论文部分内容阅读
[摘 要]三农问题一直是党和政府重点关注的一个领域，而解决三农问题的核心在于土地问题，建立城乡统一的建设用地市场，明确集体土地流转政策，在分析集体土地所有权主体缺位的基础上，通过对农民集体法人化改造的必要性、可行性论证，为推行集体土地制度改革提供一些有益的思路。
[关键词]集体土地 发展权益 主体法人 权利属性
中图分类号：R284 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）12-0179-03
1 集体土地所有权主体的法人化
1.1 集体土地所有权主体法人化的必要性
农村集体土地属于农民集体所有，集体土地所有权主体的法人化是指在法律上赋予“农民集体”以法人资格并健全适格的权利行使主体。要保证集体成员能够顺畅地行使权利需要完善主体内部的治理制度，农民集体作为所有权主体，缺乏适格的权利行使主体。国家作为国有土地的所有者，具有实际的经营管理能力，而负责集体土地经营管理的农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等组织或者已经解散或者属于村民自治组织，都无法切实履行经营管理职责。目前集体土地所有权主体虚位。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”，土地管理法虽然规定了农民集体是集体土地所有权的主体，但集体所有的法律性质不明，民事法律也缺乏对该类民事主体的规定，农民集体并非一个严格的法律概念，农民集体是否能够享有民事权利并承担法律责任，法律并无相关的明确表述，是否具有民事主体资格直接关系到集体土地所有权的行使，农民集体作为所有权主体，缺乏法律主体所要求的明晰的内部法律关系，包括集体内部不同个体之间的关系以及个体与集体之间的关系。
1.2 集体土地所有权主体法人化改造模式的可行
1.2.1独立的名称
农村农民集体名称已经具有了唯一指向性，能够将不同的村农民集体所区分开。各村农民集体都有这样独立的名称，但对外却不以该名义从事民事行为，而以“某某村村委会”的名义进行民事活动。应当说村委会只是农村集体的一个内部机构，并非适格的民事主体，另外，以村委会的名义从事民事活动，也导致少数村干部凭借其权力任意处分集体土地，谋取私利现象的发生。因此，农民集体必须以独立的名义对外从事民事活动，农民集体应刻制并备案其对外活动的公章以保证独立名义。
1.2.2独立的财产
村农民集体在事实上拥有独立的集体财产，主要包括土地和其它一些生产性资料，一些公益性的公共设施也属于村集体财产。很显然，作为集体的财产与作为农民个人的财产是相互区别，并能凭借常识区分开的，从具有独立财产的角度说，村农民集体天然的符合法人具有独立财产这一要件。
1.2.3独立的意思
农民集体应具有独立的意思，借鉴法人的治理结构，形成具有意思形成机关、意思执行机关、执行监督机关等。村农民集体在对外从事民事活动时，多以村委会形成意思并执行该意思。但村委会的意思显然不能等同于农民集体的意思，且在缺乏监督的情况下，村委会不仅无法反映农民集体的意思，反而有可能损害集体成员的利益。以村农民集体为例，可以由村民大会作为村农民集体的意思形成机关，村集体农民人数较多的，可以考虑以全体村民代表组成的村民代表大会作为法人的意思形成机关和权力机关。为了节约成本并提高效率，由村民大会或者村民代表大会选举产生的村委会作为执行机关来执行村民大会或者村民代表大会的决议，村委会对村民大会或者村民代表大会负责并报告工作。村委会主任是该村农民集体的法定代表人。为了监督村委会的执行工作，有必要仿照公司监事会的设置，设立一个专门的村民监督委员会进行监督工作。
1.2.4独立承担法律责任
农民集体法人在具有独立财产并能以独立名义从事民事活动的同时就已经具备了独立承担责任的能力，然而应当防止农民集体法人滥用这种责任能力。因此，有必要按照公司法的相关规定对农民集体法人的对外担保和对外负债进行规制。公司法人的对外担保由公司章程规定，决定由董事会或者股东大会决议，鉴于集体土地对于农民生计的保障性特点，村农民集体法人在涉及利用集体土地对外担保时必须经由村民大会或者村民代表大会的决议，而不能由村委会决定做出。公司法還规定了公司为股东或者实际控制人进行对外担保时，相关涉及的股东不得参加表决。借鉴该项内容，同样的，在村集体法人为集体成员或者村委会相关组成人员对外担保时，作出决议相关人员必须回避。综上，可照法人的四个要件对村农民集体进行改造，其中应改造的重点在于形成法人意思机关，因为农民集体法人化成功的前提是法人具备独立意思。
1.3股份法人制改造模式并不可取
有学者提出对集体土地所有权主体进行股份法人制改造，按照股权的定义，股权是投资人以投资形式将其自有财产的所有权让渡于法人，转换为对法人的股权，因此，该学说的前提是投资人对投资到法人的财产享有所有权，也即必须承认单个的农民享有土地的所有权，并以其私人所有权出资以形成股权。但这种推论与我国法律规定农民个人不享有农村土地的所有权相背。因此，对集体土地所有权的主体进行法人化改造，股份制并非适合的形式。法人化改造的具体路径：
1.3.1维护农民集体法人的财产
