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摘要宅基地作为中国特色的集体土地所有权的一部分,虽然随着国内实时环境的变化而对相关法律、政策进行相应的修改,但是不得不说的是,在宅基地证的管理上存在着众多漏洞,致使在这方面的纠纷一件接着一件发生,影响了村民的正常生活和国土局的正常工作。本文试从在宅基地方面产生的法律纠纷中总结出其存在的问题,并对问题进行合理分析,以期能够对宅基地的管理有所裨益。
关键词集体土地所有权 宅基地 宅基地证
中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-120-02
一、从集体土地所有权看宅基地
集体土地所有权,是指农村集体经济组织对属于集体所有的土地享有占有、使用、收益和分配的权利。我国集体土地的所有权,是解放后经过互助组、初级社、高级社后逐步形成的,它是在土地私人所有权的基础上产生和形成的。根据《中华人民共和国土地管理法》规定,集体所有的土地属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。根据《中华人民共和国宪法》第10条第2款、《中华人民共和国土地管理法》第8条第2款之规定,集体土地所有权的客体范围包括:农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。农村的宅基地、自留地、自留山等。对于宅基地,农村集体组织成员可以在其上修建住宅,住宅的所有人对该宅基地只有使用权而无所有权,自留地、自留山只是意味着农民可以在其上进行经营并将所获得的产品归其个人所有,该农民对该自留地、自留山并不享有所有权。宅基地使用权,是指农民集体组织中的成员依法取得农民集体所有的土地用于建造房屋,居住使用的权利。根据我国法律规定,农村居民获得宅基地使用权用于住宅建设,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市人民政府规定的标准,且农村村民不得买卖或以其他形式非法转让宅基地。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。农村村民对宅基地上的房屋、厂栅、猪圈、厕所、竹木等归农民所有。
二、土地征用引发的纠纷
1962年中共八届十中全会通过的“农村人民公社60条”,就规定农民自己的房产可以出租、也可以买卖。可是《农村人民公社60条》承认农民房产的交易权利,但又禁止宅基地的交易。为适应广州市基本建设需要,建设海珠区官洲国际生物岛,广州市启动一场比较庞大的征地运动。广州市海珠区官洲国际生物岛范围内的集体土地,经省政府报请国务院批准同意征用,市政府于2004年4月发布《征用土地公告》(穗府征〔2004〕12号)。2004年6月16日广州市国土资源和房屋管理局发《征地补偿安置方案公告》(穗国土证补[2004]24号),2007年11月26日发《征地补偿安置方案补充公告》(穗国土征补[2007]7号),2008年广州市人民政府发《关于推进海珠区官洲国际生物岛征地拆迁安置通告》(穗府[2008]32号)。对于征地补偿的方案一个接一个的出台,但是官洲村的村民对其补偿方案颇有意义,由此引发了一系列纠纷。政府已经对村民按照出台的方案发放补偿,但是村民拒不交出土地,行政部门对不交出土地的村民发布《责令限期交付土地决定书》。因为征收的土地会涉及村民的宅基地,所以广州市国土资源与房屋管理局海珠分局就会将其存档的《农村(墟镇)宅基地使用证》的相关资料调出来查阅,这样一来问题就产生了。国土局发现村民的宅基地證的存在不合法,像是证上标注的面积超过法律规定的范围,申请人不具备法律规定的资格,发证的程序不合法等等。随即运用行政处罚的手段,发布《行政处理决定书》,依法撤销村民的宅基地证。这对于持证十余年的村民而言是一种打击,所以向法院提起行政诉讼,状告广州市国土局的行为违法,要求撤销行政处罚。仅就2009年前半年就处理了不下5个类似的案子,还有许多相关案件。
三、分析原因
(一)职能部门职权范围的变化
