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摘 要:合理完善的县域“十二五”规划指标体系,是县域深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会和加快推进可持续发展的重要手段。“十二五”期间县域经济和社会发展面临着新的国际国内形势,县域“十二五”规划的制定必须以科学发展观为指导,在规划体制、理念、内容和方法等方面作出相应调整,以适应新的变化要求,这对于科学编制县域“十二五”规划及其顺利实施至关重要。
关键词:科学发展观;“十二五”规划;指标体系;县域
中图分类号:F127 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)10-0025-04
“十二五”时期,在“后危机时期”和经济周期回升期的国际背景下,我国将处于经济发展方式转型、社会发展方式转型以及政府转型的关键期,不可预见的因素很多。这就要求各地“十二五”规划必须根据国内外发展环境变化的新特点和新要求,充分体现科学发展、和谐发展的战略思想,对国民经济和社会发展做出总体、全面的合理安排。
县、县级市(简称“县域”)是我国行政区划体系的基本层级,也是区域经济和社会发展组织管理的基本单元,具有一定程度上的独立性和特殊性。科学编制县域国民经济和社会发展“十二五”规划,需要积极适应新的发展环境,并根据自身实际,正确把握“十二五”时期县域经济和社会发展的目标定位和重大任务,并切实采取行之有效的发展战略和保障措施。其中,合理确定规划指标是科学编制县域“十二五”规划及其顺利实施的关键环节,也是充分发挥规划对经济和社会发展引导作用的有力保证。
一、“十二五”时期县域经济和社会发展所面临的新形势
“十二五”时期,我国县域经济和社会发展将面临新的国际国内形势,必须在规划体制、理念、内容和方法等方面作出相应调整,以适应新的变化要求,这对于科学编制县域“十二五”规划至关重要。
第一,我国“十二五”规划的制定和实施与“后危机时期”的延续在时间上大部分重合,处于国际金融危机爆发后我国战略调整的关键时期。后危机时期国际市场供需格局出现调整,国际需求的规模在一定时期内很难保持高速增长,国际供给的地区分布和商品结构也面临重大调整和激烈竞争,这对我国外向化程度较高的县域如何进一步稳定外需、扩大内需提出了迫切要求。
第二,“十二五”时期是我国全面小康社会建设的关键时期。相比城市而言,县域是全面小康社会建设的重点也是难点,为此近年来党和国家出台了一系列加快城乡统筹发展的措施。县域既是城镇经济与农村经济的结合部,又是工业经济与农业经济的交汇点,也是宏观经济与微观经济的衔接处。作为承上启下、连接城乡的重要枢纽,在农村经济、政治、文化、社会建设诸方面发挥着区域性综合功能,是国民经济的重要基础。适应新形势,县域城乡发展在“十二五”期间将面临着新的发展要求和目标。
第三,我国实施的积极财政政策和货币政策面临调整,特别是用于进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的4万亿投资在2010年底基本结束后,将会出现政府投资淡出后社会投资的跟进问题,这对于县域保持经济快速持续增长、特别是投资依赖程度较高的县域经济增长,必将形成较为严峻的挑战。
第四,“十二五”时期将从机制上保障人民能够更多地分享到改革发展的成果,改过去的“国强民富”为“民富国强”。从长远看,这有助于促进社会公平正义,缩小区域贫富差距,提高国家发展质量。除此之外,社会发展领域将面临重要发展机遇,如医疗卫生体制改革、《国家教育中长期发展规划纲要》实施、新型农村养老保险试点等,都会对县域经济和社会发展提出更高的要求。
第五,“十二五”期间全国除少数民族地区外将基本实现省管县行政管理体制。县域经济的地位必将得到进一步提升,通过县域经济这个载体,可以更好地统筹城乡发展、加快推进新农村建设。随着县域经济的发展壮大,县城或中心镇的规模不断扩大,县域之间的经济关系必然要进行新一轮的调整,这对县域经济的统筹协调和互动发展提出了新的要求和任务。[1]