农民集体法人必须具有自己独立的财产，对于该财产的日常养护由村委会负责，但村委会无权决定对该财产的行使。农民集体法人的财产必须由代表法人意志的农民大会或者农民代表大会决定行使，决定由村委会负责执行，并由村民监督委员会实行监督，村委会和村民监督委员各自向村民大会或者村民代表大会负责。同时，土地资源的特殊性决定了农民集体法人对法人财产的处置将受到更多的限制，譬如对农民集体法人就不能适用破产。 1.3.2确立农民集体成员资格
农民集体法人的成员身份是农民基于户籍身份取得，而非基于投资。集体成员享有同等的表决权，一人一权，平等行使。户籍标准显然是农民集体法人成员身份确认所须遵循的一项主要标准，但不应该是唯一标准，还应当考虑成员与集体组织的关系。对于空挂户、寄挂户等，其虽然具有集体户籍，但其与集体组织没有经济生活上的联系，不以集体土地为生存保障，因此，不宜认定他们具有成员身份。对于户籍不在村集体，但实际居住地在集体组织的，此类情形多由婚嫁，承包、择业所引起。譬如具有城镇户籍的一方因婚嫁到村集体生活居住，如果其户籍并未迁入村集体，则由于其仍然享有城镇户籍所保障的福利，因此，也不宜简单的认定为集体成员。当然，如果根据村规民约，集体组织通过民主决议接纳该人为集体成员，也应当尊重集体组织的这种自治权。对于长期在城镇发展不在农村生活，但尚未获得城镇户籍的，比如农民工、在读大学生、现役军人等，由于其尚未获得城镇户籍，不能享受城镇户籍的保障福利，此时，其仍需以集体组织的土地作为生存保障，因而，宜继续认定他们的成员身份。
1.3.3理顺法人化治理结构与现有农村管理组织的关系
将农民集体改造成法人，需要解决法人治理结构与现有农村管理组织之间的关系问题。我国法律规定，在农村，由村干部以及村委会作为村民自治组织负责村集体的自治管理，由村支书或者村党委负责党的政策在村一级基层的宣传和落实。党组织的存在对于监督集体财产的管理是必要的，因此，村支书、村党委作为党组织在村一级的代表可以与村农民集体法人并存。突出的问题是怎样协调作为村民自治组织的村委会和农民集体法人的关系。村委会具有行政属性，也担负着提供基层公共服务的职能，具有一定的经济属性。双重职能易使村委会取代农民集体法人成为真正意义上的集体土地所有权主体。为此，可以弱化作为农民集体法人执行机构的村委会所承担的政治职能，突出其经济职能。可以将现有农村管理组织的政治职能纳入改造后的法人治理结构之中：在村委会中设立一个负责行政管理事务的行政机构，接受村委会目前所承担的政治职能，村委会作为村农民集体法人意思执行机构，主要负责对农民集体法人财产进行管理的经济性职能。村委会主任作为农民集体法人的法定代表人，对外代表法人从事民事活动。
2 增值收益农村集体土地
2.1 农村集体土地增值收益分配模式
2.1.1农村城镇化型
集体土地增值收益主要包括商品房收入、商业收入等经济收益，涉及多村合并的可能产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。参与增值收益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配土地增值收益时，政府占有除居住环境效益之外的各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会效益与居住环境利益。
2.1.2农民上楼（宅基地换房）型
农民上楼型或宅基地换房型，是依据农民是否上楼或者农民是否用宅基地换新房等标准将土地粗粗分为非农化和国有化两大类。虽然它与农村城镇化型不尽相同，比如征地涵盖范围、包含的下属类型等都可能存在很大差异，但是其土地增值收益分配模式上与前文述及的农村城镇化型非常接近。在这种情形下，集体土地增值收益主要包括商品房收入、商业收入等经济收益，可能产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。参与增值收益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配土地增值收益时，政府占有各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会与居住环境利益。
2.1.3具体典型类型
（1）北京马坊模式集体土地增值收益包括商品房收入、商业收入等经济收益，可能产生建设用地指标、社会效益、居住环境效益等。参与利益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配时，政府占有除居住环境效益之外的各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会效益与居住环境利益。
（2）天津华明模式集体土地增值收益包括商品房收入、商业收入等经济收益，可能产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。参与利益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配时，政府占有各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会与居住环境利益，其中农民所得经济利益包括住房、“四金”（股金、薪金、租金、保险金）。
