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摘 要：农村人口老龄化形势日益严峻，因此构建农村养老服务长效机制尤为紧迫。但是，由于城乡二元体制的长期影响、政府在养老服务建设中的职能定位存在偏差、政府财政投入不足以及财政投入结构不合理、农村现有养老服务资源的创新利用不足等，构建农村养老服务长效机制面臨挑战，主要是农村的老龄工作基础薄弱、养老保障水平低、机构养老发展缓慢、多层次以及社会化养老服务体系尚未建立、贫困老年人养老服务严重缺失等。鉴于此，构建农村养老服务长效机制，必须优化政府职能定位并制定科学规划、提高农村基础养老金和医疗保障水平、制定农村居家和社区养老的支持措施、探索和创新农村适宜的机构养老模式、积极打造农村区域性日间照料和服务中心、做好农村养老服务顶层设计并积极推进医养结合、探索农村以地养老以及以房养老新举措，从而为农村老年人提供多元化养老服务。
关键词：人口老龄化;养老服务;长效机制
中图分类号：C92 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2019）05-0072-08
近年来，受人口预期寿命增加和生育率大幅下降的双重影响，老年人成了中国数量增长最快的人群。2017年，全国大陆总人口13.9亿人，其中乡村人口5.77亿人，占总人口的比重为41.48%①;60周岁及以上老年人口为2.41亿人，占总人口的比例为17.3%;65周岁及以上老年人口1.58亿人，比例为11.4%②。人口老龄化已是中国社会的常态和重要特征。随着老龄化的加剧，养老问题是我们这个老年人口大国必须要面对的严峻现实问题。而在中国人口老龄化加速发展进程中，农村老龄化程度和养老服务问题尤为突出。多年来，中国养老服务业发展的投资重点、热点和亮点都在城市，农村一直是被忽视的角落，其实中国农村人口老龄化的形势比城镇地区更严峻。但与之不匹配的是，农村的经济发展、社会保障、服务水平都远低于城镇，因此中国养老服务业的重点和难点在农村。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（2017年）和《关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013年），都一再强调要“加强农村养老服务”。2018年，中央《关于实施乡村振兴战略的意见》以及《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，又进一步明确了农村养老服务建设的目标、方向和任务。农村老年人的养老服务如果做不好，乡村振兴战略的实现就无从谈起。因此，必须充分认识农村养老服务发展的紧迫性和重要性，积极构建长效机制，丰富农村养老服务内容和方式，提高农村养老服务水平。
一、构建农村养老服务长效机制的紧迫性
城乡倒置、农村老龄化水平高于城镇是中国人口老龄化的显著特征之一，这种城乡倒置的状况预计将一直持续到2040年，这也是中国人口老龄化不同于发达国家的重要特征之一。③学术界也早已取得共识：我国农村人口老龄化具有程度高于城镇、速度快于城镇、地区差异大于城镇、老年人口多于城镇等特征④，而且这种趋势还将会进一步加剧⑤。
第一，农村人口老龄化程度和速度均高于城镇。中国长期以来存在农村人口老龄化程度高于城镇地区的现象。1982年，60岁及以上老年人口所占比重，城市是7.4%，乡村为7.8%;1990年和2000年上述相应的比例分别为：城市8.62%、10.05%;乡村8.72%、10.89%。⑥2015年，第四次城乡老年人生活状况抽样调查结果显示：城镇老年人口占52%，农村老年人口占48%⑦，比2000年下降了17.8个百分点。2006—2015年，根据《中国人口与就业统计年鉴》中相关数据及系数计算，中国农村总人口呈现下降趋势，从7.37亿下降到6.03亿;城镇总人口呈现上升趋势，从5.77亿上升到7.71亿，这是近些年中国快速城镇化发展的结果。2006—2015年，农村老年人口绝对数量一直在1个亿的规模上高位运行，城镇老年人口则是从0.72亿攀升到1亿;农村老年人口的比例从14%上升到18.5%，城镇老年人口的比例则从12.4%上升到14.3%，农村老年人口比例高于城镇是中国老龄化进程中城乡不平衡的表现之一。⑧2006—2015年，农村老年抚养比⑨上升了8.4个百分点，同期城镇该指标仅上升了2.6个百分点，这说明在农村，每100名劳动年龄人口要负担29.6名老人的养老问题，而城镇该指标为20.1。世界银行2012年发布的报告《中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景》称，2030年中国农村老年人口抚养比预计上升为34%⑩，这意味着届时每100个劳动人口要供养34个老年人，农村家庭的养老负担不断加重。
第二，农村老年人受教育程度低、健康状况差。中国农村居民整体受教育程度偏低。根据2016年《中国人口与就业统计年鉴》数据，2015年农村居民中，未上过学的占8.01%，小学学历的占32.74%，初中学历的占39.15%，普通高中和中等职专学历的占9.47%，大专、大学本科和研究生学历的共占3.23%。农村老年人的受教育程度更低，以山东省为例，当代农村老年人中，未上过学的接近一半，小学文化程度的占到近四成。当代农村老年人生于20世纪50年代以前，绝大多数经历过经济困难、物资极度匮乏时期，加上一生劳作，因此多数老年人身体素质不是很好。受教育程度低导致他们身体保健意识差，容易忽视健康。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示：2014年农村老年人自评健康状况“好”的比例为27.7%，与2000年数据相比仅提升了1.4个百分点;而城镇老年人该项指标为37.6%，比2000年提升了7个百分点。农村老年人自评健康状况“好”的比例低于城镇老年人10个百分点，而且14年间提升的幅度远低于城镇老年人。健康状况差导致当代的农村老年人患病率高、生活质量较差，高龄、失能老人的疾病和医疗负担沉重。
第三，农村留守、独居、失能等老年人的照护需求激增。根据2016年民政部的摸底数据，全国有1600万左右的农村留守老年人。B112015年《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查》（山东省）数据显示：农村老年人中，与配偶一起居住的比例为56.48%，独居的比例为15.48%，与（岳）父母一起居住的比例为0.89%。在很多留守家庭中，由于家庭关系的缺失，老年人日常不但得不到应有的照顾和赡养，甚至连照顾孙辈的负担也一并压在了他们身上。B12由于子女长期不在身边，这些留守、空巢甚至独居的农村老年人几乎和孤寡老人一样，不仅需要独自承担农田劳作、家务或抚育孙辈等繁重的事情，还要独自应对患病就医、生活缺乏照料、精神缺乏慰藉等诸多难题，生活质量非常低。而一旦失能，由于相关养老保障和服务不健全，又没有能力住进养老机构，农村老年人的生活境况更加凄凉。中西部广大农村地区，很多老年人面临着“家庭空巢、社区空心、政策空缺、生活空洞”的困境。发达国家老年人独居的比例高，是与他们长期以来老年人追求独立、自主的生活理念和完善的社区养老服务密切相关的，而中国广大农村空巢和独居老年人的出现是一种在城镇经济快速发展、农村青壮年劳动力大量拥向城镇地区的情况下出现的，是一种逆传统、非自愿的生活方式。 第四，农村应对老龄化的能力非常薄弱。“未富先老”一直是中国人口老龄化的一个显著特征，在农村地区这一特征尤其明显。这主要体现在两个方面：一是农村经济发展总体水平不高，应对老龄化的经济实力远远不够，农村社会福利事业发展严重滞后，养老和医疗保障水平较低是最直接的体现。农村无论是物质层面还是精神文化层面，都落后于城镇地区，农村养老的短板是中国经济发展中需要补齐的关键短板之一，这是非常严峻的现实。二是对农村家庭和老年人个人而言，经济收入低导致应对养老问题的能力低。根据国家统计局《2017年国民经济和社会发展统计公报》，中国农村居民人均可支配收入中位数11969元B13，仅占城镇居民的三分之一。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，2014年中国城镇老年人年人均收入为23930元，农村老年人年人均收入为7621元，不到城镇老年人年人均收入的三分之一。农村老年人收入低，很多高龄、失能老人几乎没有收入，而且大多数农村老年人没有养老储蓄，自我养老能力低。
