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一、基本概况
（1）基本情况：平镇位于长江中下游平原安徽省繁昌县东南部，距县城约21千米，总面积91.6平方千米。境内辖15个村（居）委会、243个村民组，常住人口27 068人。
（2）土地利用现状：全镇现有农业用地11.8万亩，占土地总面积85.88%，其中耕地5.6万亩（实际丈量面积）、林地4.6万亩、水面1.6万亩，分别占农用地面积47.5%、39.0%、13.5%。由于境内工业企业少，农村外出务工人员多（2014年全镇外出务工11 250人），农业生产主要依赖妇女和中老年人，难以实现农业规模化经营。针对上述情况和问题，平镇设立土地流转服务中心，积极推进农村土地承包经营权流转工作。目前，全镇通过转包、租赁、互换、代耕等方式，流转耕地面积达3.4万亩，占耕地总面积的60.7%，其中有84户经营100亩以上的耕地，规模经营遍及全镇13个行政村。
（3）政府主导耕地规模化流转：政府通过国家土地整理项目，统一对项目区内耕地进行集中流转或经营，经过逐步探索形成了以“三权分离、虚拟地块、两次流转、合理收益”为特点的农村耕地流转新模式：农民—村集体—土地流转中心—规模化经营主体。
对整理后的耕地所有权，只确权到村民组，同时以原土地承包合同为依据，将农户在项目区内的实际承包面积确定为耕地承包经营权收益面积，但不确定地块具体位置，这样就使农户在项目区内的承包地块“虚拟化”。项目区内拥有耕地承包经营权的农户，通过“一上一下”的方式进行两次流转。“一上”即农户统一书面委托授权合作社集中流转土地经营权；“一下”即需要耕种耕地的农户向合作社提出申请，其耕种面积可多于或少于原承包面积，农户要求耕种以外的剩余耕地，由合作社集中对外流转。
二、耕地流转主要原因
（1）自然原因：平镇境内地势西高东低，西部为山地丘陵，东部属平原圩区，西部的耕地属条带冲口型、呈阶梯状分布，面积小、地块多，不利用大型农业机械耕种，灌溉主要依靠境内小型水库，少数属于望天田（偏远地区），灌溉条件差，不利于大规模机械化生产。东部漳河沿岸圩区，地势平坦，土地耕作条件好，适宜种植水稻等喜水性植物，适合大型农业机械作业，机械化耕种程度潜力较大。由于境内这种地形和水源条件的差异，导致境内耕地流转规模存在明显空间差异，西部土地流转规模小，东部土地流转规模大。
（2）社会经济原因：耕地流转的社会经济因素可以从推力和拉力两个角度考虑，推力即使得农民转让耕地经营权的因素包括：①政策变化。2014年中央1号文件赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。目前，农村承包地的改革核心即所有权、承包权、经营权三权分离，稳定承包权（即土地的产权属于农民集体所有），放活经营权，赋予土地经营权流转、抵押、担保等原本不具备的属性，毫无疑问，承包土地制度的改变为农业规模化经营和资本的快速进入打下了制度基础。②从事农业生产劳动力数量减少。2014年平镇常住人口27 068人，其年龄结构如表1。
2014年平镇外出务工11 250人，非农业人口620人，从事农业生产劳动力人数约7 000人，比2012年减少约2 000人，实际从事农业生产的主要是妇女和中老年人（多为50岁以上）。农业生产劳动力减少为耕地流转提供了“剩余”土地。③农业生产人均收入低。2014年平镇从事农业生产的农民年人均收入约11 500元，而外出务工人员（含经商）年人均收入约45 000元，后者约为前者的4倍。另外，农业生产易受自然灾害影响，农民收入不稳定、波动大。从事农业生产收入低，促使农民离开耕地外出务工。