（3）深圳模式集体土地增值收益包括商品房收入、商业收入等经济收益，可能产生建设用地指标、社会效益、居住环境效益等。参与利益分配的主体包括政府、可能的开发企业、村集体、农民个人。在具体分配时，政府主要占有社会效益和相对较少的经济利益，可能的开发企业获取商品房收入、商业收入或可能的建设用地指标，村集体获得可能的建设用地指标、商品房收入或商业收入，农民获得商品房收入、可能的商业收入及居住环境效益。
（4）成渝模式集体土地增值收益包括建设用地指标、可能的新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。参与利益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配时，政府占有社会效益和部分经济利益，开发商获取建设用地指标，村集体及农民得到的利益要视后续环节的具体模式。
2.2 农村集体土地增值收益分配现存问题及政策优化
2.2.1主要问题
一是集体土地产权主体模糊，导致土地增值收益分配难度加大。农村集体土地所有权主体模糊化的问题至今未得到实质性解决，虽然农村土地在名义上属于农民所有，但是“农民集体”所有而不是“农民个人”所有。集体土地产权主体“集体经济组织”的模糊，加大了农村集体土地增值收益分配的难度。产权主体事实上的缺失，给增值收益的合理分配造成了难以逾越的制度障碍。二是地方政府征地需求强烈，导致政府和农民集体权益受损。多数地方政府根据土地管理法确定的征地补偿方案，按照被征地前三年平均产值倍数法对失地农民进行补偿安置，政府所获增值收益占比降低，从而可能间接影响对农民安置的补偿力度和质量。三是征地行为“强制性”色彩过浓，导致群体性事件增加。部分地方政府受经济利益驅使，借“公共利益”之名，大肆圈地兴建土木，大量沃野良田被征用转为建设用地。近年来因为征地和利益补偿等问题诱发的群体性事件频发，对和谐社会建设产生不利影响。四是部分地方政府过分追逐经济效益，导致社会负效益产生、生态环境恶化。部分地方政府过度追求经济效益，但是对社会效益和生态效益重视度不够。这种追求经济效益偏好的形成，有主客观两方面原因。主观因素包括部分地方政府片面追求GDP增速政绩观的认识偏差以及地区经济利益和工作人员政治利益的驱动，客观因素包括财政分税制的推动、地方政绩考评的激励和监督约束机制的缺失等。 2.2.2政策优化
相对应需要重点在以下四个方面进行政策优化：一是明晰集体土地产权主体及其权利内容。加快农村土地确权，明晰集体土地所有权主体，通过土地股权等方式赋予所有权主体完整的权利内容。借此改变我国长期以来农村集体土地所有权占有权利不充分、使用权利受管制、收益权利不完整、处分权利受限制的局面，进而为农村集体土地增值收益的合理分配提供良好的制度平台。二是完善经济结构，解决地方政府对土地财政的过度依赖。开源、节流并举，改变当前地方政府过度依赖土地财政的局面。改变经济增长方式，完善经济结构，寻求新的经济增长点，充分吸纳就业，保障地方财政收入。避免地方政府“寅吃卯粮”式土地出让方式，严控农用地转为建设用地的规模，提高土地利用效率。三是明确公共利益范畴，严控征地数量，保障并逐步认可农民潜在的土地利益。明确何谓“公共利益”，提高征地门槛，减少征地范围，严控征地规模。进一步明确和细化农村集体土地的多重利益，比如农民土地权益除了在征地环节补偿时体现出来经济价值，还有其生态价值、社会保障价值，甚至土地发展权等权益价值，应逐步得到认可并予以切实保障。四是强化综合效益观，将社会效益和生态效益真正提高到与经济效益同等重要的位置。改革地方政府政绩考核体系，大力推进绿色GDP理念，改变传统唯经济GDP为上的政绩观，重视地方发展的综合效益，在重视经济效益的同时，高度重视社会效益和生态效益。在农村集体土地的利用、保护和整治过程中，地方政府应更加重视综合效益。在农村集体土地增值收益分配过程中，各方利益主体也应该追求综合的、多元化的收益。
3 集体土地发展权的权利属性分析
3.1 集体土地发展权实质与内涵
3.1.1该权是一项可与土地所有权相分离的权利。
既然权利本身是对集体土地以改变土地用途、增强土地作用强度为目的的二次土地开发与利用，那么，无论直接占有还是间接占有来取得集体土地支配权，都可获得开发收益，集体土地的所有者完全可以在保留土地所有权的前提下，通过出租等方式让渡集体土地发展权，实现集体土地重新配置。
3.1.2该权是一项财产权。
这不仅体现在土地本身被开发利用能够满足基本物质生活保障目的，还体现在集体土地所有者能够在不丧失土地所有权的前提下，获得额外的土地收益。
3.1.3该权的行使具有增值性。
无论是集体土地所有者让渡该权利的行使资格，还是使用者取得该权利，都是以集体土地的二次开发、利用过程中能获得土地增值性收益为目的的。
3.2 域外权利属性规制模式：比较与借鉴公权模式
1942年英国提出，土地发展权其实就是国家享有对本国任何形式下土地用途转换、作用强度改变的支配控制权。为有效应对城市化过程中，土地区位差别引致土地增值利益差异，及所造成的不同土地权利所有者间的穷富不公现象，英国将土地发展权赋予代表公权力的国家，遂形成以英国为代表的集体土地发展权权利的公权属性。也就是说，在土地利用总体规划与用途管制的前提下，任何单位、个人对土地的开发与利用须先向国家购买土地发展权。但英国的公权模式使该国房地产市场处于停滞状态，后来英国保守党辅之以开发税的废止，房地产市场才有所恢复。尽管如此，英国土地发展权的公权属性定位也实现了权利设计的初衷、消除了其城市化进程中土地运行与配置的困境。
