面对着成片浸泡在水中的村庄和农田，以及挤在道路一侧的烈日暴晒下的救灾帐篷和更为简陋的窝棚。27日，记者从安徽省民政厅了解到，截至7月23日，淮河流域农作物受灾面积3000多万亩，其中成灾2200多万亩，绝收900多万亩；受灾人口2000余万人，1.6万多个村庄被水围困， 240多万人被困，其中转移安置110万多人；倒塌房屋40多万间。另外，太和、长丰、金寨、凤阳县城主要街道还一度进水，天长县城主要城区前后被淹数天。据初步统计，此次洪涝灾害安徽省直接经济损失近145亿元，其中农业经济损失约125亿元。
正是由于分洪带来的惨重损失，分洪仍然是一个艰难而痛苦的抉择。在此番淮河洪水调度过程中，《淮河洪水调度方案》中规定的行洪区行洪水位和蓄洪区启用水位均一再被超过。行蓄洪命令也总是连夜紧急下达。命令下达之前，前线防汛人员仍须严防死守。据新华社报道，情况紧急时，沿淮防守人员一度超过200万人。
专家纷纷指出，和以往相比，今年淮河洪水具有“灾大水小”的喜人特征，沿淮22个行蓄洪区仅启用了9个，损失小于以往。然而，超规定水位防守，无疑要承受巨大的额外风险。通过有序调度和艰苦防守，此次淮河抗洪为减少灾害损失已经竭尽所能。惟其如此，这一胜利果实显得格外来之不易。
行蓄洪区利弊
在中国主要大江大河中，沿河流有多个行、滞、蓄洪区，恐怕是淮河的一大特点。
如此特性和淮河的地理环境有关。发源于桐柏山、伏牛山的淮河，上游地势较高，落差大，水流急。中游主要位于安徽境内，穿行于平原之中，河道十分平缓，平均每100公里落差仅为3米。且历史上受黄河夺淮影响，河道淤塞严重。淮河在江苏境内入洪泽湖，经入江水道和苏北灌溉总堤东流入海。洪泽湖以下里下河一带为下游，下游地面低于洪泽湖底，河水下泄极为缓慢。
据前淮河水利委员会主任、治淮专家蔡敬荀介绍，由于地势两头高中间低，淮河中游排洪能力差，每遇汛期大水，两岸一连串的湖泊洼地洪水横流，形成了天然洪水滞留的肥沃滩地。淮河中游人口稠密，土地紧张，远在清代，当地百姓就在沿湖沿河地区筑堤围田。到了民国时期，这些天然湖泊洼地都先后修筑了标准不一的矮小堤防，一般年份能保午季麦收。
中华人民共和国成立后，治淮初期，为确保淮北1000万亩耕地，沿淮工矿城市和津浦铁路干线的防洪安全，有关部门根据当时财力等条件，制定淮河防洪规划，把淮干中游两岸的大部分湖泊洼地确定为行、滞、蓄洪区。
1953年8月，当时的治淮委员会向中共中央的报告里提到蓄洪、滞洪和行洪的问题。淮河干流从此形成了行蓄洪区的提法。
所谓“行洪区”，其实就是原先河道内的滩地。在河道内侧建有行洪堤挡住河水，使用时令洪水一次性淹没，拓宽河床，是为“行洪”。所谓“蓄洪区”，则是指沿河的低洼地区，周边建圈堤，遇洪水时开闸蓄水，其作用相当于一个小型水库。
几十年来，淮河的行蓄洪区几经变迁。到目前为止，淮河两岸一有18个行洪区，4个蓄洪区，均分布在淮河中游。其内有200余万亩肥沃的农田、150万百姓。
“淮河治理的重点在中游，难点也在中游。”蔡敬荀告诉记者，淮河中游的行蓄洪区实际上是“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的重灾区，虽然行洪堤屡屡加高，行洪标准和启用标准也由最初的二至三年一遇提高到目前的四至十年一遇，但是仍然使用频频。20世纪80年代，正阳关以上各行洪区基本上是“三年两行洪”，当地百姓十分贫困。
早在1950年淮河大水后，水利部召集华东区与中南区水利部、淮河水利工程总局及河南、皖北、苏北三省区负责干部，分析水情，反复研讨，根据淮河的特点，最后由中央人民政府政务院作出《关于治理淮河的决定》，提出了“蓄泻兼筹”的治淮方针。行蓄洪区的使用则属于“蓄泻兼筹”的重要措施。
