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摘要：梳理各省在全面两孩政策正式实施后新修订的《人口与计划生育条例》可见，本次修订的主要内容体现在生育调节、计划生育技术服务、优待与奖励、限制与处罚、人口与计划生育管理等部分。各省《条例》修改体现出我国未来计划生育工作的走向：生育政策迈向公平、计划生育改革平稳有序、人本思想体现始终、依法生育贯穿全程。然而，此次地方《条例》修改也存在一些局限，表现在生育管理改革力度不够，生育支持体系尚未完全建立，医疗卫生资源缺乏有机整合，奖励扶助政策还需完善，全面两孩政策的实施与推进人口城镇化、应对人口老龄化的战略协同尚未体现。新时期计划生育工作应继续坚持在实践中创新和完善计划生育政策，顺应人口发展形势，明确工作目标，及时转变角色和工作方法，
构建完善的生育支持体系，推动计划生育与有关工作的密切结合。
关键词：人口；计划生育；服务管理；改革；条例
中图分类号：C92421文献标识码：A文章编号：1000-4149（2018）05-0053-09
DOI：103969/jissn1000-4149201805006
收稿日期：2018-06-21；修订日期：
2018-08-05
作者简介：肖子华，国家卫生
和计划生育委员会流动人口服务中心主任；林颖，国家卫生和计划生育委员会流动人口服务中心干部。
China’s Family Planning Reform Scheme：
From the Perspective of Amendments to Provincial Regulations
XIAO Zihua， LIN Ying
（Migrant Population Service Center for NHFPC， Beijing 100091， China）
Abstract：
This paper review the amendments of the local Population and Family Planning Regulations following the “universal secondchild policy”. The amendments focus on family planning services， preferential treatment and incentives， restrictions and penalties， population and family planning managements etc. These amendments of the regulations reflect the trend of the policy： it moves towards fairness； the reform is advanced steadily and orderly， the peopleoriented and lawabiding ideology is always embodied. However， there are still some limitation in the revisions， such as insufficient reform regarding the fertility management， bearing support system has not been fully established， lack of organic integration of medical and health resources， the reward and assistance policy needs to be improved， and the insufficient cooperation of the “twochild” policy， population urbanization policy as well as the coping with the aging of the population policy. In the new era， the government should change the roles and working methods in the practice to establish a sound family planning support system， and promote the combination the family planning and the related works.
Keywords：
population； family planning； service and management； reform； regulations
一、引言
2018年1月，国家统计局公布2017年我国全年出生人口1723万
《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxf/b/201802/t20180228_1585631.html
，这一数字比2016年的1786万下降了63万。一时间，全面两孩政策遇冷的质疑四起。全面两孩政策实施后，人口学界的研究学者普遍认为，受生育成本、职业发展、区域等因素的影响[1-6]，当前生育意愿本身已經显著低于更替水平[7]，而且，生育意愿与生育行为之间是有一定差距的，因此，即使在全面两孩生育政策下，未来我国总人口的规模仍将持续减少，我国仍将有可能迅速进入低生育率陷阱[8-9]。那么，当前局面下，政府作为生育政策的制定主体，如何从宏观视角推动全面两孩政策目标的实现？ 本文从分析各省的《人口与计划生育条例》（以下简称《条例》）入手，从政府行动层面探讨现有的推进全面两孩政策的主要路径和为实现政策目标的政策建议。之所以选择《条例》作为分析政府计划生育策略的切入点，是因为我国人口和计划生育工作的发展历程，走的是一条从政策调控到法律调控、从地方性法规到国家法律的渐进之路[10]，人口和计划生育地方性法规既是各地在地方先行、渐进探索、分类实施、群众参与、立足省情等过程中总结出的实践经验，同时，又作为法律和政策指导地方计划生育工作。因此，在全面两孩政策实施后，各地根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》修订本省《条例》，就是根据中央政策精神制定本省计划生育工作的主要方略。截止到2018年2月，除西藏
2017年7月，西藏卫生和计划生育委员会、人力资源社会保障厅下发《关于调整西藏自治区干部职工两孩生育待遇的通知》。以外，其他内地30个省份都已修订并实施本地《条例》。本文从对各地《条例》的对比和分析出发，梳理此次《条例》修改的主要内容、亮点和不足，以期分析生育政策变革后的计划生育管理策略。
二、地方《条例》修改的主要内容
30个地方《条例》本次修订的主要内容体现在生育调节、计划生育技术服务、优待与奖励、限制与处罚、人口与计划生育管理等内容。
1.再生育规定趋于宽松
根据《人口与计划生育法》第十八条规定，在一对夫妇生育两个子女以后，如果要求安排再生育子女，则需要遵循地方《条例》的具体规定。再生育政策的规定是《条例》最大的权力，也是《条例》修改的最大看点。各地允许生育“三孩”主要有以下情形。
（1）再婚家庭的再生育。
允许再婚家庭再生育，是为了使每对夫妇都能有亲生子女，既符合群众愿望，也有利于促进家庭稳定。各省规定均认同：再婚夫妇再婚前夫妻双方合计仅生育一个子女，再婚后已共同生育一个子女，夫妻双方可申请再生育一个子女。而对于再婚夫妇再婚前已生育两个或两个以上子女，再婚后未生育子女的，各省规定主要以再婚前生育孩子的数量是两个还是两个以上分为两类。9个省份
浙江、安徽、福建、河南、湖南、广西、贵州、云南、宁夏。再婚前生育孩子数量为两个，可以申请生育“三孩”，这些省份对于再生育的规定相对而言更加严格，夫妻再婚前生育的孩子数量是3个或3个以上，即使再婚后没有共同生育子女，也不允许再生育。另有20个省份规定，只要婚后没有共同生育过孩子，均可以申请再生育。一些省份在《条例》中明确规定再婚家庭申请再生育不包含复婚的情况，更符合政策的初衷，减少法律漏洞。
（2）病残儿家庭（子女残障）的再生育。
除广东、重庆未对病残儿家庭再生育情形规定外，各个省份主要是从非遗传性致残、不能成长为正常劳动力和医学上认为夫妻可以再生育这三个维度进行政策设计，差异主要体现在是否对三个维度进行规定。