第六,在全球注重发展低碳经济的背景下,我国“十二五”时期将坚持走“绿色发展道路”。2009年9月胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上明确提出了建设生态文明的重大战略任务,强调要坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持走可持续发展道路,在加快建设资源节约型、环境友好型社会和建设创新型国家的进程中不断为应对气候变化做出贡献。县域作为基本区域单元,需要在经济结构调整和发展绿色经济的技术创新上应对新的挑战。
二、县域“十一五”规划指标实施情况及存在问题
2010年是“十一五”结局之年。纵观我国各地“十一五”规划指标的实施情况,目前大部分县域完成比较理想,多数指标达到了预期值。与“九五”、“十五”等以往五年计划相比,指标的选取充分考虑到了当时的国内外发展环境以及当地的实际情况,不仅包含了县域经济和社会发展的各个主要层面,系统性和逻辑性较强;而且强调了预测性、指导性和合理性,与以往五年计划都是指令性指标的做法有很大区别,总体上反映了规划期内经济社会发展的目标、战略与政策的全貌,为党和政府有效调控提供了重要的决策依据。
但是,站在当前国际国内发展背景下审视,“十一五”指标设置也还存在一些不足之处,需要加以修改与完善,以更好地适应“十二五”经济和社会发展的目标和任务要求。
1.指标体系的层次性有待改进
县域“十一五”指标体系虽然分为若干相对独立的类别,有一定的逻辑性和系统性,但其层次性不够鲜明,未能充分突出制约县域发展的主要因素和次要因素,不利于对产业发展、空间布局、人口管理、资源利用等方面的合理引导与调控。值得注意的是,很多县域在各类指标的内部设置上也缺乏一定的层次性,不利于统筹经济社会各个方面的协调发展。
2.指标目标值的预测前瞻性不够
具有引导性和前瞻性的目标值是合理的规划指标体系的关键。科学确定指标预测值应当根据国内外发展环境及其变化趋势,以县域实际发展水平为基础,并充分考虑其发展潜力。但通过对县域“十一五”规划指标实现程度的比较分析,发现有些指标在“十一五”中期甚至早期就已经达到目标值,从而导致后期发展缺乏相应的目标指向。
3.指标选取未能充分体现县域特点
每个县域的区位和资源禀赋不同、产业结构和优势产业不同、发展水平和发展潜力不同,人民群众的富裕程度也不尽一样,因此各个县域在全市或区域中的功能定位自然会有差异。例如,一些县域可能是全市或区域范围内的增长极,对全市或区域经济社会发展举足轻重;而另一些县域可能发展比较滞后,今后需要加强区域合作,加快自身发展。但是,不少县域在“十一五”规划指标设计中,往往忽略了自身特点和功能定位,盲目参照其他县域或地区所设置的规划指标,致使缺乏一定的针对性,难以适应各个县域经济和社会发展的客观需要。
4.指标属性尚需进一步明确
根据各个指标的不同性质和功能划分为“约束性”和“预测性”两类属性的规划指标,是我国“十一五”规划在指标体系设置上的新要求,也是一大创新。约束性指标集中体现政府意志,是上级政府对下级政府以及同级政府有关部门提出的工作要求,需要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现。预期性指标集中体现政府战略意图、引导未来发展方向,主要依靠市场主体的自主行为实现,政府通过综合运用各种手段和政策引导社会资源配置,使市场主体行为方向与政府希望的发展方向尽可能一致。但在一些县域的“十一五”规划中,并没有对规划指标的属性加以明确,或者对其法律效力进行说明,从而对目标值的顺利实现造成了一定的负面影响。
三、县域“十二五”规划指标设计思路和原则
1.指标设计思路
我国历次五年计划或规划,取决于各个时期的形势与任务要求,其指标设置会有所不同,实施效果也差别很大。因此,以往五年计划或规划指标的设置情况以及在执行中遇到的实际问题和阻力,可以为设计“十二五”规划指标体系提供宝贵经验与深刻教训。我国国民经济和社会发展“十二五”规划更加注重把满足人的需求作为社会发展的目的和内在要求,更加强调始终坚持以经济建设为中心,坚持加快发展、科学发展,进一步优化产业结构,降低消耗、提高效益。所以,选择县域“十二五”规划指标,不仅要结合国内外发展的新形势与新变化,还要综合考虑县域的实际情况,努力形成一套速度、质量、效益、结构相统一,经济发展、社会发展、生态建设相结合的规划指标体系。