二、构建农村养老服务长效机制面临的挑战
近些年来，我国一直强调要合理、均衡地配置城乡资源，并且逐步实现城乡基本养老资源均等化。农村老龄工作和养老事业的发展也取得明显成效，很多地方涌现出一些经过改建扩建的乡镇敬老院，一些富裕乡村建设了村办老年公寓、敬老院等。但是由于农村养老服务起步晚、投入少、基础设施差等原因，我国大部分农村地区养老服务仍然严重滞后于人口老龄化发展水平。农村基本养老服务的总体可及性较低，其中经济可及性最差。B14与农村老年人的养老需求和全面建成小康社会的目标要求相比，农村养老服务体系建设还面临一些突出问题。
第一，农村老龄工作基础相对薄弱。与农村老龄化的严峻形势不相适应的是，多年来中国广大农村地区老龄工作基础薄弱。一是农村老年人口的基础信息缺失，特别是在县区基层尚无一个工作部门能够全面系统地掌握农村老年人口规模、人口结构、生存状况、身体状况、养老和医疗需求等基础统计信息，这导致很多工作难以做到精准、到位。二是农村基层工作力量不足。乡镇机构改革后，往往只有1—2名民政干部负责全乡镇的低保、五保、残疾、救灾救助、婚姻、养老保险和医疗保险等全部民政工作，一名工作人员要直接服务上万名群众，难以做到及时、周到服务，更难顾及农村老年人口的养老和照护问题。三是国家和各省的养老事业发展规划对农村部分的规划重视程度不够，针对性和可操作性不强，多數地市、各县（市）区没有农村养老服务体系建设和养老事业发展的专项规划。很多地方农村养老服务的发展只是出于自行摸索阶段，没有准入、服务的分类和标准，对于一些养老机构无序发展甚至虐待老年人的现象无能为力，导致整个农村养老服务质量低下。
第二，农村基本养老保障水平偏低。虽然我国在2014年实现了城乡居民养老保险一体化，但各省市的养老金水平差距较大。同时，农村老年人经济收入偏低，2015年《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》显示，2000—2014年，农村老年人收入年均增长率为9.1%，快于城镇老年人年均5.9%的增长，但城镇老年人的年人均收入仍然是农村老年人的3.1倍。由于收入低，大多数农村老年人选择不缴费，因此没有个人账户，只是享受基础养老金。目前全国30个省、市、自治区中，有2835个县级财政在中央的基础养老金标准70元钱之上又给予进一步补贴，提高了基础养老金。全国人均基础养老金达到124元。B15山东省居民基础养老金最低标准由2012年每人每月55元提高到了2017年的每人每月100元，高出国家确定的最低标准30元。尽管基础养老金对保障农村老年人基本生活能够起到一定作用，但对于患各类慢性病、医疗费用高的失能、半失能老年人而言，基础养老金的保障水平仍然过低。
第三，农村机构养老发展缓慢。《中国乡村调查2017年度报告：中国农民需求调查》显示：77%的受访者认为农村的养老机构太少。B16很多农村地区的养老机构仍然停留在为五保老人提供服务的乡镇敬老院层面上，社会力量兴办的农村老年公寓很少。不仅如此，多数乡镇敬老院的集中供养率仍然较低，床位实际利用率并不高。出现这种现象的原因主要有三点：一是民政部门要求各地农村五保集中供养率要达到70%以上，而乡镇敬老院设施条件和服务能力不足，为了达标，部分区县将一些农村五保老人转为低保供养，减少五保基数。二是乡镇敬老院设施条件较差，专业服务能力不足，没有能力接收失能老人，部分地市的乡镇敬老院还没有进行事业单位法人登记，因此难以有效引进和配备医护专业人员，没有能力供养患病和失能的老人，而已经供养的老年人如果出现疾病或生活不能自理等状况，敬老院也无法提供专业照护。三是有自理能力的老人穷家难舍、故土难离，不愿入住敬老院。
第四，多元化、社会化农村养老服务体系尚未建立。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求到2020年“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”，这个发展目标对于农村而言，还有非常大的距离。目前我国农村的主要养老方式依然是家庭养老，老年人日常生活照顾和患病护理等工作主要由其家庭成员承担，这是绝大多数农村老年人的选择。2015年《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查》（山东省）数据显示，86.4%的农村老人选择在家里接受照料护理。“居家为基础”是做到了，但是“社区为依托、机构为补充、医养相结合”还远未实现。农村社区为老服务尚未广泛开展;“贴心一键通”社区为老服务平台等城镇已经发展得比较成熟的养老服务方式向农村的延伸覆盖远远不够;农村敬老院、老年公寓等机构养老、政府购买服务的居家养老等社会养老服务模式仅在少数经济条件较好的村庄社区试点推行，并未广泛开展。近些年，中国虽然加大了对农村敬老院、老年公寓等机构养老的重视和公共支出补贴，但是对社区和家庭照料的补贴相对不足。B17几乎没有社会资源和社会力量进入农村养老服务领域，多数鳏寡孤独和空巢老人只能自我养老。医养相结合这个在城镇地区还是发展方向的模式更是农村老年人短期内难以实现的目标。全国大多数农村地区尚未形成多元化、多层次、社会化的养老服务体系。 第五，农村贫困老年人养老服务严重缺失。社会化养老服务的提供能在很大程度上解决有一定经济支付能力而无人照料的老年人养老“有米无锅”的问题，但是对于一些贫困老年人而言，“无米下锅”的情形更让人忧心。农村老年贫困人口占农村整体贫困人口的七成，这些老年人主要包括无子女老人、鳏寡老人、患病老人等，年老体弱、住房危旧、家居简陋、生活困苦是他们的共同特征。这些老年人大多患有慢性老年疾病，需常年服药，虽有医疗保险，但乡镇卫生院门诊和村卫生室报销比例低，一些老年贫困户的低保金和基础养老金难以负担药费支出。尽管近年来农村最低生活保障政策对于贫困老年人发挥着越来越重要的作用，但各地在低保享受人群的评定和低保金发放过程中还存在着一定的“关系保”“人情保”等问题，有些真正贫困的老年人反而被排除在外。有些贫困老年人因无其他收入来源、债务缠身、疾病负担沉重等而放弃治疗;有的贫困老人独自居住，身边无人照料，仅靠远亲邻里偶尔接济探视，生活极其艰难。
三、农村养老服务机制建设面临挑战的成因
我国农村养老服务之所以面临挑战，主要有下面几个方面的原因。
