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【摘要】本文总结了2009年以来天津市财政支持农村“三区”建设的主要成效、做法和作用，结合新时期“三区”建设发展需要，就调整财政政策支持重点提出对策建议。
【关键词】天津市 财政支持 农村“三区”建设
以示范小城镇建设为龙头，农村居住社区、示范工业园区、农业产业园区“三区”联动发展是天津市在加快新型城镇化建设，推进社会主义新农村建设过程中，不断研究探索出的推动工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步发展的创新发展思路。2009年以来，在天津市一系列针对性财政政策支持下，农村“三区”建设实现了跨越式发展，业已成为工业化、城镇化和农业现代化的重要载体，但受政策静态性与建设动态性矛盾制约，部分政策已不再适宜新时期“三区”建设发展需要，有必要对现有政策体系进行优化和调整。
一、财政支持农村“三区”建设的成效、做法和作用
天津市推进示范小城镇建设的做法就是在新的小城镇，为农民建生态环保安全可靠的住房，同时按照规划要求，把腾出的宅基地复垦，建设成高标准的农业示范园区。示范工业园区则是在原有的乡镇工业园区的基础上进行整合，提升基础设施和承载能力。农业示范园区则采用先进生产设施和技术装备，解决传统农业靠天吃饭的问题，大幅度提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。
根据“三区”建设发展的实际需求，2009年以来天津制定出台了一系列针对性财税政策，通过直接补助、出让金返还、贷款贴息以及税费返还等措施给予支持，为示范小城镇、农业产业园区和示范工业园区在众多领域、环节提前完成阶段任务提供了保障。
（一） 财政支持农村“三区”建设的主要成效
截止2012年底，天津市四批49个示范镇试点，已累计开工4400万m2，竣工2300万m2，45万农民迁入新居；31个示范工业园区的124.6平方公里起步区建设完成，37.7平方公里拓展区启动建设；21个农业产业园区基本建成，带动基地30万亩。“三区”建设的不断深入推进，较好的解决了农村城镇化过程中农民的转移就业问题、土地复垦问题、新农村建设资金问题，农业农村发展呈现多点支撑、多元发展、多极增长的崭新态势。农村综合实力显著提升，9个涉农区县生产总值、财政收入和固定资产投资，分别比2007年提高2.5倍、4倍和5.6倍。农业生产创历史的实现了“九连丰”，肉、蛋、奶、水产品和蔬菜等主要农副产品自给率在全国大中城市中处于领先水平。郊区经济结构调整实现新突破，区县大项目、科技“小巨人”、楼宇经济、文化创意等新兴产业蓬勃发展。农民收入持续快速增长，可支配收入达到13700元，城乡收入差距缩小为2.2：1。
（二） 财政支持“三区”建设的主要做法
2009年示范小城镇主要享受“两返一免”政策。“两返”既将示范小城镇土地出让金政府收益部分全额返还，用于示范小城镇滚动开发建设；对示范小城镇规划建设区域内的新建企业缴纳的地方税收收入给予5年返还专项用于公益性建设和管理支出。“一免”是指减免土地出让费用，对示范小城镇经营性土地出让成本中增列的市政基础设施建设费、市容环境管理维护费、平衡费以及铁路建设费四项费用不再征收，并对基础设施、公益设施建设给予支持。
财政对农业产业园区建设的支持主要是给予直接补助。其中，通过市级审核、论证的现代农业示范园，每年1000万元资金给予发展扶持；对列入市级现代畜牧示范园区的生猪、奶牛示范园区每个园区补助200万元，蛋鸡、肉鸡、肉牛示范园区每个补助100万元；对列入市级的优势水产品养殖示范园区的工厂化养殖示范园区每个补助200万元，池塘养殖示范园区每个补助100万元。
示范工业园区建设享受“两返一补”政策。其中，“两返”是指示范工业园区土地出让缴纳的土地出让金净收益部分全部返还用于基础设施建设，以及对实际生产经营地坐落在示范工业园区规划建设区内的新建企业缴纳的税收，市和区县两级分享收入以及区县固定收入，在2010—2014年5年内全部返还，用于偿还基础设施建设贷款等支出。“一补”是对示范工业园区的起步区基础设施建设投入，按照6%贴息比例，给予连续3年的贷款贴息扶持。落户示范工业园区的项目，根据各区县招商引资政策给予土地出让金、税收等相应优惠。