（3）特定人群的再生育。
特定人群主要是指少数民族和伤残人群。内蒙古、黑龙江、福建、海南、甘肃、宁夏六地对少数民族的再生育政策作出规定，符合一定条件的少数民族居民，可申请再生育一个孩子。仅四川对伤残人群再生育有规定。
（4）特定地域的再生育。
对特殊地域可以生育“三孩”作出规定的只有黑龙江、吉林和广西三省，体现了对边境地区居民的政策倾斜。
2.生育假期普遍延长
在国家提倡生育两孩的情况下，不宜再鼓励晚婚晚育。对于晚婚晚育，国家既不鼓励，也不限制。因此，各省《条例》均删去了“提倡晚婚晚育”的说法和相关配套福利的规定。大部分省份均采用延长假期的方式来取代“晚婚假”，原有的假期福利并未“缩水”。“晚育假”则调整为“生育奖励假”且普遍延长。产假天数在《女职工劳动保护特别规定》的98天的基础上至少延长30天，多的如北京可延长4个月
见《北京市人口与计划生育条例》第18条规定。，西藏可休假1年
见西藏卫生和计划生育委员会、人力资源社会保障厅《关于调整西藏自治区干部职工两孩生育待遇的通知》（藏卫发〔2017〕237号）。
。同时规定，只要符合法律、法规规定生育，不论孩次都可以获得生育假奖励。另外，此次《条例》修改的一大亮点是各省都设立了男方护理假或陪产假，这是对家庭生育支持的一大进步。
3.计划生育家庭奖励扶助提质扩面
计划生育家庭是为落实基本国策作出历史贡献的家庭，实行全面两孩政策以后，各省在《条例》修改中都坚持了“老人老办法，新人新辦法”的基本原则，坚持对持有《独生子女父母光荣证》的夫妇，继续享受计划生育家庭奖励扶助政策的基本做法，并在社会保障、集体收益分配、就业创业、新农村建设等方面予以倾斜，切实保障计划生育家庭的合法权益。一些省份“提质扩面”，如提高奖励扶助标准、延长领取时间、创新计划生育家庭养老帮扶政策等，呈现出新亮点。
4.优生优育服务得到加强
婚前医学检查是优生优育的第一道关口。2003年新《婚姻登记条例》实施后，“强制婚检”变为“自愿婚检”，婚检率大幅下降，出生缺陷发生率升高。一些省份将参加婚检、孕检与奖励婚假挂钩，有利于激励群众参与检查[11]。同时，各地《条例》的修改从顶层设计上，均将优生优育服务以法律的形式固定下来，增加了建立孕产期保健制度、新生儿保健制度、计划生育技术服务制度等，有利于改进妇幼健康服务。
5. 计划生育管理更具人性化
各地《条例》修改都与中央决定保持一致，规定对生育两个以内子女的，由夫妻自主安排生育，实行生育登记制度，对再生育实行审批制度。同时，规定育龄夫妻自主选择计划生育避孕节育措施，删除了相关的行政审批或处罚规定。修改《条例》的30个省份全部取消生育间隔。这些修改都体现了政策制定的人性化与对实际生育需求的回应。 6.计划生育工作改革举措初现
一票否决制的实施范围减小，仅山西、云南、青海明确表示人口和计划生育工作实行一票否决制。黑龙江和广东则规定，在评优评先时实行计划生育一票否决制度。其他省市的《条例》中没有提及一票否决制。再生育审批效率提高，新修改的《条例》绝大部分省市放开了对申请地必须为女方户籍地的限制，有的省份将
陕西、辽宁、湖北、广东和广西。审核和审批并为一步，将最终审批权由区（县）计生部门下放至乡（镇）政府或街道办事处。大部分省份都明确规定了再生育审核和审批的时限，12省
河北、吉林、黑龙江、上海、江西、山东、河南、湖北、海南、重庆、四川、陕西。《条例》规定的办理时限较修改前缩短。除河南和广西外，各省均删去了“计划生育事业费增长幅度应当高于财政收入的增长幅度”的要求，对经费投入增长幅度无具体要求。
三、地方《条例》修改体现计划生育工作走向
1.生育政策迈向公平
（1）全面两孩体现了不同人群之间的平等。
全面两孩政策放开了对生育二孩“先天条件”的限制，一体化的生育政策使所有的合法夫妇都能够享受生育二孩的权利，在不同人群中实现了在二孩生育权利上的平等，更加凸显了公共政策的公平性原则。
（2）全面两孩体现了城乡之间的平等。
1984年，中央下发了《中共中央批转国家计划生育委员会党组<关于计划生育工作情况的汇报>》（中发〔1984〕7号），对生育政策进行了调整。经过1984年调整之后至“单独两孩”政策之前，农村大部分地区主要是汉族地区实行“一孩半”政策，覆盖了整个中国人口的53%[12]，即第一孩为男孩的不得再生，而第一孩为女孩的农户允许按规定的生育间隔生育第二孩的弹性计划生育政策，而城市维持一对夫妇生育一个孩子的政策，覆盖整个中国人口35%[13]。此次全面两孩的政策调整，在生育子女数量和再生育条件的规定上，没有再对城市和农村进行区分，实现了城乡之间的政策平等。
（3）基本实现了民族之间、区域之间在生育政策上的平等。
已对《条例》进行修改的30个省份中，对少数民族的再生育政策作出规定的省份仅有6个，对边境地区再生育政策作出规定的仅有3个省份。相比于“单独二孩”时期，仍保留对少数民族聚居区、牧区、深山区、贫困地区的特殊政策，全面两孩实行后，对于少数民族和特殊地区再生育政策的倾斜已经大大减少，已基本实现不同民族之间、不同区域之间在生育政策上的平等。这是对实施各民族平等计划生育政策的积极推进，有利于促进同区域内不同民族的均衡发展。
2.计划生育改革平稳有序
（1）生育政策改革的渐进式变迁。
从“双独两孩”到“单独两孩”再到“全面两孩”的“三步走”改革，是一个连续、平稳、逐步推进的过程，而不是一下子把生育政策从原来的“一孩”政策调整到“两孩”政策，避免大起大落，实现了生育政策改革的“软着陆”，保证了生育人数平稳地变化。另外，自2002年吉林、江苏率先取消生育间隔开始，至2015年已有25个省份取消生育间隔。除西藏特殊的人口政策外，还有北京、四川、天津、重庆、河北五个省份对生育间隔有规定。此次全面两孩政策实施后，只有新疆仍规定生育第二个子女的，提倡间隔生育，女方年龄在三十周岁以下的，符合规定生育三个及以上子女的，与上一孩的生育间隔不得少于三年。其他29个省份全部取消生育间隔，群众生育的自主性更强。
（2）注重做好政策接续。
按照“老人老办法，新人新办法”的基本原则，各地《条例》都明确了对在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终身只生育或者依法只收养一个子女的夫妻，领取《独生子女父母光荣证》的，按照规定应当享受计划生育优先优惠的，继续享受相关优先优惠，在社会保障、集体收益分配、就业创业、新农村建设等方面予以倾斜。对于计划生育特殊困难家庭，按照可操作性原则，继续实行帮扶，并从法律层面对其权益进行保护。在政策制定上，切实保障计划生育家庭合法权益，使他们优先分享改革发展的成果。
（3）地方创新不乏亮点。
在新形势下，工作目标的转变意味着工作内容要随之改革，工作方法要随之创新。除了在国家层面进行的生育登记制度、自主选择节育措施、延长生育假期等改革创新，一些省市也利用此次《条例》修改的契机，将在实际工作中已经成熟的创新性工作模式以法律的形式固定下来，增强了政策的稳定性和权威性。例如，黑龙江、河南、陕西通过奖励假期的形式引导群众自愿进行婚前检查和孕前检查；陕西、辽宁、湖北、广东和广西将再生育审批权下放至乡（镇）政府或街道办事处；河南设立独生子女护理假，解决独生子女家庭的实际困难；湖南《条例》要求县級以上人民政府应当将公民计划生育情况纳入社会信用体系；福建、湖南、新疆《条例》规定将违法生育及社会抚养费欠缴情况纳入征信系统；上海对依法生育子女的公民，按照有关规定报销子女入托儿所、幼儿园的部分入托费和管理费；辽宁、福建等地则删除了对于无“流动人口婚育证明、避孕节育情况证明”行为进行处罚的相关规定。这些做法都是地方在长期计划生育工作中的经验提炼和有益尝试，推动计划生育的诚信管理和长效机制建设，增强育龄群众实行计划生育的自觉性，值得在实际工作中进行推广。
3.人本思想体现始终
（1）政策调整与群众生育意愿相契合。
据调查，我国20—44岁已婚人群平均理想生育孩子数是193个，80%左右的家庭希望生育两个孩子，90%以上的家庭对实施全面两孩政策持支持态度[14]。全面两孩是生育政策调整完善最关键的一环，它让中国的生育政策与当前群众普遍的理想子女数量更为契合[15]。同时，家庭是社会最小的细胞，承担生育、生产、教育、养老等多种功能，但传统家庭功能面临挑战，小型化和空巢化家庭抗风险能力低，养老抚幼、疾病照料、精神慰藉等问题日益突出。全面两孩政策的实施，有利于扩大家庭规模，改善家庭结构，进一步发挥家庭的代际支持功能，提高家庭发展能力，进而形成更加稳固的社会基础网络。 （2）配套政策体现以人为本。