按照县域“十二五”规划指标体系设计的总体目标要求,与“十一五”相比,尤其需要在完善指标体系结构和增强指标调控功能等方面寻求思路创新。
(1)完善指标体系结构。一要强化指标的系统性,突出分层、分类特点;二要适当控制指标数量,突出主要发展目标以及政府调控的重点;三要增强可操作性,提出好执行、可检查、能比较、易评估的指标,形成更加切实可行的指标体系。
(2)增强指标调控功能。一要依据县域发展背景、发展条件和功能定位,突出规划指标的针对性,强化空间导向性指标、产业导向性指标和资源调控性指标,增强规划指标的调控引导功能;二要坚持“以人为本”,体现“五个统筹”的发展要求,突出民生、环保等方面指标;三要坚持深化改革,推进行政管理体制创新,突出公共服务、社会保障等方面指标。
例如,经济结构指标,要立足提高经济效益和竞争力,反映产业结构、产业布局优化等方面的要求;民生方面的指标,要本着民生改善,反映扩大就业、完善社会保障等方面的要求;生态环境指标,要着眼增强可持续发展能力,反映资源利用效率提升、人居环境改善等方面的要求。
2.指标设计原则
(1)上位对接原则。上级部门所制定的规划指标体系,对下级各部门的具体发展目标以及指标体系的构建、指标值的确定做出了许多指引性和规定性的要求,尤其是对指标属性究竟是约束性还是预期性做出了明确的阐述。因此,有必要深入解读上级部门的规划指标体系,参考上级部门在指标选择、目标值预测等方面的做法。县域“十二五”规划作为国家和省市“十二五”规划的组成部分,其指标设置首先要与中央有关精神保持一致,要服从国家和省市规划的指导,符合上级部门“十二五”规划的编制要求,与上级部门“十二五”规划的指标体系及目标任务相衔接。
(2)实用可行原则。县域“十二五”规划应当选用符合县域发展特色和要求的指标,除了普遍使用的地区生产总值(GDP)、人均地区生产总值、城市化率、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等指标外,还要考虑县域在自然条件、经济基础、社会发展等方面的实际情况和基本特征,从实际出发,紧扣自身特色,体现与众不同的方面;紧扣县域的优势,体现比较优势;突出重点,切忌“小而全”[2]。在具体设定哪些指标和确定赋值多少上,还需要根据每个县域在全市或区域所承担的角色以及自身的发展前景进行选择和安排。只有这样,才能克服规划指标体系的虚无空泛,切实发挥对县域经济社会发展的指导和约束作用。
(3)反映全面和突出重点原则。县域“十二五”规划指标设计要考虑全面系统,能够反映社会、经济、政治、文化、生态环境和人民生活等各个方面。既要与县级政府提出的发展目标相衔接,又要与各部门中长期规划相协调,也要考虑各类型发展目标之间的互补,即经济目标、资源环境目标、公共服务目标等的相互补充。[3]与此同时,还要注意突出重点,尤其要突出强调能够反映经济社会可持续发展的相关指标。
(4)继承与创新相结合原则。县域“十二五”规划指标的设置,既要继承以往五年计划或规划中那些被实践证明能够很好地反映经济社会发展进程的重要指标,又要充分体现时代精神,摒弃已经过时的指标,引入更具有科学性、更能反映时代进步的指标,以保证五年规划指标体系的继承与创新、稳定与连续。
(5)可比性原则。县域“十二五”规划指标的选择首先要保证在时间上具有纵向可比性;同时,要尽量保持与上级部门“十二五”规划目标和基本思路的衔接,并选用相对数(如比例数、平均数等)指标以保证指标之间的横向可比。另外,为了有利于相关县域之间的比较,还可以选择在经济发展、资源环境、产业结构或地理区位具有可比性和相似性的县域为参照,除了一些共性的规划指标外,着重观察和分析这些县域的特色指标设计,选取其中合理、有价值的指标,为完善县域“十二五”规划指标体系提供一定的参考和借鉴。
(6)可持续发展原则。县域“十二五”规划作为政府部门的规划,既要充分考虑当前经济社会发展的特点、力争对未来发展有所预见,又要保持一定的连续性。[4]因此,在规划指标设置及预测上要将当前发展需要与未来发展变化有机地结合起来。
四、保障县域“十二五”规划指标实现的措施建议