第一，历史上城乡二元发展体制的长期影响。中华人民共和国成立以后，为了尽快实现工业化，我国参照苏联模式建立了城乡二元发展体制，优先发展城市并让农村长期服从和支持城市，以致农村大量的经济资源、青壮劳动力等流向了工酬和环境均佳的城市，农村在经济建设、基础设施、物质技术、社会服务等方面与城市的差距不断扩大，伴随工业化、城镇化进程的持续推进以及人口老龄化的加剧，大量老人留守农村，不得不依靠自己及其家庭养老。但是，此时家庭中的劳动力大部分已进城打工或就业，很难有精力照顾老人，而农村养老服务建设又因相关养老服务资源的匮乏而难以满足农村老年人不断增长的养老需求。而且，长期以来，农村居民主要依靠有限的耕地维持基本生活，收入非常有限，尽管改革开放以后农民收入有了很大改善，但与城市相比，仍有很大差距。在这种情况下，大部分农村老年人及其家庭很难承担起农村养老服务的各项开支，即便有些富裕的农村老年人及其家庭能够承担得起，现有的农村养老服务也难以满足其需要，以致当前农村老年人养老服务需求普遍高于城市老年人，但现实是农村老年人养老机构入住人数长期低于城市，甚至近年来还出现了农村老年人养老机构入住人数逐渐下降的趋势。
第二，政府在农村养老服务建设中的职能定位存在偏差。农村养老服务属于社会公共服务，需要政府、市场及社会共同参与，只有这些主体都履行好了各自的职责，农村养老服务体系才能建立并高效運转。但是，从实践来看，各级政府对农村养老服务建设虽然都很重视，但并没有处理好政府与市场、社会的关系，对自己在其中的职责并未厘清，不该管的事管了，该管的事却没有管或没管好。例如，目前对养老机构的发展虽然有了激励政策，但对其限制、管制仍然太多，创办养老机构的手续仍然烦琐，需要政府服务的地方却因服务部门不明确而服务不到位，在财政支持、政策宣传、老龄信息支撑、法律法规制定、监督体制构建以及专业人才培养等方面还存在职能缺位以及职能履行不到位问题。而且，目前中央和地方虽然都制定了农村养老服务发展规划，但规划还是粗线条的、原则性的，过于简单和一般化，可操作性的机制和举措还比较少，还不能对农村老年人精准分类施策，相关配套实施方案也不能有效建立。例如，对农村五保老人、贫困老年人、失能失智老年人如何提供养老服务，对他们的“兜底”保障如何构建等，还需要政府科学细化政策、健全机制。同时，农村养老服务是一项复杂工程，其建设及其机制运转涉及许多政府职能部门，但目前这些职能部门之间还缺乏科学的职能配置以及关系协调。此外，政府对相关市场和社会主体的培育还不够，还不能满足农村养老服务发展的需要。
第三，政府财政投入不足以及财政投入结构不合理。目前政府财政对农村养老服务的投入普遍不足，如农村养老金、低保、医保以及养老机构的财政补助等水平都不高，以致很难保障养老机构在农村的建设和发展，更难以提高农村养老服务水平。当然，政府财政投入不足也有另一方面的制约因素，即政府财政能力还有限。尽管随着经济的发展，中央和地方的财政收入也在不断增加，但社会公共开支也在迅速增长，加之我国农村老年人口规模比较大，以致我国各级政府财政开支也比较紧张，这必然影响其对农村养老服务的投入。在经济发达地区，政府财政投入的可能多一些，而在经济欠发达地区则可能相反。但从实践来看，即便经济发达地区，政府财政也不能保证对农村养老服务的投入。如以城乡低保水平居全国前列的江苏省为例，2017年江苏省城乡低保标准，苏南、苏中以及苏北地区人均分别为700—800元/月、600元/月、400—500元/月，全省13个市，仅苏州、常州以及镇江实现了城乡低保一体化。这说明，即便是经济发达地区，地方财政也很难保障老年人尤其是农村老年人的养老保障支付，很难把农村老年人社会养老意愿转化为有效需求。B18而且，当前中央和地方财政之间以及地方财政不同层级之间对农村养老服务建设的投入责任还不清晰，投入结构还不优化。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》要求把公益福利彩票收益的一半用于养老服务建设，但目前这一目标仍未实现。
第四，农村现有养老服务资源的创新利用不足。传统城乡二元体制虽然对农村及其养老服务发展造成了不利影响，但农村地区在这种体制下还是积累了一些养老服务资源，如乡镇敬老院、社会福利机构、耕地、卫生室以及农村宅基地、房屋等，这些资源在传统城乡二元体制下对解决农村社会养老尤其是弱势群体的养老确实发挥了重要作用，只不过伴随着农村市场化推进、农业产业弱质性凸显等，它们在农村养老服务方面的作用日渐衰退，但这并不能说明它们在新时代农村养老服务方面不能有所作为，只要政策调整适当，它们同样可以为新时代农村养老服务发展做出贡献。但是，从目前来看，政府对这些养老资源并未从政策上加以创新利用，依旧遵循传统政策运转，如敬老院只是用于农村五保老人集中供养、农村五保老人的耕地及宅基地在五保老人去世后收归村集体、村卫生室对贫困老年人的公益性医疗服务丧失等，这必然影响目前农村养老服务资源的多元化、多层次供给。特别是在物价通胀以及政府保障水平低的情况下，对农村五保老人、贫困老年人以及失能失智老年人养老保障质量的提高没有发挥较大作用，以致削弱了政府农村养老服务政策“兜底”保障功能，更不能有效地提高这些农村弱势群体的养老服务质量和水平。 四、构建农村养老服务长效机制的建议
总体上看，我国农村养老事业发展水平不高、进展不快、欠账较多，与城镇养老事业发展水平有很大差距。今后我国应将养老事业工作重心向农村转移，养老设施建设和养老资源供给向农村倾斜，养老服务项目向农村覆盖，加快农村养老服务体系建设和养老服务业发展。
第一，优化政府职能定位并制定科学规划。优化政府职能定位，正确处理好政府与市场、社会的关系，让政府在农村养老服务业发展中真正有所为、有所不为，并努力拓展市场与社会在农村养老服务业发展中的参与空间，调动它们的参与积极性，提高它们的参与能力，形成政府、市场、社会三方协同参与和各司其职的农村养老服务业发展格局。优化政府财政投入结构，制定中央以及地方各级财政责任清单，形成从中央到地方对农村养老服务业发展的强大财政支撑。而且，切实关注农村老年人的养老服务需求，民政、老龄、卫生等政府职能部门应尽快启动农村老年人口养老状况专项调查，在客观、深入、全面调研的基础上制定切合农村社会经济发展实际的政策，对农村老年人施以分类指导、精准帮扶。特别是在摸清底数、把握各地农村老年人人口学特征以及养老需求的基础上，深入推进农村养老服务综合改革，对农村养老服务发展进行统筹谋划和科学设计，构建长效机制，研究适合各地农村发展实际的养老服务发展专项规划、具体实施方案、可操作性机制以及精准细化的服务规范和标准。特别是在农村如何因地制宜地构建养老服务体系、提高养老和医疗保障水平、提高农村养老服务供给能力、支持居家养老、发展社区为老服务、建设养老护理机构、完善“兜底”保障机制等方面都做出科学规划和具体部署，并推动养老服务业立法，建立城乡养老服务法律法规体系。编制部门和各县（市）区应研究强化乡镇基层民政、社保、衛生保健等养老服务工作力量，专设农村老龄服务工作岗位。
第二，提高农村基础养老金和医疗保障水平。根据各地发展实际，差别化提高基础养老金水平，经济条件和财政能力较好的地市和县（市）区，可以适时、适当地提高基础养老金定期调整的幅度，优化省、市、县（区）三级财政分担比例，提升农村老年人的生活保障水平。在城乡居民养老保险、医疗保险以及护理保障的制度设计上，要体现对农村贫困老年人的适度优先和倾斜。加强社会保险与农村最低生活保障、特困人员救助供养等社会救助制度的统筹衔接，为失能、失智以及特困农村老年人发放一定的养老和护理补贴，并且健全补贴正常调整机制;适当提高政府财政对农村贫困老年人参加城乡居民养老保险和医疗保险的个人缴费部分的补贴标准;当各地提高养老和医疗保险最低缴费档次时，要向农村贫困老年人发放缴费提档补贴并适当提高政府代缴标准，以减轻其参保缴费负担。同时，建议在有条件的地市和县（市）区率先开展城乡低保一体化试点，并于2022年在全国实现城乡低保一体化。