《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》提出的再生育子女规定按照有利于当事人的原则适用，全面两孩政策改革中推行的育龄夫妻自主选择计划生育避孕节育措施、实行计划生育登记制度，各地修改后的条例中全面推行的设立陪产假、生育奖励假、取消生育间隔等。如安徽、陕西《条例》规定异地生活的夫妻陪产假可以增加至20天。这些规定均体现了以人为本的思想，突出了家庭在计划生育中主体地位。
4.依法生育贯穿全程
我国生育政策的调整由中央决定，而生育调节的具体办法按照法律规定是由地方规定的。《决定》确立了新时期计划生育工作的原则，各省根据《决定》和《人口与计划生育法》及时修订《条例》，坚持法治引领，充分发挥立法对完善生育政策和服务管理改革的引领、规范和保障作用；确保计划生育工作有法可依。同时，此次《条例》修改进一步体现出了计划生育工作法制化、规范化的走向。为了更加便民利民，解决夫妻分属两地可能出现不同省份政策不一致的情况，此次《人口与计划生育法（修正案）》还规定“夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用”。
四、本次地方《条例》修改的局限
1.生育管理改革的力度不够
众所周知，我国计划生育法制建设走的是一条从政策调控到法律调控、从地方性法规到国家法律的渐进之路，实际上地方《条例》在计划生育服务管理改革方面有很大的自主空间。过去在控制生育数量时，各地将一系列在实际工作中行之有效的做法上升到了地方法规，大大丰富了计划生育管理的内容，相比之下，现在的改革举措广度和深度都不够。《决定》突出了实施全面两孩政策和改革完善计划生育服务管理两大任务。实施全面两孩政策是人口和计划生育政策的重大调整，落实好党中央的决策，必须配套推进计划生育服务管理改革，改进生育服务管理，提升妇幼健康计划生育服务能力，健全家庭发展支持政策，创新计划生育体制机制。然而，大多数地方基本上是按照《人口与计划生育法》和《决定》的口径，未敢越雷池半步；仅仅是走出了实行生育登记证、取消生育间隔和增加生育假等几小步，而且这些假期实际上绝大多数过去就存在，只是换了一个名称而已。
2.生育支持体系尚未完全建立
当前，我国人口发展进入后人口转变时期，由于个人自由和现代性得到发展，教育水平提高，结婚年龄、生育年龄推迟，终身不结婚的现象增多[16]，不愿生、生不出、养不起的情况大量存在，因此，必须通过建立生育支持体制机制间接地对人们的生育决策进行调节，从过去控制生育转变为对家庭和生育提供生育支持，对计划生育、教育、社会保障、医疗卫生，劳动就业、流动人口管理诸方面的人口政策进行综合系统分析，加以统筹衔接。例如关于加强社区幼儿照料，推进公共场所和用人单位母婴服务设施建设的规定；关于用人单位如何制定有利于职工平衡工作与家庭关系，支持女性生育后重返工作岗位的规定；关于0—3岁儿童早期发展和照看抚育服务网络建设的规定等，育龄群众翘首以盼，但是，我们遗憾地看到各地《条例》在这些方面的努力较少。
3.医疗卫生资源缺乏有机整合
本次《条例》修改之际，卫生和计划生育系统、机构合并已经三年。合并对于计划生育工作特别是技术服务的开展提供了前所未有的优势，各地完全可以不断加强卫生和计划生育资源全方位共享和整合，实现卫生和计划生育优势互补，强化协同效应，以提高效能为根本，实现卫生和计划生育“单”民生分离向“双”民生整合，在提供生育、避孕节育、辅助生育服务中，利用卫生资源，增加服务种类，提高优生优育的技术水平。可惜这些在新《条例》中没有得到较好体现。
4.奖励扶助政策还需完善
为了鼓励群众实行计划生育，我国自实行计划生育政策之始就制定实施了奖励扶助政策。20世纪90年代以来，计划生育奖励扶助制度成为引导群众生育行为的核心政策措施。计划生育奖励扶助政策在具体操作层面，按照惯例是由国家制定政策，地方负责制定具体标准[2]。过去“一孩”时期的奖励政策显然已经不适合于全面两孩时期的政策目标，应该及时修订。此次生育政策调整，《人口与计划生育法》第二十三条规定“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励”，在各地《条例》的“奖励与社会保障”章节中，主要对生育和计划生育手术的假期、国家提倡一对夫妻生育一个子女期间的独生子女家庭的奖励政策进行了具体规定。大多数省份均未提及如何落实《人口与计划生育法》的第二十三条规定，仅有内蒙古、辽宁等少数省份规定当地政府和有关单位应对实行计划生育的家庭给予奖励和优待，但也没有明确的政策和標准。
5. 全面两孩政策的实施与推进人口城镇化、应对人口老龄化的战略协同尚未体现
全面两孩政策的实施与人口城镇化的推进、人口老龄化的应对紧密相关。人口流动迁移已替代生育和死亡，成为决定我国人口发展的主导因素，成为推动社会结构变动、利益格局调整、社会组织体系变化的重要因素。目前，人口合理有序流动仍面临体制机制障碍，城乡、区域之间人口流动仍面临户籍、财政、土地等改革不到位形成的制度性约束，人口集聚与产业集聚不同步、公共服务资源配置与常住人口不衔接、人口城镇化滞后于土地城镇化等问题突出，不利于有效支撑国家重大区域战略实施。对规模庞大的流动人口的生育问题、流动儿童、留守儿童问题应当及时应对，对流动人口统计监测、健康档案建立、健康教育、适龄儿童免费查漏补种等工作，应当落实各项免费服务，提升流动人口基本公共卫生计生服务均等化工作水平。人口老龄化是我国人口发展的必然趋势，第一代实行计划生育的父母正陆续进入老年期，计划生育家庭养老问题已日渐受关注。对于计划生育家庭贫困老人，特别是对失独家庭的老人，如何对他们进行生产帮助、生活照料、精神慰藉，并给予一定的救济补助，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。这些方面如何衔接统筹，各地《条例》也缺少可操作性的规定。 6.西藏未出新《条例》
由于种种原因，西藏尚未修改原来的《办法》。西藏的现行生育政策与《人口与计划生育法》和《决定》精神也不完全一致，应当根据有关规定及时予以修订。但西藏卫生
和计划生育委员会、人力资源和社会保障局下发的《关于调整西藏自治区干部职工两孩生育待遇的通知》在一定程度上可以起到地方规章作用。
五、新时期计划生育工作建议
党的十九大报告提出，要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”。从目前的形势看，短期内不会有大幅度修改《条例》的机会。对于此次《条例》修改的局限之处，从政府层面，可以针对性地以制定政策、出台文件的方式进行弥补。从推动全面两孩政策目标实现的角度，本文提出以下具体工作建议。
1.坚持在实践中创新和完善计划生育服务管理政策
在过去的工作中，地方的探索和创新在计划生育工作中发挥了不可替代的作用，在下一步工作中，各省还是应继续走在工作中完善政策、在实践中改革创新的计划生育工作思路。一是注重分类发展，充分考虑本地经济社会发展状况、人口发展阶段性特征以及计划生育工作实际，在合理范围内实行差别化的人口和计生政策。二是注重地方先行。在符合法律法规和政策精神的前提下，大力推进人口和计划生育工作的理论创新、制度创新和文化创新，为推动政策完善打牢实践基础。三是注重统筹协调，强化人口发展的战略地位和基础作用，以具体工作为抓手，协调不同部门、不同地区的资源，统筹解决劳动年龄人口减少、人口老龄化、生育意愿降低、人口迁移流动等问题，促使人口政策与相关经济社会政策配套衔接。
2.顺应人口发展形势，明确工作目标，及时转变角色和工作方法
《决定》明确指出，人口与计划生育工作目标是实现规模适度、素质较高、结构优化和分布合理的人口均衡发展，促进人口与经济社会、资源环境协调可持续发展。相比于严格控制人口数量的计划生育工作时代，新时期人口和计划生育工作应着力于调控总量、提升素质和优化结构并举转变，就具体工作而言，要充分发挥全面两孩政策效应，建设生育文化，鼓励和引导群众负责任、有计划地生育。注重对传统生育文化合理成分的吸取和传承，如“男大须婚，女大必嫁”、“国之本在家，家之本在人，人之本在育”、“慈孝之心，人皆有之”等，让传统生育文化在当代焕发时代的生机，与此同时，也要注意弘扬社会主义核心价值观，弘扬包含先进生育友好理念的婚育新风。随着工作目标的转变，计划生育工作的性质也要由管理为主转变为更加注重服务。卫生
计划生育