原来是县政府下设的区公所管理宅基地证的审批、发放等工作,但是2002年4月22日发布了《关于撤销海珠区新滘镇设置官洲华洲两个街道办事处的批复》(穗府函[2002]27号)撤镇设街的决定,使得原新滘镇变成如今的官洲和华州两个街道,并将宅基地证的管理权限转移到广州市国土资源和房屋管理局。期间的工作交接和双方订立的标准的不同都产生了许多问题。县政府下设的区公所对《农村(墟镇)宅基地使用证》的审批及发放的程序并不严格,可以说是标准根本不一致,导致建立起来的档案不齐全,发出去的宅基地证也有不合法的情况,遗留问题众多。由于原来由更接近村民的区公所受理宅基地事宜,所以很多时候区公所在办事时不会很严格按照程序来走,会为村民大开方便之门,而导致新旧管理部门交接时,出现档案资料不齐全的问题。
(二)实际情况复杂
对新滘镇的管辖,历史上曾有多次变动。建国初期,由广州市直接管辖;1956年以后划归广州市郊区管辖;到了1960年7月新滘划入海珠区管辖;1961年8月又划到芳村区管辖;1962年8月,随着芳村区与郊区合并,新滘镇又属于广州市郊区管辖;1986年5月新滘镇再次从郊区划出,归海珠区管辖直到最后撤销。2002年3月28日官洲街、华洲街挂牌成立,连同2001年10月12日成立的南洲街、琶洲街,时称“四个洲”。至此,原新滘镇所辖20个行政村,全部划归8个街道办事处管理:昌岗街管理联星村,凤阳街管理五凤村、凤和村,瑞宝街管理瑞宝村、石溪村,江海街管理红卫村、桂田村,南洲街管理沥滘村、三滘村、东风村,琶洲街管理琶洲村、黄埔村、石基村,华洲街管理龙潭村、土华村、小洲村,官洲街管理北山村、仑头村、赤沙村、官洲村。按照城乡一体化原则理顺街村关系,街道辖内的村社在原建制不变的前提下,剥离与新滘镇的关系,纳入街道管理。五凤村划归凤阳街管理;红卫村划归江海街管理;瑞宝村划归瑞宝街管理;联星村属下28个经济社行政工作归所在街道管理,联星村合作经济组织归口区乡镇企业局管理。据国土局工作人员透露,新滘镇曾有多次门牌号码的变动,而档案却没有来得及更新,致使发放了的《农村(墟镇)宅基地使用证》的地址与现实的地址出现矛盾,无法确定证的所指是哪里。这给遗失宅基地证的村民在补办证时带来了许多不必要的麻烦,不仅仅是程序上要多走一环,即需要村委会或经济合作社开具证明方能去国土局递交,一旦缺少这一环节国土局将不受理村民请求,即使其原来办证的程序齐全。
(三)法律条款、规范模糊
关于宅基地的法律规定是模糊的,很多情况下,不能找出明确的法律条款来支持村民的请求或者行政部门行政行为,但是相较而言法律的不完善却可以给行政部门带来很大的空间自由裁量,毕竟行政部门拥有行政立法权。国土局应对村民提起诉讼所利用的一般是以下几部法律及其条款:《广东省土地管理实施办法(1991修正)》“第二十条农村居民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅使用集体所有的土地,应向乡(镇)、村农民集体经济组织提出申请,经同意后,上报审批:使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡(镇)人民政府批准,并办理用地手续;使用耕地的,经乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准,并由县级人民政府国土管理部门办理用地手续。第二十一条乡(镇)、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地;需要使用耕地的,必须从严控制。每户用地限额:平原地区,八十平方米以下;丘陵地区,一百二十平方米以下;山区,一百五十平方米以下。但在人多地少地区和城市郊区以及乡(镇)非农业户,六十平方米以下。各市、县(区)人民政府可在以上用地限额内结合本地实际情况,规定具体用地标准。华侨、港澳同胞和台湾同胞兴建住宅用地,参照当地标准,可在增加百分之二十的额度内给予照顾;超过限额的,报县级人民政府批准。”
《中华人民共和国土地管理法(1988修正)》“第三十八条:农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的,经乡级人民政府审核后,报县级人民政府批准;使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。第四十一条:城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”以上的都是适用范围比较广,法条解释相对于模糊的法律,详细一点的是《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》对于广州市市辖区范围内的农村村民使用本集体经济组织农民集体所有的土地建设住宅进行了规定。这是由广州市政府颁布的,但也只是对申请批准住宅建设用地进行大致上的程序规定。对于宅基地证的遗失补发并没有在法规上提起,只是在国土局的官方网站上有将其程序列出来。