（三）财政政策在“三区”建设中的作用
通过对相关数据资料的整理发现，财政政策在“三区”建设过程中主要发挥了三方面作用。一是杠杆作用。财政对“三区”基础设施建设的支持和投入，降低了后续资本进入门槛，提高了资本收益预期，吸引了大量社会资本参与。仅财政用于示范工业园建设的20亿元贷款贴息资金，就带动了超过200亿元的建设投入。二是激励作用。财政对“三区”建设和落地项目的扶持，特别是农业产业园区直接补助，对企业参与和扩大再投资产生了显著的激励作用。据不完全统计，2008年至2011年，市级财政补贴农业园区建设资金7亿元，激励企业自行投资接近100亿元。三是集聚作用。在财政支持下“三区”逐步发展建设成为天津郊区社会经济的发展载体、政策洼地、投资高地，有效促进了项目、资金、人才向园区的大规模集中，形成了显著的集聚效應。天津市区县重大项目一半左右落户在示范工业园区，园区累计签约项目2000多个，计划总投资6000多亿；农业产业园区已经成为新技术、新装备、新品种运用推广的主要载体。
二、新时期农村“三区”建设的政策需求变化
目前天津“三区”建设已由起步阶段进入发展阶段，示范小城镇、农业产业园区和示范工业园区建设的目标、重点、主体等多方面发生了显著变化，财政政策的需求主体、需求动因和需求重点都已发生根本性转变。
（一）政策需求主体由建设主体向经营主体转变
随着进入“三区”项目、企业和转移农民的不断增加，“三区”建设发展主体已经由早期的融资平台和建设企业为主的单一结构，向多元化结构转变。未来随着基础设施的逐步建设完成，原有发挥主导作用的融资平台和建设企业将逐步退出，项目经营企业、迁入农民将成为政策需求的主体，其根本诉求与原有主体相比存在巨大差异。 （二）政策需求动因由促建设向谋发展转变
截止2012年底示范小城镇安置用房和配套公建开工率接近八成，迁入农民规模接近目标任务的一半；示范工业园区完成起步区任务，转入拓展区建设；现代农业园区基本投入运营，经济效益、社会效益和生态效益初步显著。从整体看，“三区”基础设施建设大部分已接近完成，其余部分按照进度也能如期完工。加快基础设施建设已不在是“三区”建设的核心目标和主要政策需求动因，相反如何将示范小城镇打造成为城乡统筹示范区以以及城乡一体化发展的重要节点，如何充分发挥农业产业园区和示范工业园区要素集聚、项目集群、功能集中等多方面优势带动天津农业现代化和工业化发展，已成为新时期“三区”建设政策需求的主要动因。
（三） 政策需求重点由设施建设向优化发展环境转变
与起步阶段“三区”建设主要以园区道路、给排水设施、电力、通讯、燃气、供热和温室大棚等基础设施建设为主相比，目前近45万人已迁入示范小城镇生活居住，农业园区已基本开始运营，示范工业园区内竣工投产项目也已经超过一半。进一步提高示范小城镇内公共服务设施水平，提升农业园区高效、节能、环保技术装备条件，健全示范工业园区生产、生活配套设施逐步成为“三区”建设面临的主要问题和政策需求重点。
三、强化财政支持推动“三区”建设发展的建议
下阶段天津应根据“三区”建设发展面临的新形势和新问题，加大支持力度，整合财政资源，创新支持方式，调整支持重点，强化对示范小城镇民生建设、农业产业园区经营能力建设以及示范工业园区可持续发展能力建设的支持，推进园区、企业、居民的全面发展。
（一）进一步加大财政支持力度
本着总量持续增加、比例稳步提高的原则，继续完善财政支持“三区”的长效机制，进一步加大财政支持“三区”力度，力争每年财政投入资金增量高于上一年，增幅不低于全市财政支出增幅，确保“三区”建设支持资金比例不断提高。
（二） 加强财政资源整合
积极整合分散在市有关单位和部门的“三区”建设支持资金，转变零散化、分散化现状，以重点项目、重点环节和重点工程建设为平台，探索建立支持“三区”建设资金的整合机制，集中有效资源解决好重点问题，进一步提高资金使用效率。
（三）创新财政支持方式
充分利用贴息、税收等手段和投资参股的方式，依托市场，充分调动社会资源参与“三区”建设发展。在财政资金拨付上可借鉴“直补”方法，直接拨入园区或建设项目；在资金支付上可根据园区需要采用票据比例报销，或直接给予一定的浮动比率；在支持方式上，对园区可采取项目跟进或项目担保方式，经前期跟进评估合格后或项目提供担保后采用“先补后建”的资金支持方式，促进园区及项目的快速建设与发展。