拉力即吸引农民转让耕地经营权的因素包括：①政府积极支持：平镇通过国家级土地整理项目改造现有耕地，平整后的土地田成块、路相连、渠相通，为农业规模化经营提供便利。②农业规模化生产。近年来，随着先进农业技术技术的推广，农业机械化率显著提高，农业劳动生产力得到极大的发展。③耕地流转促进农民增收。生产力的发展使农村耕地出现“剩余”，部分农民（或农产品生产企业）需要在现有基础上扩大耕地规模，以实现农业规模化和专业化生产。
近年来，随着平镇的耕地流转，农业种植结构也发生了明显变化，小农户依然是：早稻 晚稻；规模化经营户：单季稻 冬小麦（少数种油菜）。其中单位面积耕地年粮食产量小农户高于规模化经营户，其主要原因是小麦单产比水稻低。从单位面积收益来看，规模化经营户略高于小农户，主要因为规模化经营户生产技术高于小农户，单位面积农资投入少于小农户，且购买农资价格（批量购买）低于小农户。
三、耕地流转过程中存在的问题
（1）耕地流转相关规章制度不完善：如目前《物权法》和《农村土地承包法》造成农村集体土地所有权主体虚置，农民集体土地所有权的权能残缺不全，现有法律制度制约着农村土地流转。
（2）规模化经营资金短缺：农业前期投入大，风险大，回报周期长，规模化生产需要大量的资金，但平镇真正有实力从事农业规模化生产的业主不多，初始资金短缺，真正愿意从事农业规模化经营的小农户往往因为资金门槛高被挡在门外。同时在利益驱使下城市工商业资本下乡，这其中有部分资本并不打算真正进入农业生产，而是通过耕地集中流转套取国家农业补贴后，再将耕地“二次转包”给农户，这一情况严重挫伤农民生产积极性。上述两方面的原因使耕地私下流转一直存在，对政府主导的规范化耕地流转带来不小冲击。
（3）流转期限短不利于经营者加强农田基础设施建设：调查发现目前耕地流转期限多在五年以下，很少有种粮大户等规模经营主体自发投入农田基础设施建设，农田基础设施建设过分依赖国家投入。
（4）耕地流转存在非粮化现象：耕地流转用途的选择是地理区位、自然条件、市场机制和农民意愿共同决定的结果，但耕地流转后存在非粮化现象，即部分耕地被用来种植经济苗木、发展养殖业等，给稳定粮食产量和保障粮食安全带来挑战。
（5）耕地流转成本和难度逐渐增加：平镇西部的耕地多呈阶梯状分布、面积小、灌溉条件差，不利于大型农业机械耕种，若想集中流转必须进行改造，但平整和改造成本高、难度大。
四、主要对策
（1）健全土地流转规章制度：目前，土地流转还处于起步、发展阶段，建议上级部门制定和完善指导土地流转的政策性文件及农村土地流转管理办法实施细则，使基层在操作中有规可依、有章可循，尽可能避免耕地流转过程中发生纠纷。严格查处耕地集中流转后的“二次转包”问题，对于参与耕地流转的经营主体要加以甄别。
（2）构建耕地流转服务体系：进一步加强金融信贷支持，保障耕地有序流转。使真心投身农业生产的农民不能因为资金被挡在门外。
（3）加大对粮食生产的政策扶持力度：扶持种粮专业合作社、中小型农业企业等规模经营主体，改变原有按耕地数量进行农业补贴的方式。严格控制耕地集中流转用途，适度控制非粮化耕地。
（4）鼓励耕地流转行为长期化和规范化：制定耕地长期流转的鼓励和支持政策，引导转出农民与经营者签订长期流转合同。引导土地流转双方采取以实物计量货币结算或租金稳定递增等方式结算流转费用，合理分配土地收益。引导农民在平等互利、协商一致的基础上，签订统一规范格式的书面合同并。同时积极引入农产品加工企业，增加农民就业机会。
（5）完善农业生产设施，发展特色农业：积极争取各级部门农业综合开发项目，鼓励社会资本参与农业基础设施建设，做好有关农业项目规划，西部山区可发挥地区优势，采用小规模生产发展有机农业。