四、总结
宅基地对于村民而言,使他们在多年的奋斗中得到的一点回报,是他们能够生存在这片土地的依据。一旦突然失去这份已经属于他们很久的财产,他们心里将会产生极大的不安,同时对于政府的不满情绪也爆发出来。政府对待宅基地一想贯彻便民的思想,一切以村民方便为主要目标,尽量简化程序与民方便。但是,当时的便民路線却埋下了隐患的种子。县政府撤销,由广州市海珠区国土资源和房屋管理局接手,一切习惯改变,原来的程序要求也跟着改变。国土局收到的可是一个烂摊子,当时的宅基地管理并不系统,也不科学,就算知道要建立档案也是参差不齐的,但是已经十几年了,国土局也就没有再去追究缺漏众多的档案。2004年广州市为了继续发展而要征地建设官洲国际生物岛,此时村民与国土局的矛盾开始浮出水面。长久以来,民与官之间存在着一层不可逾越的隔阂,人民对于当官掌权的总是抱有深深的成见。突然之间就要征走他们居住了数十年的土地,人们当然颇有怨言。政府出台的征地补偿方案,尽管补偿在全国范围内来说已经不错,但是村民还是对其充满着不信任。双方僵持之下,国土局只能强制执行其权力,与此同时村民也不愿意交出土地,双方矛盾激化。国土局在翻查旧档案的时候就发现,原来数十年前发放的宅基地证存在着众多不合法的地方,依法撤销了村民持有的宅基地证,村民固有的敌视观念与征地政策联系起来,就会产生误解,认为国土局在抢他们的土地,至此矛盾爆发出来。政策的理性与目标群体的期望发生强烈的冲突时,不仅影响政策的继续执行,同时也破坏了政策制定者在目标群体眼中的形象,影响了双方日后的配合。
广州市的宅基地管理仍然在不断的改进,适当的从法院的诉讼中汲取经验教训,从民间听取意见,对于将来处理相同问题也可以有据可循,对于将国土局从无休止的纠纷中解放出来是百利而无一害的。
参考文献:
[1]杨一介.农村宅基地制度面临的问题.中国农村观察.2007(5).
[2]赵树枫.试论农村宅基地制度改革.农林工作通讯.2006(10).
关键词集体土地所有权 宅基地 宅基地证
中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-120-02
一、从集体土地所有权看宅基地
集体土地所有权,是指农村集体经济组织对属于集体所有的土地享有占有、使用、收益和分配的权利。我国集体土地的所有权,是解放后经过互助组、初级社、高级社后逐步形成的,它是在土地私人所有权的基础上产生和形成的。根据《中华人民共和国土地管理法》规定,集体所有的土地属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。根据《中华人民共和国宪法》第10条第2款、《中华人民共和国土地管理法》第8条第2款之规定,集体土地所有权的客体范围包括:农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。农村的宅基地、自留地、自留山等。对于宅基地,农村集体组织成员可以在其上修建住宅,住宅的所有人对该宅基地只有使用权而无所有权,自留地、自留山只是意味着农民可以在其上进行经营并将所获得的产品归其个人所有,该农民对该自留地、自留山并不享有所有权。宅基地使用权,是指农民集体组织中的成员依法取得农民集体所有的土地用于建造房屋,居住使用的权利。根据我国法律规定,农村居民获得宅基地使用权用于住宅建设,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市人民政府规定的标准,且农村村民不得买卖或以其他形式非法转让宅基地。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。农村村民对宅基地上的房屋、厂栅、猪圈、厕所、竹木等归农民所有。
二、土地征用引发的纠纷