合理完善的县域“十二五”规划指标体系,是县域深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会和加快推进可持续发展的重要手段。只有实现“十二五”规划指标的功能,才能有效完成县域“十二五”时期国民经济和社会发展的目标与任务,使发展成果惠之于民。
1.完善调控体系
县域各部门应当认真总结“十一五”规划的完成情况,并结合“十二五”期间上级部门的要求以及县域的发展潜力和功能定位,提出符合实际的规划指标目标值。在此基础上,政府部门要建立健全相应的调控体系,通过市场调控和行政调控手段相结合的方式,运用市场手段和法律手段,加强政策引导,必要时可以采取行政手段干预,确保规划目标的顺利实现。
2.强化组织落实
县域“十二五”规划指标能否顺利完成,很大程度上取决于规划的组织落实情况。各部门要按照职责合理分工,将规划指标的相关任务纳入到年度计划中,并及时向上级部门报告执行情况,明确进度、明确要求、明确责任,以保证规划指标实施在总体要求上方向一致,在空间配置上相互协调,确保规划目标的顺利实现。
3.实施动态引导
按时评估规划指标完成情况,并根据形势变化做出科学分析。对于规划指标及预测值的必要调整,必须依照程序修改,实施有计划的动态引导机制,不断提升指标体系的规划引导功能。同时,在评估过程中,要区别对待约束指标与预测指标。必须强调约束指标的约束作用,确定可达到的现实目标;允许预测指标在一定范围内上下浮动,保持相对平衡。如经济指标可以留有一定余地,而环境生态指标则要求严格规定。
4.建立评价体系
设置县域国民经济和社会发展评价监测体系,定期评价和发布其经济、社会、环境等各方面发展水平。同时,充分发挥评价的矫正功能,通过评价的反馈作用,及早发现问题,分析形成原因,提出有效对策,不断引导县域科学发展。□
参考文献:
[1]高国力.我国市县“十二五”规划重大问题思考[J].中国投资,2010(6):34-36.
[2]方忠敬.关于市县级十二五规划编制方法若干思考[EB/OL].http://www.sndrc.gov.cn/view.jsp?ID=13383,2009-12-27.
[3]胡鞍钢,鄢一龙,王亚华.中国“十二五”发展主要目标与指标[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2010(1):105-113.
[4]谭祖德.株洲“十二五”规划指标体系研究[EB/OL].http://www.yx988.com/list.asp?id=42236,2010-02-24.
责任编辑:彭安玉
关键词:科学发展观;“十二五”规划;指标体系;县域
中图分类号:F127 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)10-0025-04
“十二五”时期,在“后危机时期”和经济周期回升期的国际背景下,我国将处于经济发展方式转型、社会发展方式转型以及政府转型的关键期,不可预见的因素很多。这就要求各地“十二五”规划必须根据国内外发展环境变化的新特点和新要求,充分体现科学发展、和谐发展的战略思想,对国民经济和社会发展做出总体、全面的合理安排。
县、县级市(简称“县域”)是我国行政区划体系的基本层级,也是区域经济和社会发展组织管理的基本单元,具有一定程度上的独立性和特殊性。科学编制县域国民经济和社会发展“十二五”规划,需要积极适应新的发展环境,并根据自身实际,正确把握“十二五”时期县域经济和社会发展的目标定位和重大任务,并切实采取行之有效的发展战略和保障措施。其中,合理确定规划指标是科学编制县域“十二五”规划及其顺利实施的关键环节,也是充分发挥规划对经济和社会发展引导作用的有力保证。
一、“十二五”时期县域经济和社会发展所面临的新形势
“十二五”时期,我国县域经济和社会发展将面临新的国际国内形势,必须在规划体制、理念、内容和方法等方面作出相应调整,以适应新的变化要求,这对于科学编制县域“十二五”规划至关重要。
第一,我国“十二五”规划的制定和实施与“后危机时期”的延续在时间上大部分重合,处于国际金融危机爆发后我国战略调整的关键时期。后危机时期国际市场供需格局出现调整,国际需求的规模在一定时期内很难保持高速增长,国际供给的地区分布和商品结构也面临重大调整和激烈竞争,这对我国外向化程度较高的县域如何进一步稳定外需、扩大内需提出了迫切要求。