私权模式。美国于上世纪60年代，创建了具有其本国特色的、以土地发展权转让和土地发展权征购为主要内容的土地发展权制度。前者通过受限开发区和可开发区的划分由政府在据土地用途配置资源的基础上引导土地增值利益的分配，后者在保证优质耕地有效配置与利用的前提下，由政府以市价标准回购形式征得土地发展权。既避免了优质土地资源滥用，又防止了强制力的土地征收所致土地补偿的不公平。
私权兼公权模式。法国在1975年创设的以法定密度极限、土地干预区为主要内容的土地发展权制度。规定土地发展权的所有以确立的法定密度极限为界，未超过该界限部分归属土地所有人，超过部分由国家享有。另外赋予国家享有对生态弱化区、具有历史文化价值的产物聚集区等需要加大保护力度的土地，干预区辖域内土地发展权的优先购买权，以监管市场引导下的土地公共利益，实现土地资源合理配置。由此，确立了以法国为代表的公权兼私权二元论模式。
3.3 我国集体土地地发展权属性的路径选择：二元论抑或公权一元说
就我国集体土地现状而言，集体土地发展权在不违背公共利益与私人利益的前提下，理当由集体享有。拟从公权兼私权二元论、公权与私权一元论模式两个方面进行深入分析：二元论模式。法国二元权利模式下土地资源的配置，既实现了土地资源的预防救济，又保障了最大范围内所有权人的土地权利实现。笔者认为：在这个模式下，集体土地发展权首先充分体现出其私权属性，而公权只是必要的用途管制与行政权干预，因此，法国公权与私权相结合的模式，土地发展权并不因为行使受限而影响其私权性质。但在我国，集体土地开发与利用却是由土地所有权人与国家共同支配控制，两种“公权”的交错，引发的是更深层次的矛盾，就这一层面而言，我国二元模式的局限性主要体现在以下两方面：一是权属性质的二重性模糊了集体土地发展权的本质。以至于集体土地发展权益分配过程中，难以保证利益分配的主体资格。二是集体土地发展权的二重属性不利于我 国集体土地现实问题的解决。如土地征收补偿不到位、征收依据之“公共利益”过于模糊、农民土地权利受损缺乏救济等等。虽然这些问题产生的原因和制约因素很多，但關键之一就在于集体土地相关权利属性定位不准确。究其实质，集体土地发展权的双重属性会陷入公权力介入过多和私权救济匮乏的困境。
有人主张将集体土地发展权归于国家享有，这值得商榷。尽管公权力参与集体土地管理与配置具有强烈的必要性。但受利益的驱使，相应也会出现诸如假公共利益之名、借新农村建设之机进行较大规模的集体土地征收、征用现象。显然，将集体土地发展权定位于国家公权模式，是集体土地发展权权质的异化。其权属性定位与其价值取向上弊端明显。 （1）集体土地发展权由国家享有并支配。背离了集体土地价值实现由集体土地所有者享有的所有权保护理论，有失社会公平。尤其在市场导向下，集体土地发展权赋予国家享有，势必会忽视市场配置功能的发挥。
（2）集体土地发展权的公权属性。极易导致权力寻租灰色空间无形扩展，造成行政机关的腐败。
（3）集体土地发展权的公权属性，忽略了农民土地增值利益保护。随着土地多元、动态模式的开发、利用，集体土地所体现出的增值利益就越来越明显。集体土地发展权公权属性，意味着基于集体土地动态化、多元化的利用方式所产生的增值利益由国家享有。农民的土地增值利益难以得到应有的保护。
4 应将集体土地发展权属性确立为私权
4.1 集体土地发展权作为私权
设立后，在不损害公共利益的条件下就能保证土地发展权所有人对土地在占有、使用、收益、处分权能的完全支配与实现。譬如：美国式土地发展权征购制度就极具优越性，政府和土地所有者在市价标准上的协商制度，解决了土地征用补偿不到位的制度障碍。这也可以解决我国土地补偿中引发的矛盾，甚至与十八届三中全会中所列的“以流转、转让、出租等市场化方式实现土地产权”的部署相契合。
4.2 私权模式下的集体土地发展权更适应我国农村土地法制变革的长远需要。
当前我国实行的市场经济，不仅是为了促进城市化和工业进程，更涉及农村经济的建设和发展，即以市场为主导，通过集体土地的自由流转实现农民土地资本的利益增值，带动集体土地资源最大强度的利用，最终实现优化配置。这就有必要在现有土地相关权利基础上设立集体土地发展权，并将其确立为私权。从而解除该土地制度束缚、消解现有土地利用实践中一系列问题的困境。
4.3 私權模式能够在可持续利用集体土地空间范围内最大限度地保障农民土地权利。
集体土地发展权私权模式实质是集体土地的所有权人或使用权人享有的增值利益分配资格。相应的，农民也就获得了相应的土地用途改变、集约度增强的权利。当然，此私权的有效实现，须在土地行政管理的适度部门监督、管理下完成。
5结论
集体土地发展权是一项财产权。通过征地的方式实现农村集体土地的国有化、非农化，是现阶段我国农村集体土地增值收益产生的主要来源。我国农村集体土地增值收益分配问题包括集体土地产权及其权利内容模糊、地方政府唯经济发展为上、农民土地权益保障程度不够等问题。三农问题是党和政府重点关注推进农村改革发展的重大问题，建立城乡统一的建设用地市场，集体建设用地顺畅流转的前提是具备完善的集体土地所有权制度，然而集体土地所有权制度存在一些缺陷，特别是主体虚位的问题比较突出，通过对农民集体法人化改造的必要性、可行性的论证阐述，探讨集体土地所有权主体法人化改造的模式，以便为推行集体土地制度改革提供一些有益的思路，集体土地发展权，既然权利本身是对集体土地以改变土地用途、增强土地作用强度为目的的二次土地开发与利用，那么，无论直接占有还是间接占有来取得集体土地支配权，都可获得开发收益，集体土地的所有者完全可以在保留土地所有权的前提下，通过出租等方式让渡集体土地发展权，实现集体土地重新配置。