第三，制定对居家养老和社区养老的支持措施。充分利用家庭资源、对老年人居家养老和社区养老进行支持是适合中国国情的低成本而有效的模式。养老不能一味依赖养老机构，发达国家已经广泛认可社区服务对老年人的积极作用，并采取积极措施让老年人实现“就地养老”。应充分利用中国当前农村老年人子女较多的优势，宣传家庭为老年人提供养老和照顾服务的优势和重要作用，同时落实好高龄、失能、困难老人养老补贴和护理补贴等政策，充分发挥家庭照护的积极作用。鉴于农村老年人的养老习惯和农村经济社会发展实际，应对居家养老的老年人及其子女给予照护培训指导、社区服务等支持，进一步探索农村居家和社区养老服务的长效发展模式。及时总结以往居家养老服务和社区养老服务改革试点经验，把改革试点进一步向农村地区推广。对农村居家和社区养老的支持内容主要包括：一是大力弘扬农村养老、敬老传统。尽管养老服务的提供需要较为雄厚的经济实力，但仍有一些欠发达的农村地区依然把养老服务搞得轰轰烈烈，这就是得益于敬老养老助老良好社会环境的培育。弘扬“孝道”文化，积极发挥中华民族敬老爱老的传统美德，能够为中国应对农村严峻老龄化问题提供强大精神力量、良好社会风尚以及和谐人文环境。B19因此，应采取灵活多样的形式，在农村积极构建敬老爱老的社会氛围，增强农村老年人的幸福感。二是支持家庭照护人员。借鉴发达国家的“家庭照料补贴”政策，对家庭成员因家庭照护责任而导致的经济损失进行补贴。三是开展邻里互助。互助养老是解决当前中国广大农村地区未富先老的有效路径。利用农村熟人社会和开放融洽的邻里关系，搭建平台，借助老年人协会等组织，组织低龄、健康老年人对有需求的空巢、特困、失能老人开展上门探望和服务，增强互助意识。发挥社区志愿者的作用，提倡老年人互帮互助。特别是在经济欠发达的农村地区，提倡代际和邻里间的互助是较为可行的方式。B20四是让社区服务走进农村，为老年人提供心理咨询、精神慰藉、康复护理等服务。对于留守、独居和失能老人，应予以充分关注，发挥农村“熟人社会”的优势，引导和组织周边社区低龄、健康老年人作为志愿者，采取每日上门探望、安装感应器等举措，有效规避独居老人“孤独死”B21“意外死”等极端现象发生。
第四，探索农村适宜的机构养老模式。机构养老是必要的补充。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求：推动养老机构提质增效;加快公办养老机构改革;推动农村特困人员供养服务机构服务设施和服务质量达标等。民政部2013年就下发《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，要求各地至少确定一家公办养老机构开展改革试点;2017年确定的第二批进行改革试点的116家公办养老机构中有22家是敬老院。2012年国家发布了养老机构基本规范，2017年再次公布《养老机构服务质量基本规范》征求意见稿，面向社会公开征求意见，这些举措都有助于加快推进乡镇敬老院改革创新。优化乡镇敬老院养老功能、创新其经营方式及服务方式应该重点考虑以下几点：一是进一步明确乡镇敬老院的职能定位。乡镇敬老院作为履行政府基本养老职能的重要载体，应充分发挥其在农村养老服务中的“兜底”保障职能。严格落实民政部《农村五保供养服务机构管理办法》中“农村五保供养服务机构应当优先供养生活不能自理的农村五保供养对象”之规定，将敬老院主要供养对象调整为以收养不能自理和半自理五保老人为主，重点为失能半失能农村老年人提供生活照护、医疗康复、临终关怀等服务。供养能力有富余的敬老院可面向社会开放，优先供养高龄、失能、半失能、特困等老年人群体，由政府补贴他们入住;有经济能力的老年人可以自费入住。二是整合乡镇敬老院和卫生院资源，在乡镇敬老院设立医护专业技术岗位，鼓励县乡村全科医生按照多点执业的原则，到乡镇敬老院卫生室定期执业，按照“适度医护、全面覆盖”的原则，把乡镇敬老院真正建设成为医养结合的公益性养老机构。三是进一步优化乡镇养老院的布局，整合各乡镇养老院资源，由“一镇一院”向“多镇一院”“中心敬老院+分院”等模式转变，逐步实现敬老院标准化、规范化。四是积极推进乡镇敬老院经营体制改革，在确保公益性的基础上，积极引入社会力量和市场机制，实现乡镇敬老院由公办公营向公建民营、民营公助等方式转变，或采取由民营养老机构、医院托管的方式，政府承担基础设施建设、购买服务、经营服务监管等职能，提高敬老院的供养服务水平。四是积极开展养老机构服务质量建设专项行动，制定可操作的养老机构服务质量评估标准，客观、深入、持续地对养老机构的开展状况、服务质量、老年人的满意度等指标进行测评，提高农村养老机构规范化水平。五是积极拓展乡镇敬老院到村居提供养老服务的功能。 第五，积极打造农村区域性日间照料和服务中心。将在城镇地区开展老年人活动场所、老年大学等日间照料和服务中心的经验尽快推广到农村地区。因地制宜建设农村幸福院、日间照料中心、文化大院等，为农村老年人提供日间照料和活动场所，丰富他们的生活。一是省、市、县三级财政应专门设立农村幸福院建设资金，在符合条件的村庄（社区）加快推进幸福院建设。二是优化农村幸福院的职能。由村民委员会主办和管理向政府主导、村集体管理转变;由为农村老年人提供日间照料服务的公益性活动场所向集日间照料、居家养老服务供给和集中养老居住于一体的综合性农村社区养老服务机构转变。三是对于有自理能力的五保老人、空巢老人，可以根据需求，整合农村危房改造、卫生院、文化大院和幸福院建设等资金，按照人均20平方左右的标准建设集中养老房，便于老年人相互照护。四是对于入住幸福院的五保老人按照集中供养标准发放资金，通过与他们协商，部分资金用于幸福院运转，其他归老年人生活自用。子女不在身边的空巢老人由子女承担相应运转费用，实现自费代养。农村幸福院同时还可以为在家居住的老年人提供探视、医疗、送餐以及可能的帮扶等居家养老公益性服务项目。
第六，做好农村养老服务顶层设计并积极推进医养结合。鉴于目前中国尚没有农村专项养老服务发展规划，今后农村养老服务体系的建设依然可以参照《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》的目标和要求，即“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”。农村养老服务滞后于城镇，正好可以充分借鉴城市发展养老服务的经验，对农村养老服务体系和发展机制进行顶层设计，这其中既包括发展居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为必要补充等内容，还包括近些年被广泛提及的医养结合模式。2013年以来，我国在多个医疗改革和养老服务发展的文件中提到医养结合的概念，鼓励促进面向老年人的养老服务、健康保健和医疗康复等协调发展。与以往养老方式相比，医养结合最大的优势在于适应了老年人对于养老和医护（保健）的双重需求，并突出了医护作用，满足了老年人在养老过程中产生的疾病医治、失能照护、保健养生等需求。医养结合的关键是以医疗促养老，使医疗能够更好地保障养老，以实现健康养老的目标。B22医养结合的养老方式在我国城镇地区才刚起步，还有一个较长的探索、规范和发展时期，在农村推广医养结合模式必须从农村老年人实际养老和护理需求出发，借力“健康中国”战略，构建一种多层次、多方式的农村医养结合技术服务体系。