工作者不仅要尽快适应从管理者到服务者的角色转变，还要随之转变工作方式方法，创新计划生育服务管理的体制机制和方式方法，最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用。
3.构建完善的生育支持体系，及早建设0—3岁婴幼儿抚育社会支持体系
生育友好型社会建设实质上就是要创建一个环境，这个环境就是要有利于儿童和生育主体的个体发展，有利于生育主体生育需求的满足。生育友好型社会建设是对个体生育的系统性支持，包括生育政策、医疗条件、母婴空间和设施、生育文化、人力支持、个人所得税率降低或者免征等[17]，其中，家庭需求最为迫切的当属0—3岁婴幼儿托幼服务。社会抚幼支持体系的缺乏以及现代职业制度使得许多家庭在生育和就业中处于两难的境地。当前，我国托育机构建设几乎是空白，婴幼儿抚育主要依靠祖父母辈或母亲，对于家庭亲属网络难以支持婴幼儿抚育或经济条件有限的家庭而言，母亲或是为了照顾幼儿而中断或提前退出劳动力市场， 或是抑制生育意愿而选择不生育。因此，应该及早启动0—3岁婴幼儿抚育社会支持体系建设，采取有效措施鼓励机关、企事业单位、社会机构提供婴幼儿照料服务和教育服务，以利用社会力量补充家庭抚幼功能，落实全面两孩政策、保持适度生育水平。
4.推动计划生育与生殖健康、妇幼健康、老龄健康、职业健康、家庭健康事业的紧密结合和深度融合
2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，决定组建国家卫生健康委员会，在原国家卫生和计划生育委员会职责基础上，增加了职业安全健康监督管理、拟定应对人口老龄化和医养结合政策措施等职责。2013年机构改革，促进了计划生育与生殖健康、妇幼健康、家庭健康职责与资源的结合与融合；本次机构改革，又为计划生育与老龄健康、职业健康的紧密结合和深度融合既提出了要求，又创造了条件。在此基础上应当做好：一是打造生育全程医疗保健服务体系，优化配置妇幼保健和计划生育设施、母婴保健设施、托幼服务设施等公共资源，全方位全过程保障母婴安全。二是做好计划生育家庭养老服务，使特殊家庭联系人制度、就医绿色通道、家庭医生签约服务、健康扶贫等措施发挥作用。同时在健康老龄化工程实施和医养结合机构建立过程中，不忘计划生育家庭，不忘计划生育老人。三是大力推进流动人口基本卫生计生公共服务均等化，关注流动人口职业健康，重视流动人口家庭发展，促进流动人口社会融合。
5.及时修订完善一批法规规章，回应时代要求和社會关注，营造有利于计划生育工作的法律环境
《计划生育技术服务管理条例》、《母婴保健法实施办法》、《流动人口计划生育工作条例》、《社会抚养费征收管理办法》等法规规章是计划生育工作领域的重要法规，是我国人口与计划生育工作走上法制化轨道的重要标志。随着全面两孩政策的出台和《人口与计划生育法》的修改，以及政府机构改革，上述法规有的条文与上位法即《人口与计划生育法》发生冲突；规定的管理主体，如计划生育行政部门管理全国计划生育技术服务工作、卫生行政部门配合计划生育行政部门做好计划生育技术服务工作，服务机构发生变化即过去的妇幼保健和计划生育技术服务网络逐步消失，新的服务体系正在建立；有的内容与工作要求不相适应，如实施健康中国，要求为人民群众提供全方位全周期的健康服务，妇幼健康和计划生育服务应当涵盖婚前、孕前、孕期、产后、儿童等各个阶段，提供从胎儿保健到老年保健的生育全程服务，而现在仅规定婚前保健、孕产期保健、婴儿保健，没有涵盖其他；有的与管理职责脱节，如结婚登记查验婚前医学检查证明等；还有一些管理措施已经失去意义，例如流动人口婚育证明的开具、查验等。基于上述问题，应当对有关法规进行修订。一是把《计划生育技术服务管理条例》和《母婴保健法实施办法》合并为妇幼健康与计划生育条例，统一管理主体和服务机构，整合现有资源、拓展服务内容。二是逐步取消流动人口婚育证明。2014年国家卫生 和计划生育委员会
已在北京、天津、上海等11省（市）推行流动人口电子婚育证明试点，2015年全面实施。随着流动人口婚育电子证明信息的互联互通，以及国家流动人口电子婚育证明数据库的建立，成年流动育龄妇女的婚姻、生育和避孕节育情况，随时可以上网查验，不再需要办理婚育证明。三是在着力构建按政策生育政策体系和社会环境的同时，适时取消征收社会抚养费。向政策外生育的夫妻征收社会抚养费是控制人口增长、引导合法生育的重要管理措施，實践证明，这个措施在发挥了有效作用的同时，也产生了一定的副作用。现在的舆论环境和政策环境使此项措施逐渐失去了作用。
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[责任编辑刘爱华，方志]
构建完善的生育支持体系，推动计划生育与有关工作的密切结合。
关键词：人口；计划生育；服务管理；改革；条例
中图分类号：C92421文献标识码：A文章编号：1000-4149（2018）05-0053-09
DOI：103969/jissn1000-4149201805006
收稿日期：2018-06-21；修订日期：
2018-08-05
作者简介：肖子华，国家卫生
和计划生育委员会流动人口服务中心主任；林颖，国家卫生和计划生育委员会流动人口服务中心干部。
China’s Family Planning Reform Scheme：
From the Perspective of Amendments to Provincial Regulations
XIAO Zihua， LIN Ying
（Migrant Population Service Center for NHFPC， Beijing 100091， China）
Abstract：
This paper review the amendments of the local Population and Family Planning Regulations following the “universal secondchild policy”. The amendments focus on family planning services， preferential treatment and incentives， restrictions and penalties， population and family planning managements etc. These amendments of the regulations reflect the trend of the policy： it moves towards fairness； the reform is advanced steadily and orderly， the peopleoriented and lawabiding ideology is always embodied. However， there are still some limitation in the revisions， such as insufficient reform regarding the fertility management， bearing support system has not been fully established， lack of organic integration of medical and health resources， the reward and assistance policy needs to be improved， and the insufficient cooperation of the “twochild” policy， population urbanization policy as well as the coping with the aging of the population policy. In the new era， the government should change the roles and working methods in the practice to establish a sound family planning support system， and promote the combination the family planning and the related works.