[关键词]集体土地 发展权益 主体法人 权利属性
中图分类号：R284 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）12-0179-03
1 集体土地所有权主体的法人化
1.1 集体土地所有权主体法人化的必要性
农村集体土地属于农民集体所有，集体土地所有权主体的法人化是指在法律上赋予“农民集体”以法人资格并健全适格的权利行使主体。要保证集体成员能够顺畅地行使权利需要完善主体内部的治理制度，农民集体作为所有权主体，缺乏适格的权利行使主体。国家作为国有土地的所有者，具有实际的经营管理能力，而负责集体土地经营管理的农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等组织或者已经解散或者属于村民自治组织，都无法切实履行经营管理职责。目前集体土地所有权主体虚位。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”，土地管理法虽然规定了农民集体是集体土地所有权的主体，但集体所有的法律性质不明，民事法律也缺乏对该类民事主体的规定，农民集体并非一个严格的法律概念，农民集体是否能够享有民事权利并承担法律责任，法律并无相关的明确表述，是否具有民事主体资格直接关系到集体土地所有权的行使，农民集体作为所有权主体，缺乏法律主体所要求的明晰的内部法律关系，包括集体内部不同个体之间的关系以及个体与集体之间的关系。
1.2 集体土地所有权主体法人化改造模式的可行
1.2.1独立的名称
农村农民集体名称已经具有了唯一指向性，能够将不同的村农民集体所区分开。各村农民集体都有这样独立的名称，但对外却不以该名义从事民事行为，而以“某某村村委会”的名义进行民事活动。应当说村委会只是农村集体的一个内部机构，并非适格的民事主体，另外，以村委会的名义从事民事活动，也导致少数村干部凭借其权力任意处分集体土地，谋取私利现象的发生。因此，农民集体必须以独立的名义对外从事民事活动，农民集体应刻制并备案其对外活动的公章以保证独立名义。
1.2.2独立的财产
村农民集体在事实上拥有独立的集体财产，主要包括土地和其它一些生产性资料，一些公益性的公共设施也属于村集体财产。很显然，作为集体的财产与作为农民个人的财产是相互区别，并能凭借常识区分开的，从具有独立财产的角度说，村农民集体天然的符合法人具有独立财产这一要件。
1.2.3独立的意思
农民集体应具有独立的意思，借鉴法人的治理结构，形成具有意思形成机关、意思执行机关、执行监督机关等。村农民集体在对外从事民事活动时，多以村委会形成意思并执行该意思。但村委会的意思显然不能等同于农民集体的意思，且在缺乏监督的情况下，村委会不仅无法反映农民集体的意思，反而有可能损害集体成员的利益。以村农民集体为例，可以由村民大会作为村农民集体的意思形成机关，村集体农民人数较多的，可以考虑以全体村民代表组成的村民代表大会作为法人的意思形成机关和权力机关。为了节约成本并提高效率，由村民大会或者村民代表大会选举产生的村委会作为执行机关来执行村民大会或者村民代表大会的决议，村委会对村民大会或者村民代表大会负责并报告工作。村委会主任是该村农民集体的法定代表人。为了监督村委会的执行工作，有必要仿照公司监事会的设置，设立一个专门的村民监督委员会进行监督工作。
1.2.4独立承担法律责任
农民集体法人在具有独立财产并能以独立名义从事民事活动的同时就已经具备了独立承担责任的能力，然而应当防止农民集体法人滥用这种责任能力。因此，有必要按照公司法的相关规定对农民集体法人的对外担保和对外负债进行规制。公司法人的对外担保由公司章程规定，决定由董事会或者股东大会决议，鉴于集体土地对于农民生计的保障性特点，村农民集体法人在涉及利用集体土地对外担保时必须经由村民大会或者村民代表大会的决议，而不能由村委会决定做出。公司法還规定了公司为股东或者实际控制人进行对外担保时，相关涉及的股东不得参加表决。借鉴该项内容，同样的，在村集体法人为集体成员或者村委会相关组成人员对外担保时，作出决议相关人员必须回避。综上，可照法人的四个要件对村农民集体进行改造，其中应改造的重点在于形成法人意思机关，因为农民集体法人化成功的前提是法人具备独立意思。
1.3股份法人制改造模式并不可取
有学者提出对集体土地所有权主体进行股份法人制改造，按照股权的定义，股权是投资人以投资形式将其自有财产的所有权让渡于法人，转换为对法人的股权，因此，该学说的前提是投资人对投资到法人的财产享有所有权，也即必须承认单个的农民享有土地的所有权，并以其私人所有权出资以形成股权。但这种推论与我国法律规定农民个人不享有农村土地的所有权相背。因此，对集体土地所有权的主体进行法人化改造，股份制并非适合的形式。法人化改造的具体路径：
1.3.1维护农民集体法人的财产
农民集体法人必须具有自己独立的财产，对于该财产的日常养护由村委会负责，但村委会无权决定对该财产的行使。农民集体法人的财产必须由代表法人意志的农民大会或者农民代表大会决定行使，决定由村委会负责执行，并由村民监督委员会实行监督，村委会和村民监督委员各自向村民大会或者村民代表大会负责。同时，土地资源的特殊性决定了农民集体法人对法人财产的处置将受到更多的限制，譬如对农民集体法人就不能适用破产。 1.3.2确立农民集体成员资格