第二,“十二五”时期是我国全面小康社会建设的关键时期。相比城市而言,县域是全面小康社会建设的重点也是难点,为此近年来党和国家出台了一系列加快城乡统筹发展的措施。县域既是城镇经济与农村经济的结合部,又是工业经济与农业经济的交汇点,也是宏观经济与微观经济的衔接处。作为承上启下、连接城乡的重要枢纽,在农村经济、政治、文化、社会建设诸方面发挥着区域性综合功能,是国民经济的重要基础。适应新形势,县域城乡发展在“十二五”期间将面临着新的发展要求和目标。
第三,我国实施的积极财政政策和货币政策面临调整,特别是用于进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的4万亿投资在2010年底基本结束后,将会出现政府投资淡出后社会投资的跟进问题,这对于县域保持经济快速持续增长、特别是投资依赖程度较高的县域经济增长,必将形成较为严峻的挑战。
第四,“十二五”时期将从机制上保障人民能够更多地分享到改革发展的成果,改过去的“国强民富”为“民富国强”。从长远看,这有助于促进社会公平正义,缩小区域贫富差距,提高国家发展质量。除此之外,社会发展领域将面临重要发展机遇,如医疗卫生体制改革、《国家教育中长期发展规划纲要》实施、新型农村养老保险试点等,都会对县域经济和社会发展提出更高的要求。
第五,“十二五”期间全国除少数民族地区外将基本实现省管县行政管理体制。县域经济的地位必将得到进一步提升,通过县域经济这个载体,可以更好地统筹城乡发展、加快推进新农村建设。随着县域经济的发展壮大,县城或中心镇的规模不断扩大,县域之间的经济关系必然要进行新一轮的调整,这对县域经济的统筹协调和互动发展提出了新的要求和任务。[1]
第六,在全球注重发展低碳经济的背景下,我国“十二五”时期将坚持走“绿色发展道路”。2009年9月胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上明确提出了建设生态文明的重大战略任务,强调要坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持走可持续发展道路,在加快建设资源节约型、环境友好型社会和建设创新型国家的进程中不断为应对气候变化做出贡献。县域作为基本区域单元,需要在经济结构调整和发展绿色经济的技术创新上应对新的挑战。
二、县域“十一五”规划指标实施情况及存在问题
2010年是“十一五”结局之年。纵观我国各地“十一五”规划指标的实施情况,目前大部分县域完成比较理想,多数指标达到了预期值。与“九五”、“十五”等以往五年计划相比,指标的选取充分考虑到了当时的国内外发展环境以及当地的实际情况,不仅包含了县域经济和社会发展的各个主要层面,系统性和逻辑性较强;而且强调了预测性、指导性和合理性,与以往五年计划都是指令性指标的做法有很大区别,总体上反映了规划期内经济社会发展的目标、战略与政策的全貌,为党和政府有效调控提供了重要的决策依据。
但是,站在当前国际国内发展背景下审视,“十一五”指标设置也还存在一些不足之处,需要加以修改与完善,以更好地适应“十二五”经济和社会发展的目标和任务要求。
1.指标体系的层次性有待改进
县域“十一五”指标体系虽然分为若干相对独立的类别,有一定的逻辑性和系统性,但其层次性不够鲜明,未能充分突出制约县域发展的主要因素和次要因素,不利于对产业发展、空间布局、人口管理、资源利用等方面的合理引导与调控。值得注意的是,很多县域在各类指标的内部设置上也缺乏一定的层次性,不利于统筹经济社会各个方面的协调发展。
2.指标目标值的预测前瞻性不够
具有引导性和前瞻性的目标值是合理的规划指标体系的关键。科学确定指标预测值应当根据国内外发展环境及其变化趋势,以县域实际发展水平为基础,并充分考虑其发展潜力。但通过对县域“十一五”规划指标实现程度的比较分析,发现有些指标在“十一五”中期甚至早期就已经达到目标值,从而导致后期发展缺乏相应的目标指向。
3.指标选取未能充分体现县域特点
每个县域的区位和资源禀赋不同、产业结构和优势产业不同、发展水平和发展潜力不同,人民群众的富裕程度也不尽一样,因此各个县域在全市或区域中的功能定位自然会有差异。例如,一些县域可能是全市或区域范围内的增长极,对全市或区域经济社会发展举足轻重;而另一些县域可能发展比较滞后,今后需要加强区域合作,加快自身发展。但是,不少县域在“十一五”规划指标设计中,往往忽略了自身特点和功能定位,盲目参照其他县域或地区所设置的规划指标,致使缺乏一定的针对性,难以适应各个县域经济和社会发展的客观需要。