Keywords：
population； family planning； service and management； reform； regulations
一、引言
2018年1月，国家统计局公布2017年我国全年出生人口1723万
《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxf/b/201802/t20180228_1585631.html
，这一数字比2016年的1786万下降了63万。一时间，全面两孩政策遇冷的质疑四起。全面两孩政策实施后，人口学界的研究学者普遍认为，受生育成本、职业发展、区域等因素的影响[1-6]，当前生育意愿本身已經显著低于更替水平[7]，而且，生育意愿与生育行为之间是有一定差距的，因此，即使在全面两孩生育政策下，未来我国总人口的规模仍将持续减少，我国仍将有可能迅速进入低生育率陷阱[8-9]。那么，当前局面下，政府作为生育政策的制定主体，如何从宏观视角推动全面两孩政策目标的实现？ 本文从分析各省的《人口与计划生育条例》（以下简称《条例》）入手，从政府行动层面探讨现有的推进全面两孩政策的主要路径和为实现政策目标的政策建议。之所以选择《条例》作为分析政府计划生育策略的切入点，是因为我国人口和计划生育工作的发展历程，走的是一条从政策调控到法律调控、从地方性法规到国家法律的渐进之路[10]，人口和计划生育地方性法规既是各地在地方先行、渐进探索、分类实施、群众参与、立足省情等过程中总结出的实践经验，同时，又作为法律和政策指导地方计划生育工作。因此，在全面两孩政策实施后，各地根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》修订本省《条例》，就是根据中央政策精神制定本省计划生育工作的主要方略。截止到2018年2月，除西藏
2017年7月，西藏卫生和计划生育委员会、人力资源社会保障厅下发《关于调整西藏自治区干部职工两孩生育待遇的通知》。以外，其他内地30个省份都已修订并实施本地《条例》。本文从对各地《条例》的对比和分析出发，梳理此次《条例》修改的主要内容、亮点和不足，以期分析生育政策变革后的计划生育管理策略。
二、地方《条例》修改的主要内容
30个地方《条例》本次修订的主要内容体现在生育调节、计划生育技术服务、优待与奖励、限制与处罚、人口与计划生育管理等内容。
1.再生育规定趋于宽松
根据《人口与计划生育法》第十八条规定，在一对夫妇生育两个子女以后，如果要求安排再生育子女，则需要遵循地方《条例》的具体规定。再生育政策的规定是《条例》最大的权力，也是《条例》修改的最大看点。各地允许生育“三孩”主要有以下情形。
（1）再婚家庭的再生育。
允许再婚家庭再生育，是为了使每对夫妇都能有亲生子女，既符合群众愿望，也有利于促进家庭稳定。各省规定均认同：再婚夫妇再婚前夫妻双方合计仅生育一个子女，再婚后已共同生育一个子女，夫妻双方可申请再生育一个子女。而对于再婚夫妇再婚前已生育两个或两个以上子女，再婚后未生育子女的，各省规定主要以再婚前生育孩子的数量是两个还是两个以上分为两类。9个省份
浙江、安徽、福建、河南、湖南、广西、贵州、云南、宁夏。再婚前生育孩子数量为两个，可以申请生育“三孩”，这些省份对于再生育的规定相对而言更加严格，夫妻再婚前生育的孩子数量是3个或3个以上，即使再婚后没有共同生育子女，也不允许再生育。另有20个省份规定，只要婚后没有共同生育过孩子，均可以申请再生育。一些省份在《条例》中明确规定再婚家庭申请再生育不包含复婚的情况，更符合政策的初衷，减少法律漏洞。
（2）病残儿家庭（子女残障）的再生育。
除广东、重庆未对病残儿家庭再生育情形规定外，各个省份主要是从非遗传性致残、不能成长为正常劳动力和医学上认为夫妻可以再生育这三个维度进行政策设计，差异主要体现在是否对三个维度进行规定。
（3）特定人群的再生育。
特定人群主要是指少数民族和伤残人群。内蒙古、黑龙江、福建、海南、甘肃、宁夏六地对少数民族的再生育政策作出规定，符合一定条件的少数民族居民，可申请再生育一个孩子。仅四川对伤残人群再生育有规定。
（4）特定地域的再生育。
对特殊地域可以生育“三孩”作出规定的只有黑龙江、吉林和广西三省，体现了对边境地区居民的政策倾斜。
2.生育假期普遍延长
在国家提倡生育两孩的情况下，不宜再鼓励晚婚晚育。对于晚婚晚育，国家既不鼓励，也不限制。因此，各省《条例》均删去了“提倡晚婚晚育”的说法和相关配套福利的规定。大部分省份均采用延长假期的方式来取代“晚婚假”，原有的假期福利并未“缩水”。“晚育假”则调整为“生育奖励假”且普遍延长。产假天数在《女职工劳动保护特别规定》的98天的基础上至少延长30天，多的如北京可延长4个月
见《北京市人口与计划生育条例》第18条规定。，西藏可休假1年
见西藏卫生和计划生育委员会、人力资源社会保障厅《关于调整西藏自治区干部职工两孩生育待遇的通知》（藏卫发〔2017〕237号）。
。同时规定，只要符合法律、法规规定生育，不论孩次都可以获得生育假奖励。另外，此次《条例》修改的一大亮点是各省都设立了男方护理假或陪产假，这是对家庭生育支持的一大进步。
3.计划生育家庭奖励扶助提质扩面
计划生育家庭是为落实基本国策作出历史贡献的家庭，实行全面两孩政策以后，各省在《条例》修改中都坚持了“老人老办法，新人新辦法”的基本原则，坚持对持有《独生子女父母光荣证》的夫妇，继续享受计划生育家庭奖励扶助政策的基本做法，并在社会保障、集体收益分配、就业创业、新农村建设等方面予以倾斜，切实保障计划生育家庭的合法权益。一些省份“提质扩面”，如提高奖励扶助标准、延长领取时间、创新计划生育家庭养老帮扶政策等，呈现出新亮点。
4.优生优育服务得到加强
婚前医学检查是优生优育的第一道关口。2003年新《婚姻登记条例》实施后，“强制婚检”变为“自愿婚检”，婚检率大幅下降，出生缺陷发生率升高。一些省份将参加婚检、孕检与奖励婚假挂钩，有利于激励群众参与检查[11]。同时，各地《条例》的修改从顶层设计上，均将优生优育服务以法律的形式固定下来，增加了建立孕产期保健制度、新生儿保健制度、计划生育技术服务制度等，有利于改进妇幼健康服务。
5. 计划生育管理更具人性化