第七，探索农村以地养老以及以房养老新模式。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这几项财产权益的进一步明确，对农村养老服务事业的发展有积极意义。目前，很多省市已经完成农村土地承包经营权、宅基地使用权和农村住房所有权的确权登记工作。应进一步深入研究制定农村以地养老、以房养老的实施办法，并试点推行。农业、国土、民政部门应加强相关工作协调，在确权的基础上盘活农村老年人口产权资源，鼓励村集体、合作社和其他新型经营主体优先流转农村五保老人、特困老人、空巢老人以及其他老年人的承包地，流转收益全部归老年人生活自用。对于入住敬老院或在幸福院集中居住的老年人，其原有宅基地或住房在产权关系不变的前提下由村集体或合作社代其流转、转让或出租，收益全部归老年人所有、自用。五保老人去世后，其财产权及其收益应归村集体所有。
注释
①B13中华人民共和国国家统计局：《2017年国民经济和社会发展统计公报》，中国政府网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日。
②中华人民共和国国家统计局：《2017年经济运行稳中向好、好于预期》，中国政府网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201801/t20180118_1574917.html，2018年1月18日。
③田素雷、李惠子：《中国人口老龄化的7大特征》，中国网，http：//www.china.com.cn/aboutchina/ zhuanti/ zgrk/ 2008-05/04/content_15054797.htm。
④林宝：《中国农村人口老龄化的趋势、影响与应对》，《西部论坛》2015年第2期。
⑤李晓荣：《近年来农村人口老龄化研究综述》，《求实》2016年第3期。
⑥洪大用：《共享發展：积极应对农村人口老龄化》，《中国社会科学报》2016年12月7日。
⑦国家老龄委：《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查——全国老年人口中城镇老年人口占52%》，人民网，http：//world.people.com.cn/n1/2016/1010/c57506-28765327.html，2016年10月10日。
⑧陈彬：《我国人口老龄化趋势及其影响》，国家信息中心网，http：//www.sic.gov.cn/News/455/5900.htm，2016年1月22日。
⑨老年抚养比是指一定区域的总人口中，老年人口对劳动年龄人口数之比，用以表明每100名劳动年龄人口要负担的老年人数。
⑩蔡昉、John Giles、Philip Okeefe、王德文：《中国农村老年人口及其养老保障》，中国社会科学院人口与劳动经济学网，http：//iple.cssn.cn/xzzl/cf/zs/201206/t20120628_1949497.shtml，2012年6月28日。
B11民政部：《将健全相关政策使留守老年人都能得到家庭赡养》，人民网，http：//finance.people.com.cn/n1/ 2018/0224/c1004-29832858.html，2018年2月24日。
B12徐小言：《我国农村贫困成因动态认知的维度构建分析——基于家庭生命周期理论的结构性扩充》，《理论学刊》2018年第5期。
B14王飞鹏、白卫国：《农村基本养老服务可及性研究——基于山东省17个地级市的农村调研数据》，《人口与经济》2017年第4期。
B15《人社部：中国人均城乡居民基础养老金达每月124元》，《新京报》2018年2月26日。
B16芦晓春：《2017中国农民需求年度调查报告正式发布》，中国农业新闻网，http：//www.farmer.com.cn/xwpd/ jjsn/201709/t20170922_1325542.htm，2017年9月22日。
B17杨俊：《老年福利公共支出发展的问题与对策研究——以经合组织国家的情况为参考》，《东岳论丛》2015年第10期。
B18裴育、史梦昱：《农村公共养老服务发展问题及其对策研究——以江苏省为例》，《财政监督》2018年第8期。
B19莫龙：《中国能够战胜人口老龄化严峻挑战》，《光明日报》2016年7月28日。
B20高利平：《农村失能老人照护方式及社会支持研究》，《人口与发展》2015年第4期。
B21“孤独死”是指独居者在没有旁人照顾的情况下，在其住所因突发疾病等原因而死亡的事件。在经济合作与发展组织成员国中，人口老龄化极其严重的日本每年“孤独死”的人数位居前列。
B22王彦斌：《欠发达地区农村医养结合养老服务体系构建》，《探索》2017年第6期。
责任编辑：浩 淼 思 齐
关键词：人口老龄化;养老服务;长效机制
中图分类号：C92 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2019）05-0072-08
近年来，受人口预期寿命增加和生育率大幅下降的双重影响，老年人成了中国数量增长最快的人群。2017年，全国大陆总人口13.9亿人，其中乡村人口5.77亿人，占总人口的比重为41.48%①;60周岁及以上老年人口为2.41亿人，占总人口的比例为17.3%;65周岁及以上老年人口1.58亿人，比例为11.4%②。人口老龄化已是中国社会的常态和重要特征。随着老龄化的加剧，养老问题是我们这个老年人口大国必须要面对的严峻现实问题。而在中国人口老龄化加速发展进程中，农村老龄化程度和养老服务问题尤为突出。多年来，中国养老服务业发展的投资重点、热点和亮点都在城市，农村一直是被忽视的角落，其实中国农村人口老龄化的形势比城镇地区更严峻。但与之不匹配的是，农村的经济发展、社会保障、服务水平都远低于城镇，因此中国养老服务业的重点和难点在农村。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（2017年）和《关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013年），都一再强调要“加强农村养老服务”。2018年，中央《关于实施乡村振兴战略的意见》以及《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，又进一步明确了农村养老服务建设的目标、方向和任务。农村老年人的养老服务如果做不好，乡村振兴战略的实现就无从谈起。因此，必须充分认识农村养老服务发展的紧迫性和重要性，积极构建长效机制，丰富农村养老服务内容和方式，提高农村养老服务水平。
一、构建农村养老服务长效机制的紧迫性
城乡倒置、农村老龄化水平高于城镇是中国人口老龄化的显著特征之一，这种城乡倒置的状况预计将一直持续到2040年，这也是中国人口老龄化不同于发达国家的重要特征之一。③学术界也早已取得共识：我国农村人口老龄化具有程度高于城镇、速度快于城镇、地区差异大于城镇、老年人口多于城镇等特征④，而且这种趋势还将会进一步加剧⑤。
