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摘 要：从人类历史角度看，在传统财政制度向现代财政制度变迁过程中，预算作为一个重要的财政范畴，基本上经历了同样的历史发展过程，并且预算制度的现代化也是财政制度现代化的起点和核心内容。从历史和文化传统的角度，通过回顾中国预算的百年历史，来探讨发掘现代政府预算的民主性本质特征。通过回顾历史，我们发现，中国最民主的预算体制是诞生于20世纪40年代中国共产党领导下的延安。于是，针对现阶段预算存在的问题，借鉴延安时期的经验，把宪政理念引入预算领域，以民主法治的形式，对政府的财政权力进行限制和监控，以保护公民财产权及依附其上的基本人权，促进政府公共服务职能的实现和公共财政体制的良好运行。
关键词：政府预算；宪政理念；民主预算
中图分类号：F832.43 文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2012）26—0104—02
引言
民主及民主与政府预算的关系在学术界一直是被小心回避和没有弄清楚的问题。有的学者认为，民主与财政预算一个是政治问题，一个是经济问题；有的学者则认为，民主问题不是经济学研究的任务。这种认识是片面的， 也是不符合事实的。马克思主义认为， 有政治民主必然有经济民主， 而经济民主制的核心内容之一就是财政预算民主。① 我国现在从全国人大到各级政府都倡导建立民主理财原则，在构建市场经济体制和公共财政体制过程中也无法回避和不得不认真对待这一重要问题。
本文所要说明的是， 实行民主政治与民主预算并不是西方国家的“专利”， 纵观我们国家的现代预算发展史， 早在革命战争的延安时期民主预算就已付诸实践， 其所取得的伟大成就也令世人瞩目。然而遗憾的是， 人们对于我们党80年来为人民的政治民主和经济民主所进行的艰辛探索和不懈奋斗的历史不甚了解， 而学术界对这一课题的研究也不多， 以至在一些人眼里， 似乎中国共产党不甚强调民主， 尤其在经济领域更是如此。这种误识是需要澄清的， 因为它不符合历史的真实。
我们把视角放到中国百年预算的发展进程中，在文章中主要选取晚清、民国、延安三个历史时期，从中我们会发现——延安， 不仅是革命的圣地， 而且它还是中国民主的发源地和实验基地。延安的民主实践、延安的民主经验， 能够引起身处21世纪的我们的无尽思索和遐想。针对现阶段的预算改革难题，我们能够以此来揭示下一步的改革方向。
一、晚清肇始
中国现代政府预算是在近现代社会转型的背景下，以“后发外生”的方式出现的。先是一些曾经到过西方的中国人及来华的传教士撰文介绍西方国家的预算知识，主张仿效之以推进中国财政制度的进步，随之一批在近代颇有影响的思想家也纷纷发表预算言论。比如，曾担任驻日公使馆参赞的黄遵宪在其《日本国志》②中最早介绍了预算制度，他说，日本将一年的收支“一一遍告于众，名曰预算”，“其征敛有致，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民，既公且明，上下平信”。这个简短的介绍触及了现代预算制度的核心：作为未来年度的政府所有收支计划，它由民意机构或立法机构依法审议批准，并向社会公布，接受监督和制约。
西方现代预算制度一经传入，就引起强烈关注，国内很快形成建立预算制度的舆论。迫于形势，清政府在实行新政的措施中也包括建立预算制度，而拟议中的预算必须公开透明，成为当时朝野的共识。
在朝野的共同推动之下，清政府在1911年11月3日公布的《重大信条十九条》中规定：“本年度之预算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增减，由国会议决。”由此，资政院的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。同时，1911年的预算案，是中国历史上第一份现代意义上的预算，中国第一次有了自己的、可以制约最高政治权力财政权力的预算制度。它开启了中国现代预算的先河。
二、民国奠基
民国建立后，对预算制度的探索一直在进行，民国三年（1914年）5月1日，北洋政府公布《中华民国约法》，规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。同年颁布的《会计条例》，设计出一套较为完整的预算制度，对预算年度、总预算、预备金、编制方法等都有规定。财政部据以制定出该年度的国家预算简章。同年10月，颁布了我国第一部审计法和审计法施行细则。