农民集体法人的成员身份是农民基于户籍身份取得，而非基于投资。集体成员享有同等的表决权，一人一权，平等行使。户籍标准显然是农民集体法人成员身份确认所须遵循的一项主要标准，但不应该是唯一标准，还应当考虑成员与集体组织的关系。对于空挂户、寄挂户等，其虽然具有集体户籍，但其与集体组织没有经济生活上的联系，不以集体土地为生存保障，因此，不宜认定他们具有成员身份。对于户籍不在村集体，但实际居住地在集体组织的，此类情形多由婚嫁，承包、择业所引起。譬如具有城镇户籍的一方因婚嫁到村集体生活居住，如果其户籍并未迁入村集体，则由于其仍然享有城镇户籍所保障的福利，因此，也不宜简单的认定为集体成员。当然，如果根据村规民约，集体组织通过民主决议接纳该人为集体成员，也应当尊重集体组织的这种自治权。对于长期在城镇发展不在农村生活，但尚未获得城镇户籍的，比如农民工、在读大学生、现役军人等，由于其尚未获得城镇户籍，不能享受城镇户籍的保障福利，此时，其仍需以集体组织的土地作为生存保障，因而，宜继续认定他们的成员身份。
1.3.3理顺法人化治理结构与现有农村管理组织的关系
将农民集体改造成法人，需要解决法人治理结构与现有农村管理组织之间的关系问题。我国法律规定，在农村，由村干部以及村委会作为村民自治组织负责村集体的自治管理，由村支书或者村党委负责党的政策在村一级基层的宣传和落实。党组织的存在对于监督集体财产的管理是必要的，因此，村支书、村党委作为党组织在村一级的代表可以与村农民集体法人并存。突出的问题是怎样协调作为村民自治组织的村委会和农民集体法人的关系。村委会具有行政属性，也担负着提供基层公共服务的职能，具有一定的经济属性。双重职能易使村委会取代农民集体法人成为真正意义上的集体土地所有权主体。为此，可以弱化作为农民集体法人执行机构的村委会所承担的政治职能，突出其经济职能。可以将现有农村管理组织的政治职能纳入改造后的法人治理结构之中：在村委会中设立一个负责行政管理事务的行政机构，接受村委会目前所承担的政治职能，村委会作为村农民集体法人意思执行机构，主要负责对农民集体法人财产进行管理的经济性职能。村委会主任作为农民集体法人的法定代表人，对外代表法人从事民事活动。
2 增值收益农村集体土地
2.1 农村集体土地增值收益分配模式
2.1.1农村城镇化型
集体土地增值收益主要包括商品房收入、商业收入等经济收益，涉及多村合并的可能产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。参与增值收益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配土地增值收益时，政府占有除居住环境效益之外的各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会效益与居住环境利益。
2.1.2农民上楼（宅基地换房）型
农民上楼型或宅基地换房型，是依据农民是否上楼或者农民是否用宅基地换新房等标准将土地粗粗分为非农化和国有化两大类。虽然它与农村城镇化型不尽相同，比如征地涵盖范围、包含的下属类型等都可能存在很大差异，但是其土地增值收益分配模式上与前文述及的农村城镇化型非常接近。在这种情形下，集体土地增值收益主要包括商品房收入、商业收入等经济收益，可能产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。参与增值收益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配土地增值收益时，政府占有各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会与居住环境利益。
2.1.3具体典型类型
（1）北京马坊模式集体土地增值收益包括商品房收入、商业收入等经济收益，可能产生建设用地指标、社会效益、居住环境效益等。参与利益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配时，政府占有除居住环境效益之外的各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会效益与居住环境利益。
（2）天津华明模式集体土地增值收益包括商品房收入、商业收入等经济收益，可能产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。参与利益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配时，政府占有各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会与居住环境利益，其中农民所得经济利益包括住房、“四金”（股金、薪金、租金、保险金）。
（3）深圳模式集体土地增值收益包括商品房收入、商业收入等经济收益，可能产生建设用地指标、社会效益、居住环境效益等。参与利益分配的主体包括政府、可能的开发企业、村集体、农民个人。在具体分配时，政府主要占有社会效益和相对较少的经济利益，可能的开发企业获取商品房收入、商业收入或可能的建设用地指标，村集体获得可能的建设用地指标、商品房收入或商业收入，农民获得商品房收入、可能的商业收入及居住环境效益。