（四）突出“三区”特色强化分类指导
1.示范小城镇重点抓好“人”的问题。着力解决好未来100万转移农民的就业保障和生活改善问题。加大迁入农民就业创业技能培训支持力度，增强农民后续发展能力；制定吸纳示范镇农民就业的奖励政策，鼓励企业吸纳农民就业；加大农民创业扶持力度，对创业农民给予贷款贴息和税收减免，支持建立农民创业廉租柜台、廉租铺面。制订完善鼓励服务业发展的财税政策措施，支持现代物流、中介服务、人力资源等生产性服务业做大做强，鼓励发展社区服务、商贸餐饮等生活性服务业。加强示范小城镇医疗、教育、文化休闲等公共服务设施建设力度，完善示范小城镇公共服务体系。加大支持力度，引导鼓励农民参加社会保险，进一步大幅提高农民养老、医疗、低保待遇。支持公共服务岗位建设，设立保洁员、护路员、护绿员、公共设施维护员和民政社保协管员等公共服务岗位。
2.农业产业园区关注“效益”问題。以提高园区经济效益、生态效益、社会效益为重点，积极支持园区开展品牌化运作，对园区商标注册、品牌认知、产品营销等活动给予补贴支持。支持园区开展直供直销，对网点设置、运输车辆购置给予补贴和贷款贴息。加大生态农业技术引进支持，鼓励畜禽养殖企业引进现代化废弃物无害化处理技术和装备。加大园区生产设施建设补贴力度，支持农产品深加工、冷藏、仓储、配送等设施建设。出台鼓励政策引导有条件的农业园区改造提升旅游功能，对园区休闲农业基础设施提升改造、宣传推介、品牌建设、人员培训等给予扶持。
3.示范工业园区着重“发展”问题。以拓展园区发展空间、吸引优势项目进驻、提高现有项目运行质量和完善园区综合配套为重点，加大拓展区建设支持力度，按照起步区建设的相关扶持政策，继续对拓展区建设给予支持。出台新的优惠政策，引导新进企业项目入驻尚未具备拓展区建设条件的园区；支持园区引进亟需的配套产业和高端大项目。提高对经营困难企业的贷款贴息，帮扶企业渡过当前难关；加大对企业转型升级、设备改造和技术创新的扶持。进一步加强园区生产、生活配套服务设施建设支持力度，重点支持科技公共服务平台、科技企业孵化器、生产力促进中心建设。
作者简介：樊敏（1982-），男，天津市农业科学院，助理研究员，研究方向：“三农”政策。
（编辑：陈岑）
【关键词】天津市 财政支持 农村“三区”建设
以示范小城镇建设为龙头，农村居住社区、示范工业园区、农业产业园区“三区”联动发展是天津市在加快新型城镇化建设，推进社会主义新农村建设过程中，不断研究探索出的推动工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步发展的创新发展思路。2009年以来，在天津市一系列针对性财政政策支持下，农村“三区”建设实现了跨越式发展，业已成为工业化、城镇化和农业现代化的重要载体，但受政策静态性与建设动态性矛盾制约，部分政策已不再适宜新时期“三区”建设发展需要，有必要对现有政策体系进行优化和调整。
一、财政支持农村“三区”建设的成效、做法和作用
天津市推进示范小城镇建设的做法就是在新的小城镇，为农民建生态环保安全可靠的住房，同时按照规划要求，把腾出的宅基地复垦，建设成高标准的农业示范园区。示范工业园区则是在原有的乡镇工业园区的基础上进行整合，提升基础设施和承载能力。农业示范园区则采用先进生产设施和技术装备，解决传统农业靠天吃饭的问题，大幅度提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。
根据“三区”建设发展的实际需求，2009年以来天津制定出台了一系列针对性财税政策，通过直接补助、出让金返还、贷款贴息以及税费返还等措施给予支持，为示范小城镇、农业产业园区和示范工业园区在众多领域、环节提前完成阶段任务提供了保障。
（一） 财政支持农村“三区”建设的主要成效