1962年中共八届十中全会通过的“农村人民公社60条”,就规定农民自己的房产可以出租、也可以买卖。可是《农村人民公社60条》承认农民房产的交易权利,但又禁止宅基地的交易。为适应广州市基本建设需要,建设海珠区官洲国际生物岛,广州市启动一场比较庞大的征地运动。广州市海珠区官洲国际生物岛范围内的集体土地,经省政府报请国务院批准同意征用,市政府于2004年4月发布《征用土地公告》(穗府征〔2004〕12号)。2004年6月16日广州市国土资源和房屋管理局发《征地补偿安置方案公告》(穗国土证补[2004]24号),2007年11月26日发《征地补偿安置方案补充公告》(穗国土征补[2007]7号),2008年广州市人民政府发《关于推进海珠区官洲国际生物岛征地拆迁安置通告》(穗府[2008]32号)。对于征地补偿的方案一个接一个的出台,但是官洲村的村民对其补偿方案颇有意义,由此引发了一系列纠纷。政府已经对村民按照出台的方案发放补偿,但是村民拒不交出土地,行政部门对不交出土地的村民发布《责令限期交付土地决定书》。因为征收的土地会涉及村民的宅基地,所以广州市国土资源与房屋管理局海珠分局就会将其存档的《农村(墟镇)宅基地使用证》的相关资料调出来查阅,这样一来问题就产生了。国土局发现村民的宅基地證的存在不合法,像是证上标注的面积超过法律规定的范围,申请人不具备法律规定的资格,发证的程序不合法等等。随即运用行政处罚的手段,发布《行政处理决定书》,依法撤销村民的宅基地证。这对于持证十余年的村民而言是一种打击,所以向法院提起行政诉讼,状告广州市国土局的行为违法,要求撤销行政处罚。仅就2009年前半年就处理了不下5个类似的案子,还有许多相关案件。
三、分析原因
(一)职能部门职权范围的变化
原来是县政府下设的区公所管理宅基地证的审批、发放等工作,但是2002年4月22日发布了《关于撤销海珠区新滘镇设置官洲华洲两个街道办事处的批复》(穗府函[2002]27号)撤镇设街的决定,使得原新滘镇变成如今的官洲和华州两个街道,并将宅基地证的管理权限转移到广州市国土资源和房屋管理局。期间的工作交接和双方订立的标准的不同都产生了许多问题。县政府下设的区公所对《农村(墟镇)宅基地使用证》的审批及发放的程序并不严格,可以说是标准根本不一致,导致建立起来的档案不齐全,发出去的宅基地证也有不合法的情况,遗留问题众多。由于原来由更接近村民的区公所受理宅基地事宜,所以很多时候区公所在办事时不会很严格按照程序来走,会为村民大开方便之门,而导致新旧管理部门交接时,出现档案资料不齐全的问题。
(二)实际情况复杂
对新滘镇的管辖,历史上曾有多次变动。建国初期,由广州市直接管辖;1956年以后划归广州市郊区管辖;到了1960年7月新滘划入海珠区管辖;1961年8月又划到芳村区管辖;1962年8月,随着芳村区与郊区合并,新滘镇又属于广州市郊区管辖;1986年5月新滘镇再次从郊区划出,归海珠区管辖直到最后撤销。2002年3月28日官洲街、华洲街挂牌成立,连同2001年10月12日成立的南洲街、琶洲街,时称“四个洲”。至此,原新滘镇所辖20个行政村,全部划归8个街道办事处管理:昌岗街管理联星村,凤阳街管理五凤村、凤和村,瑞宝街管理瑞宝村、石溪村,江海街管理红卫村、桂田村,南洲街管理沥滘村、三滘村、东风村,琶洲街管理琶洲村、黄埔村、石基村,华洲街管理龙潭村、土华村、小洲村,官洲街管理北山村、仑头村、赤沙村、官洲村。按照城乡一体化原则理顺街村关系,街道辖内的村社在原建制不变的前提下,剥离与新滘镇的关系,纳入街道管理。五凤村划归凤阳街管理;红卫村划归江海街管理;瑞宝村划归瑞宝街管理;联星村属下28个经济社行政工作归所在街道管理,联星村合作经济组织归口区乡镇企业局管理。据国土局工作人员透露,新滘镇曾有多次门牌号码的变动,而档案却没有来得及更新,致使发放了的《农村(墟镇)宅基地使用证》的地址与现实的地址出现矛盾,无法确定证的所指是哪里。这给遗失宅基地证的村民在补办证时带来了许多不必要的麻烦,不仅仅是程序上要多走一环,即需要村委会或经济合作社开具证明方能去国土局递交,一旦缺少这一环节国土局将不受理村民请求,即使其原来办证的程序齐全。
(三)法律条款、规范模糊