预算制度颁布后，到1919年以前的执行情况较好，均编制了较为完整的国家预算。1929年后，由于军事开支剧增、提防截留中央专款严重而流于形式。不过，在1925年的时候，仍追编了前4年的预算，说明当时执行预算制度还是比较认真的。
北洋政府在预算上的贡献仍然是开启征程，重在技术方面，虽受时局影响未顺利实施，但其历史价值仍然不可低估。这一时期的预算在执行前须经国会审议通过方能生效，且不可随意增列预算项目，预算的法制性和权威性都有体现，就是其进步价值所在。
南京国民政府时期，预算制度继续缓慢进步。1932年9月24日，国民政府在经过较长时间准备后颁布了中国历史上的第一部《预算法》，标志着中国预算制度经历二十余年的发展已基本定型。此外，预算与决算并重也是国民政府预算建设的特色，即详列预算计划，又注重督促施行。
须知，即便是美国，全面接受预算思想、建立预算制度，也只是20世纪初的事。在财政预算的制度建设、由“看不见的政府”向“看得见的政府”的过渡方面，中国人并不显得落后。但同时北洋乃至民国也给历史留下了一个巨大的遗憾：在中国，广大民众对政府及其财政行为始终没有形成真正的“压力”，“牵制”、“制约”、“平衡”等观念始终未能进入中国人大脑。
三、延安民主
延安的民主财政是一种精神， 也是一种制度， 是当时的中国共产党人向今天的我们提供的一笔巨大财富。在实践中，边区参议会按照民众意愿，通过民主程序审定和监督政府财政收支之事，便是延安的预算民主。 从当时多篇预算决议案来看，当时边区参议会对政府财政工作的审查监督不但不是“虚”的，而且还深入到了财政税收政策的设计与制定层面。其中，既有对概算的设计、监督权，又有审查、批准权；既明确提出政府税收工作中存在的问题，又拥有对政府税收工作提出“必须”、“不得”等要求的权力。边区财政的确是民主的财政，是人民可以“说话”的财政。①概括地说， 延安的民主财政有以下特征：
1.充分发挥边区参议会对边区政府财政税收工作的决策、审查和监督作用。在边区， 征什么税、怎样征税、征多少税、如何安排财政支出、如何制定概算， 都是由参议会说了算， 而不是由政府说了算。
2.边区政府始终把人民的利益看得高于一切， 特别是税收负担， 事关人民的切身利益， 成为边区党政最为关切的问题。由于边区政府是真正代表人民利益的政府， 因而是当时世界上最廉洁、最廉价的政府。相比以往政权， 延安最值得骄傲的成就是它的民主，它的民主财政。
四、宪政预算
一部中国近现代史，也是预算制度曲折迷离的变迁史，其中给今人的最重要的启迪，就是宪政精神步步浸润其中。
把宪政理念引入预算领域，其意义在于，以民主法治的形式，对政府的财政权力进行限制和监控，以保护公民财产权及依附其上的基本人权，促进政府公共服务职能的实现和公共财政体制的良好运行。
第一，代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。经过议会审议的预算，从根本上说，是用于解决政府和人民的财产关系问题，这是一国政治中最重要的宪法关系。预算须由人大实施外部控制和全程监督，有权对具体的财政事项进行审查、批准，有权将有关财政活动的普遍规则制定为法律。人大批准后的预算就成为具有法律意义的强制性命令，是政府对议会的承诺，必须得到极为严格的履行。
第二，在预算的审批过程中，所有的国民均应享有平等的参与权。人民在民主原则下平等选举代议制机构，以行使制约和监督政府预算的权力；代议制机构在通过预算时，一人一票，以平等形式来行使立法权、财政审查批准权和财政监督权。
第三，预算收入和支出应当体现平等负担和平等给付原则。税收课征应当体现平等课税原则和量能课税原则，费用征收应当体现受益负担原则。预算支出方面，相同的情况应当相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。
第四，宪政预算对政府财政行为提出严格的要求：一是向人大提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，覆盖其全部公共收支、反映它的全部财政活动，不允许出现预算管辖之外的财政活动。二是提高财政透明度，走“阳光预算”之路。人民享有预算信息的知情权，政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地公布预算编制过程、财政政策目标、公共部门账目和形势预测等财政资讯。
总之，借鉴西方国家的预算思想和经验，强化人大在预算中的立法监督作用，建立预算的外部政治控制机制和严密的预算管理体制，预算编制和审批、执行与监督的职责分别履行，并以“阳光预算”的机制广泛接纳广大民众的评议和监督，从而建立起我们的现代公共预算。
参考文献：
[1]焦建国.民主财政论：财政制度变迁分析[J].社会科学辑刊，2002，（3）.