作者单位：安徽省繁昌县第一中学高一（9）班 （241200）
（1）基本情况：平镇位于长江中下游平原安徽省繁昌县东南部，距县城约21千米，总面积91.6平方千米。境内辖15个村（居）委会、243个村民组，常住人口27 068人。
（2）土地利用现状：全镇现有农业用地11.8万亩，占土地总面积85.88%，其中耕地5.6万亩（实际丈量面积）、林地4.6万亩、水面1.6万亩，分别占农用地面积47.5%、39.0%、13.5%。由于境内工业企业少，农村外出务工人员多（2014年全镇外出务工11 250人），农业生产主要依赖妇女和中老年人，难以实现农业规模化经营。针对上述情况和问题，平镇设立土地流转服务中心，积极推进农村土地承包经营权流转工作。目前，全镇通过转包、租赁、互换、代耕等方式，流转耕地面积达3.4万亩，占耕地总面积的60.7%，其中有84户经营100亩以上的耕地，规模经营遍及全镇13个行政村。
（3）政府主导耕地规模化流转：政府通过国家土地整理项目，统一对项目区内耕地进行集中流转或经营，经过逐步探索形成了以“三权分离、虚拟地块、两次流转、合理收益”为特点的农村耕地流转新模式：农民—村集体—土地流转中心—规模化经营主体。
对整理后的耕地所有权，只确权到村民组，同时以原土地承包合同为依据，将农户在项目区内的实际承包面积确定为耕地承包经营权收益面积，但不确定地块具体位置，这样就使农户在项目区内的承包地块“虚拟化”。项目区内拥有耕地承包经营权的农户，通过“一上一下”的方式进行两次流转。“一上”即农户统一书面委托授权合作社集中流转土地经营权；“一下”即需要耕种耕地的农户向合作社提出申请，其耕种面积可多于或少于原承包面积，农户要求耕种以外的剩余耕地，由合作社集中对外流转。
二、耕地流转主要原因
（1）自然原因：平镇境内地势西高东低，西部为山地丘陵，东部属平原圩区，西部的耕地属条带冲口型、呈阶梯状分布，面积小、地块多，不利用大型农业机械耕种，灌溉主要依靠境内小型水库，少数属于望天田（偏远地区），灌溉条件差，不利于大规模机械化生产。东部漳河沿岸圩区，地势平坦，土地耕作条件好，适宜种植水稻等喜水性植物，适合大型农业机械作业，机械化耕种程度潜力较大。由于境内这种地形和水源条件的差异，导致境内耕地流转规模存在明显空间差异，西部土地流转规模小，东部土地流转规模大。
（2）社会经济原因：耕地流转的社会经济因素可以从推力和拉力两个角度考虑，推力即使得农民转让耕地经营权的因素包括：①政策变化。2014年中央1号文件赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。目前，农村承包地的改革核心即所有权、承包权、经营权三权分离，稳定承包权（即土地的产权属于农民集体所有），放活经营权，赋予土地经营权流转、抵押、担保等原本不具备的属性，毫无疑问，承包土地制度的改变为农业规模化经营和资本的快速进入打下了制度基础。②从事农业生产劳动力数量减少。2014年平镇常住人口27 068人，其年龄结构如表1。
2014年平镇外出务工11 250人，非农业人口620人，从事农业生产劳动力人数约7 000人，比2012年减少约2 000人，实际从事农业生产的主要是妇女和中老年人（多为50岁以上）。农业生产劳动力减少为耕地流转提供了“剩余”土地。③农业生产人均收入低。2014年平镇从事农业生产的农民年人均收入约11 500元，而外出务工人员（含经商）年人均收入约45 000元，后者约为前者的4倍。另外，农业生产易受自然灾害影响，农民收入不稳定、波动大。从事农业生产收入低，促使农民离开耕地外出务工。