第一，农村人口老龄化程度和速度均高于城镇。中国长期以来存在农村人口老龄化程度高于城镇地区的现象。1982年，60岁及以上老年人口所占比重，城市是7.4%，乡村为7.8%;1990年和2000年上述相应的比例分别为：城市8.62%、10.05%;乡村8.72%、10.89%。⑥2015年，第四次城乡老年人生活状况抽样调查结果显示：城镇老年人口占52%，农村老年人口占48%⑦，比2000年下降了17.8个百分点。2006—2015年，根据《中国人口与就业统计年鉴》中相关数据及系数计算，中国农村总人口呈现下降趋势，从7.37亿下降到6.03亿;城镇总人口呈现上升趋势，从5.77亿上升到7.71亿，这是近些年中国快速城镇化发展的结果。2006—2015年，农村老年人口绝对数量一直在1个亿的规模上高位运行，城镇老年人口则是从0.72亿攀升到1亿;农村老年人口的比例从14%上升到18.5%，城镇老年人口的比例则从12.4%上升到14.3%，农村老年人口比例高于城镇是中国老龄化进程中城乡不平衡的表现之一。⑧2006—2015年，农村老年抚养比⑨上升了8.4个百分点，同期城镇该指标仅上升了2.6个百分点，这说明在农村，每100名劳动年龄人口要负担29.6名老人的养老问题，而城镇该指标为20.1。世界银行2012年发布的报告《中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景》称，2030年中国农村老年人口抚养比预计上升为34%⑩，这意味着届时每100个劳动人口要供养34个老年人，农村家庭的养老负担不断加重。
第二，农村老年人受教育程度低、健康状况差。中国农村居民整体受教育程度偏低。根据2016年《中国人口与就业统计年鉴》数据，2015年农村居民中，未上过学的占8.01%，小学学历的占32.74%，初中学历的占39.15%，普通高中和中等职专学历的占9.47%，大专、大学本科和研究生学历的共占3.23%。农村老年人的受教育程度更低，以山东省为例，当代农村老年人中，未上过学的接近一半，小学文化程度的占到近四成。当代农村老年人生于20世纪50年代以前，绝大多数经历过经济困难、物资极度匮乏时期，加上一生劳作，因此多数老年人身体素质不是很好。受教育程度低导致他们身体保健意识差，容易忽视健康。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示：2014年农村老年人自评健康状况“好”的比例为27.7%，与2000年数据相比仅提升了1.4个百分点;而城镇老年人该项指标为37.6%，比2000年提升了7个百分点。农村老年人自评健康状况“好”的比例低于城镇老年人10个百分点，而且14年间提升的幅度远低于城镇老年人。健康状况差导致当代的农村老年人患病率高、生活质量较差，高龄、失能老人的疾病和医疗负担沉重。
第三，农村留守、独居、失能等老年人的照护需求激增。根据2016年民政部的摸底数据，全国有1600万左右的农村留守老年人。B112015年《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查》（山东省）数据显示：农村老年人中，与配偶一起居住的比例为56.48%，独居的比例为15.48%，与（岳）父母一起居住的比例为0.89%。在很多留守家庭中，由于家庭关系的缺失，老年人日常不但得不到应有的照顾和赡养，甚至连照顾孙辈的负担也一并压在了他们身上。B12由于子女长期不在身边，这些留守、空巢甚至独居的农村老年人几乎和孤寡老人一样，不仅需要独自承担农田劳作、家务或抚育孙辈等繁重的事情，还要独自应对患病就医、生活缺乏照料、精神缺乏慰藉等诸多难题，生活质量非常低。而一旦失能，由于相关养老保障和服务不健全，又没有能力住进养老机构，农村老年人的生活境况更加凄凉。中西部广大农村地区，很多老年人面临着“家庭空巢、社区空心、政策空缺、生活空洞”的困境。发达国家老年人独居的比例高，是与他们长期以来老年人追求独立、自主的生活理念和完善的社区养老服务密切相关的，而中国广大农村空巢和独居老年人的出现是一种在城镇经济快速发展、农村青壮年劳动力大量拥向城镇地区的情况下出现的，是一种逆传统、非自愿的生活方式。 第四，农村应对老龄化的能力非常薄弱。“未富先老”一直是中国人口老龄化的一个显著特征，在农村地区这一特征尤其明显。这主要体现在两个方面：一是农村经济发展总体水平不高，应对老龄化的经济实力远远不够，农村社会福利事业发展严重滞后，养老和医疗保障水平较低是最直接的体现。农村无论是物质层面还是精神文化层面，都落后于城镇地区，农村养老的短板是中国经济发展中需要补齐的关键短板之一，这是非常严峻的现实。二是对农村家庭和老年人个人而言，经济收入低导致应对养老问题的能力低。根据国家统计局《2017年国民经济和社会发展统计公报》，中国农村居民人均可支配收入中位数11969元B13，仅占城镇居民的三分之一。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，2014年中国城镇老年人年人均收入为23930元，农村老年人年人均收入为7621元，不到城镇老年人年人均收入的三分之一。农村老年人收入低，很多高龄、失能老人几乎没有收入，而且大多数农村老年人没有养老储蓄，自我养老能力低。
二、构建农村养老服务长效机制面临的挑战
近些年来，我国一直强调要合理、均衡地配置城乡资源，并且逐步实现城乡基本养老资源均等化。农村老龄工作和养老事业的发展也取得明显成效，很多地方涌现出一些经过改建扩建的乡镇敬老院，一些富裕乡村建设了村办老年公寓、敬老院等。但是由于农村养老服务起步晚、投入少、基础设施差等原因，我国大部分农村地区养老服务仍然严重滞后于人口老龄化发展水平。农村基本养老服务的总体可及性较低，其中经济可及性最差。B14与农村老年人的养老需求和全面建成小康社会的目标要求相比，农村养老服务体系建设还面临一些突出问题。
第一，农村老龄工作基础相对薄弱。与农村老龄化的严峻形势不相适应的是，多年来中国广大农村地区老龄工作基础薄弱。一是农村老年人口的基础信息缺失，特别是在县区基层尚无一个工作部门能够全面系统地掌握农村老年人口规模、人口结构、生存状况、身体状况、养老和医疗需求等基础统计信息，这导致很多工作难以做到精准、到位。二是农村基层工作力量不足。乡镇机构改革后，往往只有1—2名民政干部负责全乡镇的低保、五保、残疾、救灾救助、婚姻、养老保险和医疗保险等全部民政工作，一名工作人员要直接服务上万名群众，难以做到及时、周到服务，更难顾及农村老年人口的养老和照护问题。三是国家和各省的养老事业发展规划对农村部分的规划重视程度不够，针对性和可操作性不强，多數地市、各县（市）区没有农村养老服务体系建设和养老事业发展的专项规划。很多地方农村养老服务的发展只是出于自行摸索阶段，没有准入、服务的分类和标准，对于一些养老机构无序发展甚至虐待老年人的现象无能为力，导致整个农村养老服务质量低下。
第二，农村基本养老保障水平偏低。虽然我国在2014年实现了城乡居民养老保险一体化，但各省市的养老金水平差距较大。同时，农村老年人经济收入偏低，2015年《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》显示，2000—2014年，农村老年人收入年均增长率为9.1%，快于城镇老年人年均5.9%的增长，但城镇老年人的年人均收入仍然是农村老年人的3.1倍。由于收入低，大多数农村老年人选择不缴费，因此没有个人账户，只是享受基础养老金。目前全国30个省、市、自治区中，有2835个县级财政在中央的基础养老金标准70元钱之上又给予进一步补贴，提高了基础养老金。全国人均基础养老金达到124元。B15山东省居民基础养老金最低标准由2012年每人每月55元提高到了2017年的每人每月100元，高出国家确定的最低标准30元。尽管基础养老金对保障农村老年人基本生活能够起到一定作用，但对于患各类慢性病、医疗费用高的失能、半失能老年人而言，基础养老金的保障水平仍然过低。