据淮河水利委员会公开资料，依照“蓄泻兼筹”思路，淮河流域防御洪水的工程体系包括上游的水库、中游的蓄滞洪工程、行洪区、河流堤防与河道。当淮河发生防洪标准内洪水时，首先充分利用河道泄洪；然后运用行洪区行洪，扩大河道泄洪能力；必要时有计划地运用蓄洪区蓄洪和利用水库错峰，以控制河道水位流量，确保淮北大堤，洪泽湖大堤、里运河大堤和蚌埠、淮南城市圈堤等重点堤防和地区的防洪安全。
在采访中，有关水利专家一致认为“蓄泻兼筹”的提法合乎淮河实情，是十分科学而可行的。
但是，有一利必有一弊。蔡敬荀告诉记者，行蓄洪区的存在，客观上使河道变窄，且占用了中游洪水的天然宣泄通道，导致水位抬高，并降低了淮河干流的防洪标准。尤其在较大洪水来临时，大大增加干堤压力。此外，淮干水位的增高，也导致淮河流域内水无法外排，形成严重涝灾。
水位生死线
在《淮河洪水调度方案》中，对于在什么样的水位进行行洪和蓄洪有着明确规定。对于各个蓄洪区，《方案》也十分清楚地规定了其启用水位。
然而，行蓄洪区毕竟是沿淮150万百姓的家园，其中还有他们赖以维持生计的广阔农田。水利部门启用行蓄洪区时最大的顾虑也在于此。因而为了尽可能减少洪涝损失，水利部门在执行《淮河洪水调度方案》时，其实承受了超过规定限度的风险。规定行分水位一再被超过，往往先是投入大量人力物力严防死守，情况确实紧急时又不得不放水行洪蓄洪。
在那段扣人心弦的日子里，行蓄洪区内和淮河干堤可谓险象环生。
7月2日晚，淮河中游第一个重要站点王家坝水位在暴雨中持续上涨，并超过保证水位。
国家防总批准的《淮河洪水调度方案》明确规定：“当王家坝水位达到29.0米，且有继续上涨趋势时，开启王家坝闸启用蒙洼蓄洪区蓄洪。”7月2日下午1点，王家坝闸口水位达29.03米；晚9点，王家坝水位已经涨至29.3米，且仍在继续上涨。
蒙洼是保是留，决策者需要反复权衡。区内百姓早已提前撤退，但坝上的民工仍需坚守护堤岗位。
按规定，王家坝的开闸水位高29米。据国家防总有关负责人介绍，近几年淮河上游圩区进行了一定程度的加固，在王家坝水位达到29.0米时，暂不考虑分洪。但如果水位超过29.3米还不分洪，不仅有可能造成上游河南省有关地区破圩，对闸门本身的安全也将构成威胁。
接下来的每一次分洪，都是一次考验意志和神经的“赌博”——
7月2日深夜10点12分，淮河防总终于下达调度命令。7月3日1点开启王家坝闸，向蒙洼分洪。分洪时，王家坝水位已达29.39米。
7月4日6时，洛河洼行洪区控制站淮南水位为23.46米，超过行洪水位0.96米，且水位仍在上涨。省防指命令淮南市防指7月4日8时30分，启用洛河洼行洪区行洪。
7月4日6时，上、下六坊堤行洪区控制站凤台水位24.7米，超过行洪水位0.8米，且水位仍在上涨。省防指命令淮南市防指于月4日12时，启用上、下六坊堤行洪区行洪。
7月5日10时，石姚段行洪区控制站淮南水位23.94米，超行洪水位0.74米，省防指命令淮南市防指于7月5日13时启用石姚段行洪区。
7月5日上午8时，蚌埠市荆山湖行洪堤上口门水位高达23.32米，超过行洪水位将近半米，且仍有上涨之势，情况紧急之际，怀远县防指请求蚌埠市防指转报安徽省防指启用荆山湖行洪。但行洪命令迟迟未下，这意味着必须继续严防死守。
中午12时，洪水继续上涨，沿线全部堤段抢筑子堰，但行洪堤上口门、赖歪嘴、二里半、老鹰嘴、马城对岸、下口门等段子堰普遍漫溢，并且上桥闸中断交通，调运抢险物资十分困难。县有关部门抓紧时间将荆山湖内低洼地区百姓转移到庄台、坝内和坝上高地。