各地《条例》修改都与中央决定保持一致，规定对生育两个以内子女的，由夫妻自主安排生育，实行生育登记制度，对再生育实行审批制度。同时，规定育龄夫妻自主选择计划生育避孕节育措施，删除了相关的行政审批或处罚规定。修改《条例》的30个省份全部取消生育间隔。这些修改都体现了政策制定的人性化与对实际生育需求的回应。 6.计划生育工作改革举措初现
一票否决制的实施范围减小，仅山西、云南、青海明确表示人口和计划生育工作实行一票否决制。黑龙江和广东则规定，在评优评先时实行计划生育一票否决制度。其他省市的《条例》中没有提及一票否决制。再生育审批效率提高，新修改的《条例》绝大部分省市放开了对申请地必须为女方户籍地的限制，有的省份将
陕西、辽宁、湖北、广东和广西。审核和审批并为一步，将最终审批权由区（县）计生部门下放至乡（镇）政府或街道办事处。大部分省份都明确规定了再生育审核和审批的时限，12省
河北、吉林、黑龙江、上海、江西、山东、河南、湖北、海南、重庆、四川、陕西。《条例》规定的办理时限较修改前缩短。除河南和广西外，各省均删去了“计划生育事业费增长幅度应当高于财政收入的增长幅度”的要求，对经费投入增长幅度无具体要求。
三、地方《条例》修改体现计划生育工作走向
1.生育政策迈向公平
（1）全面两孩体现了不同人群之间的平等。
全面两孩政策放开了对生育二孩“先天条件”的限制，一体化的生育政策使所有的合法夫妇都能够享受生育二孩的权利，在不同人群中实现了在二孩生育权利上的平等，更加凸显了公共政策的公平性原则。
（2）全面两孩体现了城乡之间的平等。
1984年，中央下发了《中共中央批转国家计划生育委员会党组<关于计划生育工作情况的汇报>》（中发〔1984〕7号），对生育政策进行了调整。经过1984年调整之后至“单独两孩”政策之前，农村大部分地区主要是汉族地区实行“一孩半”政策，覆盖了整个中国人口的53%[12]，即第一孩为男孩的不得再生，而第一孩为女孩的农户允许按规定的生育间隔生育第二孩的弹性计划生育政策，而城市维持一对夫妇生育一个孩子的政策，覆盖整个中国人口35%[13]。此次全面两孩的政策调整，在生育子女数量和再生育条件的规定上，没有再对城市和农村进行区分，实现了城乡之间的政策平等。
（3）基本实现了民族之间、区域之间在生育政策上的平等。
已对《条例》进行修改的30个省份中，对少数民族的再生育政策作出规定的省份仅有6个，对边境地区再生育政策作出规定的仅有3个省份。相比于“单独二孩”时期，仍保留对少数民族聚居区、牧区、深山区、贫困地区的特殊政策，全面两孩实行后，对于少数民族和特殊地区再生育政策的倾斜已经大大减少，已基本实现不同民族之间、不同区域之间在生育政策上的平等。这是对实施各民族平等计划生育政策的积极推进，有利于促进同区域内不同民族的均衡发展。
2.计划生育改革平稳有序
（1）生育政策改革的渐进式变迁。
从“双独两孩”到“单独两孩”再到“全面两孩”的“三步走”改革，是一个连续、平稳、逐步推进的过程，而不是一下子把生育政策从原来的“一孩”政策调整到“两孩”政策，避免大起大落，实现了生育政策改革的“软着陆”，保证了生育人数平稳地变化。另外，自2002年吉林、江苏率先取消生育间隔开始，至2015年已有25个省份取消生育间隔。除西藏特殊的人口政策外，还有北京、四川、天津、重庆、河北五个省份对生育间隔有规定。此次全面两孩政策实施后，只有新疆仍规定生育第二个子女的，提倡间隔生育，女方年龄在三十周岁以下的，符合规定生育三个及以上子女的，与上一孩的生育间隔不得少于三年。其他29个省份全部取消生育间隔，群众生育的自主性更强。
（2）注重做好政策接续。
按照“老人老办法，新人新办法”的基本原则，各地《条例》都明确了对在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终身只生育或者依法只收养一个子女的夫妻，领取《独生子女父母光荣证》的，按照规定应当享受计划生育优先优惠的，继续享受相关优先优惠，在社会保障、集体收益分配、就业创业、新农村建设等方面予以倾斜。对于计划生育特殊困难家庭，按照可操作性原则，继续实行帮扶，并从法律层面对其权益进行保护。在政策制定上，切实保障计划生育家庭合法权益，使他们优先分享改革发展的成果。
（3）地方创新不乏亮点。
在新形势下，工作目标的转变意味着工作内容要随之改革，工作方法要随之创新。除了在国家层面进行的生育登记制度、自主选择节育措施、延长生育假期等改革创新，一些省市也利用此次《条例》修改的契机，将在实际工作中已经成熟的创新性工作模式以法律的形式固定下来，增强了政策的稳定性和权威性。例如，黑龙江、河南、陕西通过奖励假期的形式引导群众自愿进行婚前检查和孕前检查；陕西、辽宁、湖北、广东和广西将再生育审批权下放至乡（镇）政府或街道办事处；河南设立独生子女护理假，解决独生子女家庭的实际困难；湖南《条例》要求县級以上人民政府应当将公民计划生育情况纳入社会信用体系；福建、湖南、新疆《条例》规定将违法生育及社会抚养费欠缴情况纳入征信系统；上海对依法生育子女的公民，按照有关规定报销子女入托儿所、幼儿园的部分入托费和管理费；辽宁、福建等地则删除了对于无“流动人口婚育证明、避孕节育情况证明”行为进行处罚的相关规定。这些做法都是地方在长期计划生育工作中的经验提炼和有益尝试，推动计划生育的诚信管理和长效机制建设，增强育龄群众实行计划生育的自觉性，值得在实际工作中进行推广。
3.人本思想体现始终
（1）政策调整与群众生育意愿相契合。
据调查，我国20—44岁已婚人群平均理想生育孩子数是193个，80%左右的家庭希望生育两个孩子，90%以上的家庭对实施全面两孩政策持支持态度[14]。全面两孩是生育政策调整完善最关键的一环，它让中国的生育政策与当前群众普遍的理想子女数量更为契合[15]。同时，家庭是社会最小的细胞，承担生育、生产、教育、养老等多种功能，但传统家庭功能面临挑战，小型化和空巢化家庭抗风险能力低，养老抚幼、疾病照料、精神慰藉等问题日益突出。全面两孩政策的实施，有利于扩大家庭规模，改善家庭结构，进一步发挥家庭的代际支持功能，提高家庭发展能力，进而形成更加稳固的社会基础网络。 （2）配套政策体现以人为本。
《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》提出的再生育子女规定按照有利于当事人的原则适用，全面两孩政策改革中推行的育龄夫妻自主选择计划生育避孕节育措施、实行计划生育登记制度，各地修改后的条例中全面推行的设立陪产假、生育奖励假、取消生育间隔等。如安徽、陕西《条例》规定异地生活的夫妻陪产假可以增加至20天。这些规定均体现了以人为本的思想，突出了家庭在计划生育中主体地位。