[2]马国贤.中国公共支出与预算政策[M].上海：上海财经大学出版社，2001.
[3]许毅，陈宝森.财政学[M].北京：中国财政经济出版社，1984.
[4]王金秀，陈志勇.国家预算管理[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[5]A.普雷姆詹.预算经济学[M].北京：国财政经济出版社，1989.
[6]郭小聪.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.[责任编辑 王 佳]
关键词：政府预算；宪政理念；民主预算
中图分类号：F832.43 文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2012）26—0104—02
引言
民主及民主与政府预算的关系在学术界一直是被小心回避和没有弄清楚的问题。有的学者认为，民主与财政预算一个是政治问题，一个是经济问题；有的学者则认为，民主问题不是经济学研究的任务。这种认识是片面的， 也是不符合事实的。马克思主义认为， 有政治民主必然有经济民主， 而经济民主制的核心内容之一就是财政预算民主。① 我国现在从全国人大到各级政府都倡导建立民主理财原则，在构建市场经济体制和公共财政体制过程中也无法回避和不得不认真对待这一重要问题。
本文所要说明的是， 实行民主政治与民主预算并不是西方国家的“专利”， 纵观我们国家的现代预算发展史， 早在革命战争的延安时期民主预算就已付诸实践， 其所取得的伟大成就也令世人瞩目。然而遗憾的是， 人们对于我们党80年来为人民的政治民主和经济民主所进行的艰辛探索和不懈奋斗的历史不甚了解， 而学术界对这一课题的研究也不多， 以至在一些人眼里， 似乎中国共产党不甚强调民主， 尤其在经济领域更是如此。这种误识是需要澄清的， 因为它不符合历史的真实。
我们把视角放到中国百年预算的发展进程中，在文章中主要选取晚清、民国、延安三个历史时期，从中我们会发现——延安， 不仅是革命的圣地， 而且它还是中国民主的发源地和实验基地。延安的民主实践、延安的民主经验， 能够引起身处21世纪的我们的无尽思索和遐想。针对现阶段的预算改革难题，我们能够以此来揭示下一步的改革方向。
一、晚清肇始
中国现代政府预算是在近现代社会转型的背景下，以“后发外生”的方式出现的。先是一些曾经到过西方的中国人及来华的传教士撰文介绍西方国家的预算知识，主张仿效之以推进中国财政制度的进步，随之一批在近代颇有影响的思想家也纷纷发表预算言论。比如，曾担任驻日公使馆参赞的黄遵宪在其《日本国志》②中最早介绍了预算制度，他说，日本将一年的收支“一一遍告于众，名曰预算”，“其征敛有致，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民，既公且明，上下平信”。这个简短的介绍触及了现代预算制度的核心：作为未来年度的政府所有收支计划，它由民意机构或立法机构依法审议批准，并向社会公布，接受监督和制约。
西方现代预算制度一经传入，就引起强烈关注，国内很快形成建立预算制度的舆论。迫于形势，清政府在实行新政的措施中也包括建立预算制度，而拟议中的预算必须公开透明，成为当时朝野的共识。
在朝野的共同推动之下，清政府在1911年11月3日公布的《重大信条十九条》中规定：“本年度之预算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增减，由国会议决。”由此，资政院的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。同时，1911年的预算案，是中国历史上第一份现代意义上的预算，中国第一次有了自己的、可以制约最高政治权力财政权力的预算制度。它开启了中国现代预算的先河。
二、民国奠基
民国建立后，对预算制度的探索一直在进行，民国三年（1914年）5月1日，北洋政府公布《中华民国约法》，规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。同年颁布的《会计条例》，设计出一套较为完整的预算制度，对预算年度、总预算、预备金、编制方法等都有规定。财政部据以制定出该年度的国家预算简章。同年10月，颁布了我国第一部审计法和审计法施行细则。
预算制度颁布后，到1919年以前的执行情况较好，均编制了较为完整的国家预算。1929年后，由于军事开支剧增、提防截留中央专款严重而流于形式。不过，在1925年的时候，仍追编了前4年的预算，说明当时执行预算制度还是比较认真的。
北洋政府在预算上的贡献仍然是开启征程，重在技术方面，虽受时局影响未顺利实施，但其历史价值仍然不可低估。这一时期的预算在执行前须经国会审议通过方能生效，且不可随意增列预算项目，预算的法制性和权威性都有体现，就是其进步价值所在。