截止2012年底，天津市四批49个示范镇试点，已累计开工4400万m2，竣工2300万m2，45万农民迁入新居；31个示范工业园区的124.6平方公里起步区建设完成，37.7平方公里拓展区启动建设；21个农业产业园区基本建成，带动基地30万亩。“三区”建设的不断深入推进，较好的解决了农村城镇化过程中农民的转移就业问题、土地复垦问题、新农村建设资金问题，农业农村发展呈现多点支撑、多元发展、多极增长的崭新态势。农村综合实力显著提升，9个涉农区县生产总值、财政收入和固定资产投资，分别比2007年提高2.5倍、4倍和5.6倍。农业生产创历史的实现了“九连丰”，肉、蛋、奶、水产品和蔬菜等主要农副产品自给率在全国大中城市中处于领先水平。郊区经济结构调整实现新突破，区县大项目、科技“小巨人”、楼宇经济、文化创意等新兴产业蓬勃发展。农民收入持续快速增长，可支配收入达到13700元，城乡收入差距缩小为2.2：1。
（二） 财政支持“三区”建设的主要做法
2009年示范小城镇主要享受“两返一免”政策。“两返”既将示范小城镇土地出让金政府收益部分全额返还，用于示范小城镇滚动开发建设；对示范小城镇规划建设区域内的新建企业缴纳的地方税收收入给予5年返还专项用于公益性建设和管理支出。“一免”是指减免土地出让费用，对示范小城镇经营性土地出让成本中增列的市政基础设施建设费、市容环境管理维护费、平衡费以及铁路建设费四项费用不再征收，并对基础设施、公益设施建设给予支持。
财政对农业产业园区建设的支持主要是给予直接补助。其中，通过市级审核、论证的现代农业示范园，每年1000万元资金给予发展扶持；对列入市级现代畜牧示范园区的生猪、奶牛示范园区每个园区补助200万元，蛋鸡、肉鸡、肉牛示范园区每个补助100万元；对列入市级的优势水产品养殖示范园区的工厂化养殖示范园区每个补助200万元，池塘养殖示范园区每个补助100万元。
示范工业园区建设享受“两返一补”政策。其中，“两返”是指示范工业园区土地出让缴纳的土地出让金净收益部分全部返还用于基础设施建设，以及对实际生产经营地坐落在示范工业园区规划建设区内的新建企业缴纳的税收，市和区县两级分享收入以及区县固定收入，在2010—2014年5年内全部返还，用于偿还基础设施建设贷款等支出。“一补”是对示范工业园区的起步区基础设施建设投入，按照6%贴息比例，给予连续3年的贷款贴息扶持。落户示范工业园区的项目，根据各区县招商引资政策给予土地出让金、税收等相应优惠。
（三）财政政策在“三区”建设中的作用
通过对相关数据资料的整理发现，财政政策在“三区”建设过程中主要发挥了三方面作用。一是杠杆作用。财政对“三区”基础设施建设的支持和投入，降低了后续资本进入门槛，提高了资本收益预期，吸引了大量社会资本参与。仅财政用于示范工业园建设的20亿元贷款贴息资金，就带动了超过200亿元的建设投入。二是激励作用。财政对“三区”建设和落地项目的扶持，特别是农业产业园区直接补助，对企业参与和扩大再投资产生了显著的激励作用。据不完全统计，2008年至2011年，市级财政补贴农业园区建设资金7亿元，激励企业自行投资接近100亿元。三是集聚作用。在财政支持下“三区”逐步发展建设成为天津郊区社会经济的发展载体、政策洼地、投资高地，有效促进了项目、资金、人才向园区的大规模集中，形成了显著的集聚效應。天津市区县重大项目一半左右落户在示范工业园区，园区累计签约项目2000多个，计划总投资6000多亿；农业产业园区已经成为新技术、新装备、新品种运用推广的主要载体。
二、新时期农村“三区”建设的政策需求变化
目前天津“三区”建设已由起步阶段进入发展阶段，示范小城镇、农业产业园区和示范工业园区建设的目标、重点、主体等多方面发生了显著变化，财政政策的需求主体、需求动因和需求重点都已发生根本性转变。
（一）政策需求主体由建设主体向经营主体转变
随着进入“三区”项目、企业和转移农民的不断增加，“三区”建设发展主体已经由早期的融资平台和建设企业为主的单一结构，向多元化结构转变。未来随着基础设施的逐步建设完成，原有发挥主导作用的融资平台和建设企业将逐步退出，项目经营企业、迁入农民将成为政策需求的主体，其根本诉求与原有主体相比存在巨大差异。 （二）政策需求动因由促建设向谋发展转变
截止2012年底示范小城镇安置用房和配套公建开工率接近八成，迁入农民规模接近目标任务的一半；示范工业园区完成起步区任务，转入拓展区建设；现代农业园区基本投入运营，经济效益、社会效益和生态效益初步显著。从整体看，“三区”基础设施建设大部分已接近完成，其余部分按照进度也能如期完工。加快基础设施建设已不在是“三区”建设的核心目标和主要政策需求动因，相反如何将示范小城镇打造成为城乡统筹示范区以以及城乡一体化发展的重要节点，如何充分发挥农业产业园区和示范工业园区要素集聚、项目集群、功能集中等多方面优势带动天津农业现代化和工业化发展，已成为新时期“三区”建设政策需求的主要动因。