（4）成渝模式集体土地增值收益包括建设用地指标、可能的新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。参与利益分配的主体包括政府、开发企业、村集体、农民个人。在具体分配时，政府占有社会效益和部分经济利益，开发商获取建设用地指标，村集体及农民得到的利益要视后续环节的具体模式。
2.2 农村集体土地增值收益分配现存问题及政策优化
2.2.1主要问题
一是集体土地产权主体模糊，导致土地增值收益分配难度加大。农村集体土地所有权主体模糊化的问题至今未得到实质性解决，虽然农村土地在名义上属于农民所有，但是“农民集体”所有而不是“农民个人”所有。集体土地产权主体“集体经济组织”的模糊，加大了农村集体土地增值收益分配的难度。产权主体事实上的缺失，给增值收益的合理分配造成了难以逾越的制度障碍。二是地方政府征地需求强烈，导致政府和农民集体权益受损。多数地方政府根据土地管理法确定的征地补偿方案，按照被征地前三年平均产值倍数法对失地农民进行补偿安置，政府所获增值收益占比降低，从而可能间接影响对农民安置的补偿力度和质量。三是征地行为“强制性”色彩过浓，导致群体性事件增加。部分地方政府受经济利益驅使，借“公共利益”之名，大肆圈地兴建土木，大量沃野良田被征用转为建设用地。近年来因为征地和利益补偿等问题诱发的群体性事件频发，对和谐社会建设产生不利影响。四是部分地方政府过分追逐经济效益，导致社会负效益产生、生态环境恶化。部分地方政府过度追求经济效益，但是对社会效益和生态效益重视度不够。这种追求经济效益偏好的形成，有主客观两方面原因。主观因素包括部分地方政府片面追求GDP增速政绩观的认识偏差以及地区经济利益和工作人员政治利益的驱动，客观因素包括财政分税制的推动、地方政绩考评的激励和监督约束机制的缺失等。 2.2.2政策优化
相对应需要重点在以下四个方面进行政策优化：一是明晰集体土地产权主体及其权利内容。加快农村土地确权，明晰集体土地所有权主体，通过土地股权等方式赋予所有权主体完整的权利内容。借此改变我国长期以来农村集体土地所有权占有权利不充分、使用权利受管制、收益权利不完整、处分权利受限制的局面，进而为农村集体土地增值收益的合理分配提供良好的制度平台。二是完善经济结构，解决地方政府对土地财政的过度依赖。开源、节流并举，改变当前地方政府过度依赖土地财政的局面。改变经济增长方式，完善经济结构，寻求新的经济增长点，充分吸纳就业，保障地方财政收入。避免地方政府“寅吃卯粮”式土地出让方式，严控农用地转为建设用地的规模，提高土地利用效率。三是明确公共利益范畴，严控征地数量，保障并逐步认可农民潜在的土地利益。明确何谓“公共利益”，提高征地门槛，减少征地范围，严控征地规模。进一步明确和细化农村集体土地的多重利益，比如农民土地权益除了在征地环节补偿时体现出来经济价值，还有其生态价值、社会保障价值，甚至土地发展权等权益价值，应逐步得到认可并予以切实保障。四是强化综合效益观，将社会效益和生态效益真正提高到与经济效益同等重要的位置。改革地方政府政绩考核体系，大力推进绿色GDP理念，改变传统唯经济GDP为上的政绩观，重视地方发展的综合效益，在重视经济效益的同时，高度重视社会效益和生态效益。在农村集体土地的利用、保护和整治过程中，地方政府应更加重视综合效益。在农村集体土地增值收益分配过程中，各方利益主体也应该追求综合的、多元化的收益。
3 集体土地发展权的权利属性分析
3.1 集体土地发展权实质与内涵
3.1.1该权是一项可与土地所有权相分离的权利。
既然权利本身是对集体土地以改变土地用途、增强土地作用强度为目的的二次土地开发与利用，那么，无论直接占有还是间接占有来取得集体土地支配权，都可获得开发收益，集体土地的所有者完全可以在保留土地所有权的前提下，通过出租等方式让渡集体土地发展权，实现集体土地重新配置。
3.1.2该权是一项财产权。
这不仅体现在土地本身被开发利用能够满足基本物质生活保障目的，还体现在集体土地所有者能够在不丧失土地所有权的前提下，获得额外的土地收益。
3.1.3该权的行使具有增值性。
无论是集体土地所有者让渡该权利的行使资格，还是使用者取得该权利，都是以集体土地的二次开发、利用过程中能获得土地增值性收益为目的的。
3.2 域外权利属性规制模式：比较与借鉴公权模式
1942年英国提出，土地发展权其实就是国家享有对本国任何形式下土地用途转换、作用强度改变的支配控制权。为有效应对城市化过程中，土地区位差别引致土地增值利益差异，及所造成的不同土地权利所有者间的穷富不公现象，英国将土地发展权赋予代表公权力的国家，遂形成以英国为代表的集体土地发展权权利的公权属性。也就是说，在土地利用总体规划与用途管制的前提下，任何单位、个人对土地的开发与利用须先向国家购买土地发展权。但英国的公权模式使该国房地产市场处于停滞状态，后来英国保守党辅之以开发税的废止，房地产市场才有所恢复。尽管如此，英国土地发展权的公权属性定位也实现了权利设计的初衷、消除了其城市化进程中土地运行与配置的困境。
私权模式。美国于上世纪60年代，创建了具有其本国特色的、以土地发展权转让和土地发展权征购为主要内容的土地发展权制度。前者通过受限开发区和可开发区的划分由政府在据土地用途配置资源的基础上引导土地增值利益的分配，后者在保证优质耕地有效配置与利用的前提下，由政府以市价标准回购形式征得土地发展权。既避免了优质土地资源滥用，又防止了强制力的土地征收所致土地补偿的不公平。