7月6日上午6时，荆山湖上口门水位继续上涨，行洪堤全线水位以每小时2厘米速度上涨。由于行洪的决定仍未作出，区内常坟、姚山等乡镇2万多干部、民工仍然奋力强筑子堰。区内排涝机器全部开足马力，昼夜排涝。此时一旦溃堤，后果将十分严重，为此怀远县防指再次请求省防指下达行洪命令。
7月6日深夜11点左右，荆山湖上口门下游王嘴出现漫堤，且次日凌晨2时开始塌堤，长度由最初的三四十米扩大到中午的300多米。安徽省防指经与淮河防总会商，最终决定7月7日对荆山湖行洪。
7月6日7时，正阳关水位达26.53米，超保证水位0.03米。持续高水位造成姜家湖、邱家湖等行洪堤防发生重大险情。为缓解下游压力，确保淮北大堤万无一失，安徽省防指与淮河防总紧急会商后决定立即启用唐垛湖行洪区行洪。当时正阳关水位已经与1954年洪水位持平，已经远远超过唐垛湖仅为25米的行洪水位。
7月11日11时，邱家湖行洪区控制站汪集水位超过启用水位1.68米并继续上涨。安徽省防指此时才命令中午12点30分启用邱家湖行洪区。同日，正阳关、鲁台子水位超历史最高记录。安徽省防指下令各市严防死守，确保淮北大堤安全。至下午1点20分，安徽省防指才紧急通知相关单位对姜家湖河董峰湖行洪区内进行拉网式检查，随时做好行洪准备；1点30分，城东湖蓄洪区开始蓄洪。
该如何保卫家园？
从整个淮河抗洪的大局来看，利用行蓄洪区分洪削峰是“科学调度”的措施。然而，每一次行洪和分洪，对于分洪区的百姓来说，都是灭顶之灾。
作为全国主要的产粮区，农业税是沿淮地方政府的主要收入来源。唐垛湖行洪区内颍上县垂岗乡乡长周泉告诉记者，全乡每年财政收入210万元，绝大部分来源于农业税。其中每年向县财政上解105万元，余下的105万元中，光发工资就需90多万元，乡政府每个月的办公经费才几千元。一旦因灾绝收，全乡连公务员的基本工资都难以保证。
垂岗乡小台村党委书记罗亨连告诉记者，全村的近2000亩地全遭水淹。他说，如果水下得快，立秋之前退尽，还可以补种庄稼减少部分损失，但收成也会大打折扣。部分农民因种植西瓜、棉花等经济作物，午季没有收成，此番大水很有可能导致全年绝收。
罗亨连感叹：“才过几年舒心日子，这一行洪，都‘福入东海’了。”
正是出于“保卫家园”的朴素愿望，一旦大水来临，男女老少都要在行洪堤上拼死防守。安徽省颍上县境内唐垛湖行洪区一位干部向记者回忆起唐垛湖行洪的场景，禁不住几度哽咽：7月6日下午3时18分、晚7时10分，接到上级命令，唐垛湖行洪区分别在两个堤点炸坝行洪。其时守堤民工已经在暴雨中苦熬将近一周，命令一下，行洪堤上顿时哭声一片，其中有很多老人和妇女……
根据规定，行洪区行洪口门不应加高，这样一旦水位上涨，便可自然漫堤行洪。因此每年入汛以前，上级水利部门都要下令各地铲低行洪口门，清除阻水作物。但这样的命令往往得不到执行，相反，记者了解到，每年秋收之后，沿淮各行蓄洪区内地方政府往往要组织农民出工，加宽加高行洪区圩堤，沿淮行洪区的行洪口，一般均高于规定高程1至2米。
然而，仅仅加固和保护行洪堤，就能为区内的百姓带来平安和富足吗？
给洪水以出路
淮河洪水其实是自然规律。事实上，行洪堤的加高和严防死守只能是权宜之计，根本无法永久阻挡洪水。并且，有专家指出随着堤坝的加高，水位抬高，防洪压力大大增加，一旦决口，后果不堪设想。“没有人会这样治水。”蔡敬荀说。
许多专家学者呼吁，沿淮行蓄洪区原本就是洪水回旋之地，必须给洪水以出路，改变沿淮行蓄洪区的格局。具体而言，就是放弃在行蓄洪区生产生活，有选择地对行蓄洪区进行撤消或调整——这实际上就是“洪水管理”的新思路——否则不但沿淮地区难保安宁，行蓄洪区也难免一再被水淹没的悲剧重演。