4.指标属性尚需进一步明确
根据各个指标的不同性质和功能划分为“约束性”和“预测性”两类属性的规划指标,是我国“十一五”规划在指标体系设置上的新要求,也是一大创新。约束性指标集中体现政府意志,是上级政府对下级政府以及同级政府有关部门提出的工作要求,需要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现。预期性指标集中体现政府战略意图、引导未来发展方向,主要依靠市场主体的自主行为实现,政府通过综合运用各种手段和政策引导社会资源配置,使市场主体行为方向与政府希望的发展方向尽可能一致。但在一些县域的“十一五”规划中,并没有对规划指标的属性加以明确,或者对其法律效力进行说明,从而对目标值的顺利实现造成了一定的负面影响。
三、县域“十二五”规划指标设计思路和原则
1.指标设计思路
我国历次五年计划或规划,取决于各个时期的形势与任务要求,其指标设置会有所不同,实施效果也差别很大。因此,以往五年计划或规划指标的设置情况以及在执行中遇到的实际问题和阻力,可以为设计“十二五”规划指标体系提供宝贵经验与深刻教训。我国国民经济和社会发展“十二五”规划更加注重把满足人的需求作为社会发展的目的和内在要求,更加强调始终坚持以经济建设为中心,坚持加快发展、科学发展,进一步优化产业结构,降低消耗、提高效益。所以,选择县域“十二五”规划指标,不仅要结合国内外发展的新形势与新变化,还要综合考虑县域的实际情况,努力形成一套速度、质量、效益、结构相统一,经济发展、社会发展、生态建设相结合的规划指标体系。
按照县域“十二五”规划指标体系设计的总体目标要求,与“十一五”相比,尤其需要在完善指标体系结构和增强指标调控功能等方面寻求思路创新。
(1)完善指标体系结构。一要强化指标的系统性,突出分层、分类特点;二要适当控制指标数量,突出主要发展目标以及政府调控的重点;三要增强可操作性,提出好执行、可检查、能比较、易评估的指标,形成更加切实可行的指标体系。
(2)增强指标调控功能。一要依据县域发展背景、发展条件和功能定位,突出规划指标的针对性,强化空间导向性指标、产业导向性指标和资源调控性指标,增强规划指标的调控引导功能;二要坚持“以人为本”,体现“五个统筹”的发展要求,突出民生、环保等方面指标;三要坚持深化改革,推进行政管理体制创新,突出公共服务、社会保障等方面指标。
例如,经济结构指标,要立足提高经济效益和竞争力,反映产业结构、产业布局优化等方面的要求;民生方面的指标,要本着民生改善,反映扩大就业、完善社会保障等方面的要求;生态环境指标,要着眼增强可持续发展能力,反映资源利用效率提升、人居环境改善等方面的要求。
2.指标设计原则
(1)上位对接原则。上级部门所制定的规划指标体系,对下级各部门的具体发展目标以及指标体系的构建、指标值的确定做出了许多指引性和规定性的要求,尤其是对指标属性究竟是约束性还是预期性做出了明确的阐述。因此,有必要深入解读上级部门的规划指标体系,参考上级部门在指标选择、目标值预测等方面的做法。县域“十二五”规划作为国家和省市“十二五”规划的组成部分,其指标设置首先要与中央有关精神保持一致,要服从国家和省市规划的指导,符合上级部门“十二五”规划的编制要求,与上级部门“十二五”规划的指标体系及目标任务相衔接。
(2)实用可行原则。县域“十二五”规划应当选用符合县域发展特色和要求的指标,除了普遍使用的地区生产总值(GDP)、人均地区生产总值、城市化率、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等指标外,还要考虑县域在自然条件、经济基础、社会发展等方面的实际情况和基本特征,从实际出发,紧扣自身特色,体现与众不同的方面;紧扣县域的优势,体现比较优势;突出重点,切忌“小而全”[2]。在具体设定哪些指标和确定赋值多少上,还需要根据每个县域在全市或区域所承担的角色以及自身的发展前景进行选择和安排。只有这样,才能克服规划指标体系的虚无空泛,切实发挥对县域经济社会发展的指导和约束作用。