私权兼公权模式。法国在1975年创设的以法定密度极限、土地干预区为主要内容的土地发展权制度。规定土地发展权的所有以确立的法定密度极限为界，未超过该界限部分归属土地所有人，超过部分由国家享有。另外赋予国家享有对生态弱化区、具有历史文化价值的产物聚集区等需要加大保护力度的土地，干预区辖域内土地发展权的优先购买权，以监管市场引导下的土地公共利益，实现土地资源合理配置。由此，确立了以法国为代表的公权兼私权二元论模式。
3.3 我国集体土地地发展权属性的路径选择：二元论抑或公权一元说
就我国集体土地现状而言，集体土地发展权在不违背公共利益与私人利益的前提下，理当由集体享有。拟从公权兼私权二元论、公权与私权一元论模式两个方面进行深入分析：二元论模式。法国二元权利模式下土地资源的配置，既实现了土地资源的预防救济，又保障了最大范围内所有权人的土地权利实现。笔者认为：在这个模式下，集体土地发展权首先充分体现出其私权属性，而公权只是必要的用途管制与行政权干预，因此，法国公权与私权相结合的模式，土地发展权并不因为行使受限而影响其私权性质。但在我国，集体土地开发与利用却是由土地所有权人与国家共同支配控制，两种“公权”的交错，引发的是更深层次的矛盾，就这一层面而言，我国二元模式的局限性主要体现在以下两方面：一是权属性质的二重性模糊了集体土地发展权的本质。以至于集体土地发展权益分配过程中，难以保证利益分配的主体资格。二是集体土地发展权的二重属性不利于我 国集体土地现实问题的解决。如土地征收补偿不到位、征收依据之“公共利益”过于模糊、农民土地权利受损缺乏救济等等。虽然这些问题产生的原因和制约因素很多，但關键之一就在于集体土地相关权利属性定位不准确。究其实质，集体土地发展权的双重属性会陷入公权力介入过多和私权救济匮乏的困境。
有人主张将集体土地发展权归于国家享有，这值得商榷。尽管公权力参与集体土地管理与配置具有强烈的必要性。但受利益的驱使，相应也会出现诸如假公共利益之名、借新农村建设之机进行较大规模的集体土地征收、征用现象。显然，将集体土地发展权定位于国家公权模式，是集体土地发展权权质的异化。其权属性定位与其价值取向上弊端明显。 （1）集体土地发展权由国家享有并支配。背离了集体土地价值实现由集体土地所有者享有的所有权保护理论，有失社会公平。尤其在市场导向下，集体土地发展权赋予国家享有，势必会忽视市场配置功能的发挥。
（2）集体土地发展权的公权属性。极易导致权力寻租灰色空间无形扩展，造成行政机关的腐败。
（3）集体土地发展权的公权属性，忽略了农民土地增值利益保护。随着土地多元、动态模式的开发、利用，集体土地所体现出的增值利益就越来越明显。集体土地发展权公权属性，意味着基于集体土地动态化、多元化的利用方式所产生的增值利益由国家享有。农民的土地增值利益难以得到应有的保护。
4 应将集体土地发展权属性确立为私权
4.1 集体土地发展权作为私权
设立后，在不损害公共利益的条件下就能保证土地发展权所有人对土地在占有、使用、收益、处分权能的完全支配与实现。譬如：美国式土地发展权征购制度就极具优越性，政府和土地所有者在市价标准上的协商制度，解决了土地征用补偿不到位的制度障碍。这也可以解决我国土地补偿中引发的矛盾，甚至与十八届三中全会中所列的“以流转、转让、出租等市场化方式实现土地产权”的部署相契合。
4.2 私权模式下的集体土地发展权更适应我国农村土地法制变革的长远需要。
当前我国实行的市场经济，不仅是为了促进城市化和工业进程，更涉及农村经济的建设和发展，即以市场为主导，通过集体土地的自由流转实现农民土地资本的利益增值，带动集体土地资源最大强度的利用，最终实现优化配置。这就有必要在现有土地相关权利基础上设立集体土地发展权，并将其确立为私权。从而解除该土地制度束缚、消解现有土地利用实践中一系列问题的困境。
4.3 私權模式能够在可持续利用集体土地空间范围内最大限度地保障农民土地权利。
集体土地发展权私权模式实质是集体土地的所有权人或使用权人享有的增值利益分配资格。相应的，农民也就获得了相应的土地用途改变、集约度增强的权利。当然，此私权的有效实现，须在土地行政管理的适度部门监督、管理下完成。
5结论
集体土地发展权是一项财产权。通过征地的方式实现农村集体土地的国有化、非农化，是现阶段我国农村集体土地增值收益产生的主要来源。我国农村集体土地增值收益分配问题包括集体土地产权及其权利内容模糊、地方政府唯经济发展为上、农民土地权益保障程度不够等问题。三农问题是党和政府重点关注推进农村改革发展的重大问题，建立城乡统一的建设用地市场，集体建设用地顺畅流转的前提是具备完善的集体土地所有权制度，然而集体土地所有权制度存在一些缺陷，特别是主体虚位的问题比较突出，通过对农民集体法人化改造的必要性、可行性的论证阐述，探讨集体土地所有权主体法人化改造的模式，以便为推行集体土地制度改革提供一些有益的思路，集体土地发展权，既然权利本身是对集体土地以改变土地用途、增强土地作用强度为目的的二次土地开发与利用，那么，无论直接占有还是间接占有来取得集体土地支配权，都可获得开发收益，集体土地的所有者完全可以在保留土地所有权的前提下，通过出租等方式让渡集体土地发展权，实现集体土地重新配置。