南京国民政府时期，预算制度继续缓慢进步。1932年9月24日，国民政府在经过较长时间准备后颁布了中国历史上的第一部《预算法》，标志着中国预算制度经历二十余年的发展已基本定型。此外，预算与决算并重也是国民政府预算建设的特色，即详列预算计划，又注重督促施行。
须知，即便是美国，全面接受预算思想、建立预算制度，也只是20世纪初的事。在财政预算的制度建设、由“看不见的政府”向“看得见的政府”的过渡方面，中国人并不显得落后。但同时北洋乃至民国也给历史留下了一个巨大的遗憾：在中国，广大民众对政府及其财政行为始终没有形成真正的“压力”，“牵制”、“制约”、“平衡”等观念始终未能进入中国人大脑。
三、延安民主
延安的民主财政是一种精神， 也是一种制度， 是当时的中国共产党人向今天的我们提供的一笔巨大财富。在实践中，边区参议会按照民众意愿，通过民主程序审定和监督政府财政收支之事，便是延安的预算民主。 从当时多篇预算决议案来看，当时边区参议会对政府财政工作的审查监督不但不是“虚”的，而且还深入到了财政税收政策的设计与制定层面。其中，既有对概算的设计、监督权，又有审查、批准权；既明确提出政府税收工作中存在的问题，又拥有对政府税收工作提出“必须”、“不得”等要求的权力。边区财政的确是民主的财政，是人民可以“说话”的财政。①概括地说， 延安的民主财政有以下特征：
1.充分发挥边区参议会对边区政府财政税收工作的决策、审查和监督作用。在边区， 征什么税、怎样征税、征多少税、如何安排财政支出、如何制定概算， 都是由参议会说了算， 而不是由政府说了算。
2.边区政府始终把人民的利益看得高于一切， 特别是税收负担， 事关人民的切身利益， 成为边区党政最为关切的问题。由于边区政府是真正代表人民利益的政府， 因而是当时世界上最廉洁、最廉价的政府。相比以往政权， 延安最值得骄傲的成就是它的民主，它的民主财政。
四、宪政预算
一部中国近现代史，也是预算制度曲折迷离的变迁史，其中给今人的最重要的启迪，就是宪政精神步步浸润其中。
把宪政理念引入预算领域，其意义在于，以民主法治的形式，对政府的财政权力进行限制和监控，以保护公民财产权及依附其上的基本人权，促进政府公共服务职能的实现和公共财政体制的良好运行。
第一，代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。经过议会审议的预算，从根本上说，是用于解决政府和人民的财产关系问题，这是一国政治中最重要的宪法关系。预算须由人大实施外部控制和全程监督，有权对具体的财政事项进行审查、批准，有权将有关财政活动的普遍规则制定为法律。人大批准后的预算就成为具有法律意义的强制性命令，是政府对议会的承诺，必须得到极为严格的履行。
第二，在预算的审批过程中，所有的国民均应享有平等的参与权。人民在民主原则下平等选举代议制机构，以行使制约和监督政府预算的权力；代议制机构在通过预算时，一人一票，以平等形式来行使立法权、财政审查批准权和财政监督权。
第三，预算收入和支出应当体现平等负担和平等给付原则。税收课征应当体现平等课税原则和量能课税原则，费用征收应当体现受益负担原则。预算支出方面，相同的情况应当相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。
第四，宪政预算对政府财政行为提出严格的要求：一是向人大提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，覆盖其全部公共收支、反映它的全部财政活动，不允许出现预算管辖之外的财政活动。二是提高财政透明度，走“阳光预算”之路。人民享有预算信息的知情权，政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地公布预算编制过程、财政政策目标、公共部门账目和形势预测等财政资讯。
总之，借鉴西方国家的预算思想和经验，强化人大在预算中的立法监督作用，建立预算的外部政治控制机制和严密的预算管理体制，预算编制和审批、执行与监督的职责分别履行，并以“阳光预算”的机制广泛接纳广大民众的评议和监督，从而建立起我们的现代公共预算。
参考文献：
[1]焦建国.民主财政论：财政制度变迁分析[J].社会科学辑刊，2002，（3）.
[2]马国贤.中国公共支出与预算政策[M].上海：上海财经大学出版社，2001.
[3]许毅，陈宝森.财政学[M].北京：中国财政经济出版社，1984.
[4]王金秀，陈志勇.国家预算管理[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[5]A.普雷姆詹.预算经济学[M].北京：国财政经济出版社，1989.
[6]郭小聪.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.[责任编辑 王 佳]