关于宅基地的法律规定是模糊的,很多情况下,不能找出明确的法律条款来支持村民的请求或者行政部门行政行为,但是相较而言法律的不完善却可以给行政部门带来很大的空间自由裁量,毕竟行政部门拥有行政立法权。国土局应对村民提起诉讼所利用的一般是以下几部法律及其条款:《广东省土地管理实施办法(1991修正)》“第二十条农村居民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅使用集体所有的土地,应向乡(镇)、村农民集体经济组织提出申请,经同意后,上报审批:使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡(镇)人民政府批准,并办理用地手续;使用耕地的,经乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准,并由县级人民政府国土管理部门办理用地手续。第二十一条乡(镇)、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地;需要使用耕地的,必须从严控制。每户用地限额:平原地区,八十平方米以下;丘陵地区,一百二十平方米以下;山区,一百五十平方米以下。但在人多地少地区和城市郊区以及乡(镇)非农业户,六十平方米以下。各市、县(区)人民政府可在以上用地限额内结合本地实际情况,规定具体用地标准。华侨、港澳同胞和台湾同胞兴建住宅用地,参照当地标准,可在增加百分之二十的额度内给予照顾;超过限额的,报县级人民政府批准。”
《中华人民共和国土地管理法(1988修正)》“第三十八条:农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的,经乡级人民政府审核后,报县级人民政府批准;使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。第四十一条:城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”以上的都是适用范围比较广,法条解释相对于模糊的法律,详细一点的是《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》对于广州市市辖区范围内的农村村民使用本集体经济组织农民集体所有的土地建设住宅进行了规定。这是由广州市政府颁布的,但也只是对申请批准住宅建设用地进行大致上的程序规定。对于宅基地证的遗失补发并没有在法规上提起,只是在国土局的官方网站上有将其程序列出来。
四、总结
宅基地对于村民而言,使他们在多年的奋斗中得到的一点回报,是他们能够生存在这片土地的依据。一旦突然失去这份已经属于他们很久的财产,他们心里将会产生极大的不安,同时对于政府的不满情绪也爆发出来。政府对待宅基地一想贯彻便民的思想,一切以村民方便为主要目标,尽量简化程序与民方便。但是,当时的便民路線却埋下了隐患的种子。县政府撤销,由广州市海珠区国土资源和房屋管理局接手,一切习惯改变,原来的程序要求也跟着改变。国土局收到的可是一个烂摊子,当时的宅基地管理并不系统,也不科学,就算知道要建立档案也是参差不齐的,但是已经十几年了,国土局也就没有再去追究缺漏众多的档案。2004年广州市为了继续发展而要征地建设官洲国际生物岛,此时村民与国土局的矛盾开始浮出水面。长久以来,民与官之间存在着一层不可逾越的隔阂,人民对于当官掌权的总是抱有深深的成见。突然之间就要征走他们居住了数十年的土地,人们当然颇有怨言。政府出台的征地补偿方案,尽管补偿在全国范围内来说已经不错,但是村民还是对其充满着不信任。双方僵持之下,国土局只能强制执行其权力,与此同时村民也不愿意交出土地,双方矛盾激化。国土局在翻查旧档案的时候就发现,原来数十年前发放的宅基地证存在着众多不合法的地方,依法撤销了村民持有的宅基地证,村民固有的敌视观念与征地政策联系起来,就会产生误解,认为国土局在抢他们的土地,至此矛盾爆发出来。政策的理性与目标群体的期望发生强烈的冲突时,不仅影响政策的继续执行,同时也破坏了政策制定者在目标群体眼中的形象,影响了双方日后的配合。
广州市的宅基地管理仍然在不断的改进,适当的从法院的诉讼中汲取经验教训,从民间听取意见,对于将来处理相同问题也可以有据可循,对于将国土局从无休止的纠纷中解放出来是百利而无一害的。
参考文献:
[1]杨一介.农村宅基地制度面临的问题.中国农村观察.2007(5).
[2]赵树枫.试论农村宅基地制度改革.农林工作通讯.2006(10).