4.依法生育贯穿全程
我国生育政策的调整由中央决定，而生育调节的具体办法按照法律规定是由地方规定的。《决定》确立了新时期计划生育工作的原则，各省根据《决定》和《人口与计划生育法》及时修订《条例》，坚持法治引领，充分发挥立法对完善生育政策和服务管理改革的引领、规范和保障作用；确保计划生育工作有法可依。同时，此次《条例》修改进一步体现出了计划生育工作法制化、规范化的走向。为了更加便民利民，解决夫妻分属两地可能出现不同省份政策不一致的情况，此次《人口与计划生育法（修正案）》还规定“夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用”。
四、本次地方《条例》修改的局限
1.生育管理改革的力度不够
众所周知，我国计划生育法制建设走的是一条从政策调控到法律调控、从地方性法规到国家法律的渐进之路，实际上地方《条例》在计划生育服务管理改革方面有很大的自主空间。过去在控制生育数量时，各地将一系列在实际工作中行之有效的做法上升到了地方法规，大大丰富了计划生育管理的内容，相比之下，现在的改革举措广度和深度都不够。《决定》突出了实施全面两孩政策和改革完善计划生育服务管理两大任务。实施全面两孩政策是人口和计划生育政策的重大调整，落实好党中央的决策，必须配套推进计划生育服务管理改革，改进生育服务管理，提升妇幼健康计划生育服务能力，健全家庭发展支持政策，创新计划生育体制机制。然而，大多数地方基本上是按照《人口与计划生育法》和《决定》的口径，未敢越雷池半步；仅仅是走出了实行生育登记证、取消生育间隔和增加生育假等几小步，而且这些假期实际上绝大多数过去就存在，只是换了一个名称而已。
2.生育支持体系尚未完全建立
当前，我国人口发展进入后人口转变时期，由于个人自由和现代性得到发展，教育水平提高，结婚年龄、生育年龄推迟，终身不结婚的现象增多[16]，不愿生、生不出、养不起的情况大量存在，因此，必须通过建立生育支持体制机制间接地对人们的生育决策进行调节，从过去控制生育转变为对家庭和生育提供生育支持，对计划生育、教育、社会保障、医疗卫生，劳动就业、流动人口管理诸方面的人口政策进行综合系统分析，加以统筹衔接。例如关于加强社区幼儿照料，推进公共场所和用人单位母婴服务设施建设的规定；关于用人单位如何制定有利于职工平衡工作与家庭关系，支持女性生育后重返工作岗位的规定；关于0—3岁儿童早期发展和照看抚育服务网络建设的规定等，育龄群众翘首以盼，但是，我们遗憾地看到各地《条例》在这些方面的努力较少。
3.医疗卫生资源缺乏有机整合
本次《条例》修改之际，卫生和计划生育系统、机构合并已经三年。合并对于计划生育工作特别是技术服务的开展提供了前所未有的优势，各地完全可以不断加强卫生和计划生育资源全方位共享和整合，实现卫生和计划生育优势互补，强化协同效应，以提高效能为根本，实现卫生和计划生育“单”民生分离向“双”民生整合，在提供生育、避孕节育、辅助生育服务中，利用卫生资源，增加服务种类，提高优生优育的技术水平。可惜这些在新《条例》中没有得到较好体现。
4.奖励扶助政策还需完善
为了鼓励群众实行计划生育，我国自实行计划生育政策之始就制定实施了奖励扶助政策。20世纪90年代以来，计划生育奖励扶助制度成为引导群众生育行为的核心政策措施。计划生育奖励扶助政策在具体操作层面，按照惯例是由国家制定政策，地方负责制定具体标准[2]。过去“一孩”时期的奖励政策显然已经不适合于全面两孩时期的政策目标，应该及时修订。此次生育政策调整，《人口与计划生育法》第二十三条规定“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励”，在各地《条例》的“奖励与社会保障”章节中，主要对生育和计划生育手术的假期、国家提倡一对夫妻生育一个子女期间的独生子女家庭的奖励政策进行了具体规定。大多数省份均未提及如何落实《人口与计划生育法》的第二十三条规定，仅有内蒙古、辽宁等少数省份规定当地政府和有关单位应对实行计划生育的家庭给予奖励和优待，但也没有明确的政策和標准。
5. 全面两孩政策的实施与推进人口城镇化、应对人口老龄化的战略协同尚未体现
全面两孩政策的实施与人口城镇化的推进、人口老龄化的应对紧密相关。人口流动迁移已替代生育和死亡，成为决定我国人口发展的主导因素，成为推动社会结构变动、利益格局调整、社会组织体系变化的重要因素。目前，人口合理有序流动仍面临体制机制障碍，城乡、区域之间人口流动仍面临户籍、财政、土地等改革不到位形成的制度性约束，人口集聚与产业集聚不同步、公共服务资源配置与常住人口不衔接、人口城镇化滞后于土地城镇化等问题突出，不利于有效支撑国家重大区域战略实施。对规模庞大的流动人口的生育问题、流动儿童、留守儿童问题应当及时应对，对流动人口统计监测、健康档案建立、健康教育、适龄儿童免费查漏补种等工作，应当落实各项免费服务，提升流动人口基本公共卫生计生服务均等化工作水平。人口老龄化是我国人口发展的必然趋势，第一代实行计划生育的父母正陆续进入老年期，计划生育家庭养老问题已日渐受关注。对于计划生育家庭贫困老人，特别是对失独家庭的老人，如何对他们进行生产帮助、生活照料、精神慰藉，并给予一定的救济补助，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。这些方面如何衔接统筹，各地《条例》也缺少可操作性的规定。 6.西藏未出新《条例》
由于种种原因，西藏尚未修改原来的《办法》。西藏的现行生育政策与《人口与计划生育法》和《决定》精神也不完全一致，应当根据有关规定及时予以修订。但西藏卫生
和计划生育委员会、人力资源和社会保障局下发的《关于调整西藏自治区干部职工两孩生育待遇的通知》在一定程度上可以起到地方规章作用。
五、新时期计划生育工作建议
党的十九大报告提出，要“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”。从目前的形势看，短期内不会有大幅度修改《条例》的机会。对于此次《条例》修改的局限之处，从政府层面，可以针对性地以制定政策、出台文件的方式进行弥补。从推动全面两孩政策目标实现的角度，本文提出以下具体工作建议。