（三） 政策需求重点由设施建设向优化发展环境转变
与起步阶段“三区”建设主要以园区道路、给排水设施、电力、通讯、燃气、供热和温室大棚等基础设施建设为主相比，目前近45万人已迁入示范小城镇生活居住，农业园区已基本开始运营，示范工业园区内竣工投产项目也已经超过一半。进一步提高示范小城镇内公共服务设施水平，提升农业园区高效、节能、环保技术装备条件，健全示范工业园区生产、生活配套设施逐步成为“三区”建设面临的主要问题和政策需求重点。
三、强化财政支持推动“三区”建设发展的建议
下阶段天津应根据“三区”建设发展面临的新形势和新问题，加大支持力度，整合财政资源，创新支持方式，调整支持重点，强化对示范小城镇民生建设、农业产业园区经营能力建设以及示范工业园区可持续发展能力建设的支持，推进园区、企业、居民的全面发展。
（一）进一步加大财政支持力度
本着总量持续增加、比例稳步提高的原则，继续完善财政支持“三区”的长效机制，进一步加大财政支持“三区”力度，力争每年财政投入资金增量高于上一年，增幅不低于全市财政支出增幅，确保“三区”建设支持资金比例不断提高。
（二） 加强财政资源整合
积极整合分散在市有关单位和部门的“三区”建设支持资金，转变零散化、分散化现状，以重点项目、重点环节和重点工程建设为平台，探索建立支持“三区”建设资金的整合机制，集中有效资源解决好重点问题，进一步提高资金使用效率。
（三）创新财政支持方式
充分利用贴息、税收等手段和投资参股的方式，依托市场，充分调动社会资源参与“三区”建设发展。在财政资金拨付上可借鉴“直补”方法，直接拨入园区或建设项目；在资金支付上可根据园区需要采用票据比例报销，或直接给予一定的浮动比率；在支持方式上，对园区可采取项目跟进或项目担保方式，经前期跟进评估合格后或项目提供担保后采用“先补后建”的资金支持方式，促进园区及项目的快速建设与发展。
（四）突出“三区”特色强化分类指导
1.示范小城镇重点抓好“人”的问题。着力解决好未来100万转移农民的就业保障和生活改善问题。加大迁入农民就业创业技能培训支持力度，增强农民后续发展能力；制定吸纳示范镇农民就业的奖励政策，鼓励企业吸纳农民就业；加大农民创业扶持力度，对创业农民给予贷款贴息和税收减免，支持建立农民创业廉租柜台、廉租铺面。制订完善鼓励服务业发展的财税政策措施，支持现代物流、中介服务、人力资源等生产性服务业做大做强，鼓励发展社区服务、商贸餐饮等生活性服务业。加强示范小城镇医疗、教育、文化休闲等公共服务设施建设力度，完善示范小城镇公共服务体系。加大支持力度，引导鼓励农民参加社会保险，进一步大幅提高农民养老、医疗、低保待遇。支持公共服务岗位建设，设立保洁员、护路员、护绿员、公共设施维护员和民政社保协管员等公共服务岗位。
2.农业产业园区关注“效益”问題。以提高园区经济效益、生态效益、社会效益为重点，积极支持园区开展品牌化运作，对园区商标注册、品牌认知、产品营销等活动给予补贴支持。支持园区开展直供直销，对网点设置、运输车辆购置给予补贴和贷款贴息。加大生态农业技术引进支持，鼓励畜禽养殖企业引进现代化废弃物无害化处理技术和装备。加大园区生产设施建设补贴力度，支持农产品深加工、冷藏、仓储、配送等设施建设。出台鼓励政策引导有条件的农业园区改造提升旅游功能，对园区休闲农业基础设施提升改造、宣传推介、品牌建设、人员培训等给予扶持。
3.示范工业园区着重“发展”问题。以拓展园区发展空间、吸引优势项目进驻、提高现有项目运行质量和完善园区综合配套为重点，加大拓展区建设支持力度，按照起步区建设的相关扶持政策，继续对拓展区建设给予支持。出台新的优惠政策，引导新进企业项目入驻尚未具备拓展区建设条件的园区；支持园区引进亟需的配套产业和高端大项目。提高对经营困难企业的贷款贴息，帮扶企业渡过当前难关；加大对企业转型升级、设备改造和技术创新的扶持。进一步加强园区生产、生活配套服务设施建设支持力度，重点支持科技公共服务平台、科技企业孵化器、生产力促进中心建设。
作者简介：樊敏（1982-），男，天津市农业科学院，助理研究员，研究方向：“三农”政策。
（编辑：陈岑）