1991年淮河大水之中，沿淮共启用17个行蓄洪区。洪灾专家骆承政分析，由于河道行洪障碍及泥沙淤积等原因，河道过水能力普遍降低，虽先后启用了17个行蓄洪区，但淮河水位仍长期居高不下，顶托内水，造成河湖水位并涨，增加了防汛压力和沿淮地区的涝灾。由于湖泊、洼地盲目围垦，滞洪能力明显减少。且随着行蓄洪区内人口的增长和经济的发展，影响行蓄洪区的正常启用，行洪不及时，口门小，行洪区仅仅起滞洪作用。这其实与1998年长江特大洪涝灾害以及今年淮河洪涝灾害的情况十分相似。
治淮专家蔡敬荀的观点是，淮河治理的重点在中游，难点也在中游。除去地理历史等自然形成的问题较难解决之外，最突出的问题就是行蓄洪区的治理。上百万人在河道以及周围低洼滞水地区生产生活、筑堤挡水，后果十分严重，所以应当加大调整力度。
蔡敬荀提出行蓄洪区的调整根据实际情况可以分为三个阶段：
第一步要下决心取消目前较小的几个行洪区，把人撤出来；第二步根据经济状况，逐步发展周边的小城镇，吸引百姓到行蓄洪区以外生活；第三步是在较大的行蓄洪区建立保庄圩、安全圩，争取行蓄洪时只淹庄稼不淹人，避免每一行洪就要解决几十万人的转移安置。
“最根本的一点，就是不要再与水争地。”他说。
治淮专家、水利部水利水电规划设计总院院长宁远指出，行蓄洪区经过长期使用，又未及时改造，存在问题日趋严重。每遇洪水，经常受灾的实际就是行蓄洪区的150万百姓。应对现有行蓄洪区进行调整，采取有退有保、有弃有留的办法，全部或部分取消行洪区，将其中几个改为蓄洪区，结合切滩舒浚，整治河道，加固堤防，统筹解决淮河中游的防洪问题。
水利部水电规划设计总院水利规划与战略研究中心防洪减灾专家刘树坤也认为，淮河流域人口密集，行蓄洪区内的安全和社会发展与行蓄洪矛盾十分突出，应当减少行蓄洪区内的人口，鼓励移民建镇，在行蓄洪区内发展集约农业和调整作物品种，减损增收。
资金瓶颈
记者在采访中发现，对于行蓄洪区的调整，专家学者和水利部门在观点和认识上并无太大分歧，争议点在于如何保证其顺利实施。
蔡敬荀透露，1991年淮河洪水之后，行蓄洪区的大规模调整也曾一度提上议事日程。但囿于资金缺乏和地方政府的抵制，一直没有取得根本性进展。提志这段往事，蔡敬荀十分遗憾，他一再重复：“不能再错过这个机会。”
以每户迁移资金1万元计算，将行蓄洪区全部移民大约需要上百亿元，投入不菲。而每一户移民还需要重新为其安排耕地和宅基地，这对地方政府而言意味着十分巨大的压力。
据记者了解，随着水位的回落，安徽省水利部门和财政部门正在启动全省行蓄洪区运用补偿工作，以保障行蓄区居民的基本生活，帮助他们尽快恢复农业生产。
让分洪区的灾民们感到庆幸的是，如今获得政府补偿已有法律依据。2002年7月1日起施行的《安徽省〈蓄滞洪区运用补偿暂行办法〉实施细则》规定：1．农作物、专业养殖和经济林水毁损失，各按蓄洪前年平均年产值的70％、50％、50％补偿；2．住房水毁损失按水毁损失70％补偿；3．家庭农业生产机械和役畜及家庭主要耐用消费品，按水毁损失的50％补偿。家庭农业生产机械和役畜以及耐用消费品登记总价值在2000元以下的，按损失的100％补偿，超过2000元不足4000元的，按2000元标准补偿。目前灾民最为关心的，是补偿款能否足额发放。然而，这毕竟不是长久之计。
汪斌告诉记者，对于行蓄洪区的近期调整规划，也正由淮河水利委员会加紧制定。他透露，初步的考虑是将此次行蓄洪区的灾后补偿和调整结合实施，对于沿淮已经启用的行蓄洪区内此次搬迁的百姓，要考虑移民方案，“让他们不再回到原先的低洼地区。”
但他也表示，行蓄洪区整体调整规划的制定，则尚须时日。
淮河是共和国历史上第一条全面系统治理的大河。自1950年政务院作出《关于治理淮河的决定》起，治理淮河的艰苦奋斗生生不息。“淮河两岸鲜花开，胜利的歌声响起来”，淮河人民将这首歌传唱50余年，至今仍在等待这个朴素愿望实现的时刻早日到来。