1.坚持在实践中创新和完善计划生育服务管理政策
在过去的工作中，地方的探索和创新在计划生育工作中发挥了不可替代的作用，在下一步工作中，各省还是应继续走在工作中完善政策、在实践中改革创新的计划生育工作思路。一是注重分类发展，充分考虑本地经济社会发展状况、人口发展阶段性特征以及计划生育工作实际，在合理范围内实行差别化的人口和计生政策。二是注重地方先行。在符合法律法规和政策精神的前提下，大力推进人口和计划生育工作的理论创新、制度创新和文化创新，为推动政策完善打牢实践基础。三是注重统筹协调，强化人口发展的战略地位和基础作用，以具体工作为抓手，协调不同部门、不同地区的资源，统筹解决劳动年龄人口减少、人口老龄化、生育意愿降低、人口迁移流动等问题，促使人口政策与相关经济社会政策配套衔接。
2.顺应人口发展形势，明确工作目标，及时转变角色和工作方法
《决定》明确指出，人口与计划生育工作目标是实现规模适度、素质较高、结构优化和分布合理的人口均衡发展，促进人口与经济社会、资源环境协调可持续发展。相比于严格控制人口数量的计划生育工作时代，新时期人口和计划生育工作应着力于调控总量、提升素质和优化结构并举转变，就具体工作而言，要充分发挥全面两孩政策效应，建设生育文化，鼓励和引导群众负责任、有计划地生育。注重对传统生育文化合理成分的吸取和传承，如“男大须婚，女大必嫁”、“国之本在家，家之本在人，人之本在育”、“慈孝之心，人皆有之”等，让传统生育文化在当代焕发时代的生机，与此同时，也要注意弘扬社会主义核心价值观，弘扬包含先进生育友好理念的婚育新风。随着工作目标的转变，计划生育工作的性质也要由管理为主转变为更加注重服务。卫生
计划生育
工作者不仅要尽快适应从管理者到服务者的角色转变，还要随之转变工作方式方法，创新计划生育服务管理的体制机制和方式方法，最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用。
3.构建完善的生育支持体系，及早建设0—3岁婴幼儿抚育社会支持体系
生育友好型社会建设实质上就是要创建一个环境，这个环境就是要有利于儿童和生育主体的个体发展，有利于生育主体生育需求的满足。生育友好型社会建设是对个体生育的系统性支持，包括生育政策、医疗条件、母婴空间和设施、生育文化、人力支持、个人所得税率降低或者免征等[17]，其中，家庭需求最为迫切的当属0—3岁婴幼儿托幼服务。社会抚幼支持体系的缺乏以及现代职业制度使得许多家庭在生育和就业中处于两难的境地。当前，我国托育机构建设几乎是空白，婴幼儿抚育主要依靠祖父母辈或母亲，对于家庭亲属网络难以支持婴幼儿抚育或经济条件有限的家庭而言，母亲或是为了照顾幼儿而中断或提前退出劳动力市场， 或是抑制生育意愿而选择不生育。因此，应该及早启动0—3岁婴幼儿抚育社会支持体系建设，采取有效措施鼓励机关、企事业单位、社会机构提供婴幼儿照料服务和教育服务，以利用社会力量补充家庭抚幼功能，落实全面两孩政策、保持适度生育水平。
4.推动计划生育与生殖健康、妇幼健康、老龄健康、职业健康、家庭健康事业的紧密结合和深度融合
2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，决定组建国家卫生健康委员会，在原国家卫生和计划生育委员会职责基础上，增加了职业安全健康监督管理、拟定应对人口老龄化和医养结合政策措施等职责。2013年机构改革，促进了计划生育与生殖健康、妇幼健康、家庭健康职责与资源的结合与融合；本次机构改革，又为计划生育与老龄健康、职业健康的紧密结合和深度融合既提出了要求，又创造了条件。在此基础上应当做好：一是打造生育全程医疗保健服务体系，优化配置妇幼保健和计划生育设施、母婴保健设施、托幼服务设施等公共资源，全方位全过程保障母婴安全。二是做好计划生育家庭养老服务，使特殊家庭联系人制度、就医绿色通道、家庭医生签约服务、健康扶贫等措施发挥作用。同时在健康老龄化工程实施和医养结合机构建立过程中，不忘计划生育家庭，不忘计划生育老人。三是大力推进流动人口基本卫生计生公共服务均等化，关注流动人口职业健康，重视流动人口家庭发展，促进流动人口社会融合。
5.及时修订完善一批法规规章，回应时代要求和社會关注，营造有利于计划生育工作的法律环境
《计划生育技术服务管理条例》、《母婴保健法实施办法》、《流动人口计划生育工作条例》、《社会抚养费征收管理办法》等法规规章是计划生育工作领域的重要法规，是我国人口与计划生育工作走上法制化轨道的重要标志。随着全面两孩政策的出台和《人口与计划生育法》的修改，以及政府机构改革，上述法规有的条文与上位法即《人口与计划生育法》发生冲突；规定的管理主体，如计划生育行政部门管理全国计划生育技术服务工作、卫生行政部门配合计划生育行政部门做好计划生育技术服务工作，服务机构发生变化即过去的妇幼保健和计划生育技术服务网络逐步消失，新的服务体系正在建立；有的内容与工作要求不相适应，如实施健康中国，要求为人民群众提供全方位全周期的健康服务，妇幼健康和计划生育服务应当涵盖婚前、孕前、孕期、产后、儿童等各个阶段，提供从胎儿保健到老年保健的生育全程服务，而现在仅规定婚前保健、孕产期保健、婴儿保健，没有涵盖其他；有的与管理职责脱节，如结婚登记查验婚前医学检查证明等；还有一些管理措施已经失去意义，例如流动人口婚育证明的开具、查验等。基于上述问题，应当对有关法规进行修订。一是把《计划生育技术服务管理条例》和《母婴保健法实施办法》合并为妇幼健康与计划生育条例，统一管理主体和服务机构，整合现有资源、拓展服务内容。二是逐步取消流动人口婚育证明。2014年国家卫生 和计划生育委员会
已在北京、天津、上海等11省（市）推行流动人口电子婚育证明试点，2015年全面实施。随着流动人口婚育电子证明信息的互联互通，以及国家流动人口电子婚育证明数据库的建立，成年流动育龄妇女的婚姻、生育和避孕节育情况，随时可以上网查验，不再需要办理婚育证明。三是在着力构建按政策生育政策体系和社会环境的同时，适时取消征收社会抚养费。向政策外生育的夫妻征收社会抚养费是控制人口增长、引导合法生育的重要管理措施，實践证明，这个措施在发挥了有效作用的同时，也产生了一定的副作用。现在的舆论环境和政策环境使此项措施逐渐失去了作用。
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[责任编辑刘爱华，方志]