第三，农村机构养老发展缓慢。《中国乡村调查2017年度报告：中国农民需求调查》显示：77%的受访者认为农村的养老机构太少。B16很多农村地区的养老机构仍然停留在为五保老人提供服务的乡镇敬老院层面上，社会力量兴办的农村老年公寓很少。不仅如此，多数乡镇敬老院的集中供养率仍然较低，床位实际利用率并不高。出现这种现象的原因主要有三点：一是民政部门要求各地农村五保集中供养率要达到70%以上，而乡镇敬老院设施条件和服务能力不足，为了达标，部分区县将一些农村五保老人转为低保供养，减少五保基数。二是乡镇敬老院设施条件较差，专业服务能力不足，没有能力接收失能老人，部分地市的乡镇敬老院还没有进行事业单位法人登记，因此难以有效引进和配备医护专业人员，没有能力供养患病和失能的老人，而已经供养的老年人如果出现疾病或生活不能自理等状况，敬老院也无法提供专业照护。三是有自理能力的老人穷家难舍、故土难离，不愿入住敬老院。
第四，多元化、社会化农村养老服务体系尚未建立。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求到2020年“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”，这个发展目标对于农村而言，还有非常大的距离。目前我国农村的主要养老方式依然是家庭养老，老年人日常生活照顾和患病护理等工作主要由其家庭成员承担，这是绝大多数农村老年人的选择。2015年《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查》（山东省）数据显示，86.4%的农村老人选择在家里接受照料护理。“居家为基础”是做到了，但是“社区为依托、机构为补充、医养相结合”还远未实现。农村社区为老服务尚未广泛开展;“贴心一键通”社区为老服务平台等城镇已经发展得比较成熟的养老服务方式向农村的延伸覆盖远远不够;农村敬老院、老年公寓等机构养老、政府购买服务的居家养老等社会养老服务模式仅在少数经济条件较好的村庄社区试点推行，并未广泛开展。近些年，中国虽然加大了对农村敬老院、老年公寓等机构养老的重视和公共支出补贴，但是对社区和家庭照料的补贴相对不足。B17几乎没有社会资源和社会力量进入农村养老服务领域，多数鳏寡孤独和空巢老人只能自我养老。医养相结合这个在城镇地区还是发展方向的模式更是农村老年人短期内难以实现的目标。全国大多数农村地区尚未形成多元化、多层次、社会化的养老服务体系。 第五，农村贫困老年人养老服务严重缺失。社会化养老服务的提供能在很大程度上解决有一定经济支付能力而无人照料的老年人养老“有米无锅”的问题，但是对于一些贫困老年人而言，“无米下锅”的情形更让人忧心。农村老年贫困人口占农村整体贫困人口的七成，这些老年人主要包括无子女老人、鳏寡老人、患病老人等，年老体弱、住房危旧、家居简陋、生活困苦是他们的共同特征。这些老年人大多患有慢性老年疾病，需常年服药，虽有医疗保险，但乡镇卫生院门诊和村卫生室报销比例低，一些老年贫困户的低保金和基础养老金难以负担药费支出。尽管近年来农村最低生活保障政策对于贫困老年人发挥着越来越重要的作用，但各地在低保享受人群的评定和低保金发放过程中还存在着一定的“关系保”“人情保”等问题，有些真正贫困的老年人反而被排除在外。有些贫困老年人因无其他收入来源、债务缠身、疾病负担沉重等而放弃治疗;有的贫困老人独自居住，身边无人照料，仅靠远亲邻里偶尔接济探视，生活极其艰难。
三、农村养老服务机制建设面临挑战的成因
我国农村养老服务之所以面临挑战，主要有下面几个方面的原因。
第一，历史上城乡二元发展体制的长期影响。中华人民共和国成立以后，为了尽快实现工业化，我国参照苏联模式建立了城乡二元发展体制，优先发展城市并让农村长期服从和支持城市，以致农村大量的经济资源、青壮劳动力等流向了工酬和环境均佳的城市，农村在经济建设、基础设施、物质技术、社会服务等方面与城市的差距不断扩大，伴随工业化、城镇化进程的持续推进以及人口老龄化的加剧，大量老人留守农村，不得不依靠自己及其家庭养老。但是，此时家庭中的劳动力大部分已进城打工或就业，很难有精力照顾老人，而农村养老服务建设又因相关养老服务资源的匮乏而难以满足农村老年人不断增长的养老需求。而且，长期以来，农村居民主要依靠有限的耕地维持基本生活，收入非常有限，尽管改革开放以后农民收入有了很大改善，但与城市相比，仍有很大差距。在这种情况下，大部分农村老年人及其家庭很难承担起农村养老服务的各项开支，即便有些富裕的农村老年人及其家庭能够承担得起，现有的农村养老服务也难以满足其需要，以致当前农村老年人养老服务需求普遍高于城市老年人，但现实是农村老年人养老机构入住人数长期低于城市，甚至近年来还出现了农村老年人养老机构入住人数逐渐下降的趋势。
第二，政府在农村养老服务建设中的职能定位存在偏差。农村养老服务属于社会公共服务，需要政府、市场及社会共同参与，只有这些主体都履行好了各自的职责，农村养老服务体系才能建立并高效運转。但是，从实践来看，各级政府对农村养老服务建设虽然都很重视，但并没有处理好政府与市场、社会的关系，对自己在其中的职责并未厘清，不该管的事管了，该管的事却没有管或没管好。例如，目前对养老机构的发展虽然有了激励政策，但对其限制、管制仍然太多，创办养老机构的手续仍然烦琐，需要政府服务的地方却因服务部门不明确而服务不到位，在财政支持、政策宣传、老龄信息支撑、法律法规制定、监督体制构建以及专业人才培养等方面还存在职能缺位以及职能履行不到位问题。而且，目前中央和地方虽然都制定了农村养老服务发展规划，但规划还是粗线条的、原则性的，过于简单和一般化，可操作性的机制和举措还比较少，还不能对农村老年人精准分类施策，相关配套实施方案也不能有效建立。例如，对农村五保老人、贫困老年人、失能失智老年人如何提供养老服务，对他们的“兜底”保障如何构建等，还需要政府科学细化政策、健全机制。同时，农村养老服务是一项复杂工程，其建设及其机制运转涉及许多政府职能部门，但目前这些职能部门之间还缺乏科学的职能配置以及关系协调。此外，政府对相关市场和社会主体的培育还不够，还不能满足农村养老服务发展的需要。
第三，政府财政投入不足以及财政投入结构不合理。目前政府财政对农村养老服务的投入普遍不足，如农村养老金、低保、医保以及养老机构的财政补助等水平都不高，以致很难保障养老机构在农村的建设和发展，更难以提高农村养老服务水平。当然，政府财政投入不足也有另一方面的制约因素，即政府财政能力还有限。尽管随着经济的发展，中央和地方的财政收入也在不断增加，但社会公共开支也在迅速增长，加之我国农村老年人口规模比较大，以致我国各级政府财政开支也比较紧张，这必然影响其对农村养老服务的投入。在经济发达地区，政府财政投入的可能多一些，而在经济欠发达地区则可能相反。但从实践来看，即便经济发达地区，政府财政也不能保证对农村养老服务的投入。如以城乡低保水平居全国前列的江苏省为例，2017年江苏省城乡低保标准，苏南、苏中以及苏北地区人均分别为700—800元/月、600元/月、400—500元/月，全省13个市，仅苏州、常州以及镇江实现了城乡低保一体化。这说明，即便是经济发达地区，地方财政也很难保障老年人尤其是农村老年人的养老保障支付，很难把农村老年人社会养老意愿转化为有效需求。B18而且，当前中央和地方财政之间以及地方财政不同层级之间对农村养老服务建设的投入责任还不清晰，投入结构还不优化。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》要求把公益福利彩票收益的一半用于养老服务建设，但目前这一目标仍未实现。