拉力即吸引农民转让耕地经营权的因素包括：①政府积极支持：平镇通过国家级土地整理项目改造现有耕地，平整后的土地田成块、路相连、渠相通，为农业规模化经营提供便利。②农业规模化生产。近年来，随着先进农业技术技术的推广，农业机械化率显著提高，农业劳动生产力得到极大的发展。③耕地流转促进农民增收。生产力的发展使农村耕地出现“剩余”，部分农民（或农产品生产企业）需要在现有基础上扩大耕地规模，以实现农业规模化和专业化生产。
近年来，随着平镇的耕地流转，农业种植结构也发生了明显变化，小农户依然是：早稻 晚稻；规模化经营户：单季稻 冬小麦（少数种油菜）。其中单位面积耕地年粮食产量小农户高于规模化经营户，其主要原因是小麦单产比水稻低。从单位面积收益来看，规模化经营户略高于小农户，主要因为规模化经营户生产技术高于小农户，单位面积农资投入少于小农户，且购买农资价格（批量购买）低于小农户。
三、耕地流转过程中存在的问题
（1）耕地流转相关规章制度不完善：如目前《物权法》和《农村土地承包法》造成农村集体土地所有权主体虚置，农民集体土地所有权的权能残缺不全，现有法律制度制约着农村土地流转。
（2）规模化经营资金短缺：农业前期投入大，风险大，回报周期长，规模化生产需要大量的资金，但平镇真正有实力从事农业规模化生产的业主不多，初始资金短缺，真正愿意从事农业规模化经营的小农户往往因为资金门槛高被挡在门外。同时在利益驱使下城市工商业资本下乡，这其中有部分资本并不打算真正进入农业生产，而是通过耕地集中流转套取国家农业补贴后，再将耕地“二次转包”给农户，这一情况严重挫伤农民生产积极性。上述两方面的原因使耕地私下流转一直存在，对政府主导的规范化耕地流转带来不小冲击。
（3）流转期限短不利于经营者加强农田基础设施建设：调查发现目前耕地流转期限多在五年以下，很少有种粮大户等规模经营主体自发投入农田基础设施建设，农田基础设施建设过分依赖国家投入。
（4）耕地流转存在非粮化现象：耕地流转用途的选择是地理区位、自然条件、市场机制和农民意愿共同决定的结果，但耕地流转后存在非粮化现象，即部分耕地被用来种植经济苗木、发展养殖业等，给稳定粮食产量和保障粮食安全带来挑战。
（5）耕地流转成本和难度逐渐增加：平镇西部的耕地多呈阶梯状分布、面积小、灌溉条件差，不利于大型农业机械耕种，若想集中流转必须进行改造，但平整和改造成本高、难度大。
四、主要对策
（1）健全土地流转规章制度：目前，土地流转还处于起步、发展阶段，建议上级部门制定和完善指导土地流转的政策性文件及农村土地流转管理办法实施细则，使基层在操作中有规可依、有章可循，尽可能避免耕地流转过程中发生纠纷。严格查处耕地集中流转后的“二次转包”问题，对于参与耕地流转的经营主体要加以甄别。
（2）构建耕地流转服务体系：进一步加强金融信贷支持，保障耕地有序流转。使真心投身农业生产的农民不能因为资金被挡在门外。
（3）加大对粮食生产的政策扶持力度：扶持种粮专业合作社、中小型农业企业等规模经营主体，改变原有按耕地数量进行农业补贴的方式。严格控制耕地集中流转用途，适度控制非粮化耕地。
（4）鼓励耕地流转行为长期化和规范化：制定耕地长期流转的鼓励和支持政策，引导转出农民与经营者签订长期流转合同。引导土地流转双方采取以实物计量货币结算或租金稳定递增等方式结算流转费用，合理分配土地收益。引导农民在平等互利、协商一致的基础上，签订统一规范格式的书面合同并。同时积极引入农产品加工企业，增加农民就业机会。
（5）完善农业生产设施，发展特色农业：积极争取各级部门农业综合开发项目，鼓励社会资本参与农业基础设施建设，做好有关农业项目规划，西部山区可发挥地区优势，采用小规模生产发展有机农业。
作者单位：安徽省繁昌县第一中学高一（9）班 （241200）