(3)反映全面和突出重点原则。县域“十二五”规划指标设计要考虑全面系统,能够反映社会、经济、政治、文化、生态环境和人民生活等各个方面。既要与县级政府提出的发展目标相衔接,又要与各部门中长期规划相协调,也要考虑各类型发展目标之间的互补,即经济目标、资源环境目标、公共服务目标等的相互补充。[3]与此同时,还要注意突出重点,尤其要突出强调能够反映经济社会可持续发展的相关指标。
(4)继承与创新相结合原则。县域“十二五”规划指标的设置,既要继承以往五年计划或规划中那些被实践证明能够很好地反映经济社会发展进程的重要指标,又要充分体现时代精神,摒弃已经过时的指标,引入更具有科学性、更能反映时代进步的指标,以保证五年规划指标体系的继承与创新、稳定与连续。
(5)可比性原则。县域“十二五”规划指标的选择首先要保证在时间上具有纵向可比性;同时,要尽量保持与上级部门“十二五”规划目标和基本思路的衔接,并选用相对数(如比例数、平均数等)指标以保证指标之间的横向可比。另外,为了有利于相关县域之间的比较,还可以选择在经济发展、资源环境、产业结构或地理区位具有可比性和相似性的县域为参照,除了一些共性的规划指标外,着重观察和分析这些县域的特色指标设计,选取其中合理、有价值的指标,为完善县域“十二五”规划指标体系提供一定的参考和借鉴。
(6)可持续发展原则。县域“十二五”规划作为政府部门的规划,既要充分考虑当前经济社会发展的特点、力争对未来发展有所预见,又要保持一定的连续性。[4]因此,在规划指标设置及预测上要将当前发展需要与未来发展变化有机地结合起来。
四、保障县域“十二五”规划指标实现的措施建议
合理完善的县域“十二五”规划指标体系,是县域深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会和加快推进可持续发展的重要手段。只有实现“十二五”规划指标的功能,才能有效完成县域“十二五”时期国民经济和社会发展的目标与任务,使发展成果惠之于民。
1.完善调控体系
县域各部门应当认真总结“十一五”规划的完成情况,并结合“十二五”期间上级部门的要求以及县域的发展潜力和功能定位,提出符合实际的规划指标目标值。在此基础上,政府部门要建立健全相应的调控体系,通过市场调控和行政调控手段相结合的方式,运用市场手段和法律手段,加强政策引导,必要时可以采取行政手段干预,确保规划目标的顺利实现。
2.强化组织落实
县域“十二五”规划指标能否顺利完成,很大程度上取决于规划的组织落实情况。各部门要按照职责合理分工,将规划指标的相关任务纳入到年度计划中,并及时向上级部门报告执行情况,明确进度、明确要求、明确责任,以保证规划指标实施在总体要求上方向一致,在空间配置上相互协调,确保规划目标的顺利实现。
3.实施动态引导
按时评估规划指标完成情况,并根据形势变化做出科学分析。对于规划指标及预测值的必要调整,必须依照程序修改,实施有计划的动态引导机制,不断提升指标体系的规划引导功能。同时,在评估过程中,要区别对待约束指标与预测指标。必须强调约束指标的约束作用,确定可达到的现实目标;允许预测指标在一定范围内上下浮动,保持相对平衡。如经济指标可以留有一定余地,而环境生态指标则要求严格规定。
4.建立评价体系
设置县域国民经济和社会发展评价监测体系,定期评价和发布其经济、社会、环境等各方面发展水平。同时,充分发挥评价的矫正功能,通过评价的反馈作用,及早发现问题,分析形成原因,提出有效对策,不断引导县域科学发展。□
参考文献:
[1]高国力.我国市县“十二五”规划重大问题思考[J].中国投资,2010(6):34-36.
[2]方忠敬.关于市县级十二五规划编制方法若干思考[EB/OL].http://www.sndrc.gov.cn/view.jsp?ID=13383,2009-12-27.
[3]胡鞍钢,鄢一龙,王亚华.中国“十二五”发展主要目标与指标[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2010(1):105-113.
[4]谭祖德.株洲“十二五”规划指标体系研究[EB/OL].http://www.yx988.com/list.asp?id=42236,2010-02-24.
责任编辑:彭安玉