第四，农村现有养老服务资源的创新利用不足。传统城乡二元体制虽然对农村及其养老服务发展造成了不利影响，但农村地区在这种体制下还是积累了一些养老服务资源，如乡镇敬老院、社会福利机构、耕地、卫生室以及农村宅基地、房屋等，这些资源在传统城乡二元体制下对解决农村社会养老尤其是弱势群体的养老确实发挥了重要作用，只不过伴随着农村市场化推进、农业产业弱质性凸显等，它们在农村养老服务方面的作用日渐衰退，但这并不能说明它们在新时代农村养老服务方面不能有所作为，只要政策调整适当，它们同样可以为新时代农村养老服务发展做出贡献。但是，从目前来看，政府对这些养老资源并未从政策上加以创新利用，依旧遵循传统政策运转，如敬老院只是用于农村五保老人集中供养、农村五保老人的耕地及宅基地在五保老人去世后收归村集体、村卫生室对贫困老年人的公益性医疗服务丧失等，这必然影响目前农村养老服务资源的多元化、多层次供给。特别是在物价通胀以及政府保障水平低的情况下，对农村五保老人、贫困老年人以及失能失智老年人养老保障质量的提高没有发挥较大作用，以致削弱了政府农村养老服务政策“兜底”保障功能，更不能有效地提高这些农村弱势群体的养老服务质量和水平。 四、构建农村养老服务长效机制的建议
总体上看，我国农村养老事业发展水平不高、进展不快、欠账较多，与城镇养老事业发展水平有很大差距。今后我国应将养老事业工作重心向农村转移，养老设施建设和养老资源供给向农村倾斜，养老服务项目向农村覆盖，加快农村养老服务体系建设和养老服务业发展。
第一，优化政府职能定位并制定科学规划。优化政府职能定位，正确处理好政府与市场、社会的关系，让政府在农村养老服务业发展中真正有所为、有所不为，并努力拓展市场与社会在农村养老服务业发展中的参与空间，调动它们的参与积极性，提高它们的参与能力，形成政府、市场、社会三方协同参与和各司其职的农村养老服务业发展格局。优化政府财政投入结构，制定中央以及地方各级财政责任清单，形成从中央到地方对农村养老服务业发展的强大财政支撑。而且，切实关注农村老年人的养老服务需求，民政、老龄、卫生等政府职能部门应尽快启动农村老年人口养老状况专项调查，在客观、深入、全面调研的基础上制定切合农村社会经济发展实际的政策，对农村老年人施以分类指导、精准帮扶。特别是在摸清底数、把握各地农村老年人人口学特征以及养老需求的基础上，深入推进农村养老服务综合改革，对农村养老服务发展进行统筹谋划和科学设计，构建长效机制，研究适合各地农村发展实际的养老服务发展专项规划、具体实施方案、可操作性机制以及精准细化的服务规范和标准。特别是在农村如何因地制宜地构建养老服务体系、提高养老和医疗保障水平、提高农村养老服务供给能力、支持居家养老、发展社区为老服务、建设养老护理机构、完善“兜底”保障机制等方面都做出科学规划和具体部署，并推动养老服务业立法，建立城乡养老服务法律法规体系。编制部门和各县（市）区应研究强化乡镇基层民政、社保、衛生保健等养老服务工作力量，专设农村老龄服务工作岗位。
第二，提高农村基础养老金和医疗保障水平。根据各地发展实际，差别化提高基础养老金水平，经济条件和财政能力较好的地市和县（市）区，可以适时、适当地提高基础养老金定期调整的幅度，优化省、市、县（区）三级财政分担比例，提升农村老年人的生活保障水平。在城乡居民养老保险、医疗保险以及护理保障的制度设计上，要体现对农村贫困老年人的适度优先和倾斜。加强社会保险与农村最低生活保障、特困人员救助供养等社会救助制度的统筹衔接，为失能、失智以及特困农村老年人发放一定的养老和护理补贴，并且健全补贴正常调整机制;适当提高政府财政对农村贫困老年人参加城乡居民养老保险和医疗保险的个人缴费部分的补贴标准;当各地提高养老和医疗保险最低缴费档次时，要向农村贫困老年人发放缴费提档补贴并适当提高政府代缴标准，以减轻其参保缴费负担。同时，建议在有条件的地市和县（市）区率先开展城乡低保一体化试点，并于2022年在全国实现城乡低保一体化。
第三，制定对居家养老和社区养老的支持措施。充分利用家庭资源、对老年人居家养老和社区养老进行支持是适合中国国情的低成本而有效的模式。养老不能一味依赖养老机构，发达国家已经广泛认可社区服务对老年人的积极作用，并采取积极措施让老年人实现“就地养老”。应充分利用中国当前农村老年人子女较多的优势，宣传家庭为老年人提供养老和照顾服务的优势和重要作用，同时落实好高龄、失能、困难老人养老补贴和护理补贴等政策，充分发挥家庭照护的积极作用。鉴于农村老年人的养老习惯和农村经济社会发展实际，应对居家养老的老年人及其子女给予照护培训指导、社区服务等支持，进一步探索农村居家和社区养老服务的长效发展模式。及时总结以往居家养老服务和社区养老服务改革试点经验，把改革试点进一步向农村地区推广。对农村居家和社区养老的支持内容主要包括：一是大力弘扬农村养老、敬老传统。尽管养老服务的提供需要较为雄厚的经济实力，但仍有一些欠发达的农村地区依然把养老服务搞得轰轰烈烈，这就是得益于敬老养老助老良好社会环境的培育。弘扬“孝道”文化，积极发挥中华民族敬老爱老的传统美德，能够为中国应对农村严峻老龄化问题提供强大精神力量、良好社会风尚以及和谐人文环境。B19因此，应采取灵活多样的形式，在农村积极构建敬老爱老的社会氛围，增强农村老年人的幸福感。二是支持家庭照护人员。借鉴发达国家的“家庭照料补贴”政策，对家庭成员因家庭照护责任而导致的经济损失进行补贴。三是开展邻里互助。互助养老是解决当前中国广大农村地区未富先老的有效路径。利用农村熟人社会和开放融洽的邻里关系，搭建平台，借助老年人协会等组织，组织低龄、健康老年人对有需求的空巢、特困、失能老人开展上门探望和服务，增强互助意识。发挥社区志愿者的作用，提倡老年人互帮互助。特别是在经济欠发达的农村地区，提倡代际和邻里间的互助是较为可行的方式。B20四是让社区服务走进农村，为老年人提供心理咨询、精神慰藉、康复护理等服务。对于留守、独居和失能老人，应予以充分关注，发挥农村“熟人社会”的优势，引导和组织周边社区低龄、健康老年人作为志愿者，采取每日上门探望、安装感应器等举措，有效规避独居老人“孤独死”B21“意外死”等极端现象发生。
第四，探索农村适宜的机构养老模式。机构养老是必要的补充。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求：推动养老机构提质增效;加快公办养老机构改革;推动农村特困人员供养服务机构服务设施和服务质量达标等。民政部2013年就下发《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，要求各地至少确定一家公办养老机构开展改革试点;2017年确定的第二批进行改革试点的116家公办养老机构中有22家是敬老院。2012年国家发布了养老机构基本规范，2017年再次公布《养老机构服务质量基本规范》征求意见稿，面向社会公开征求意见，这些举措都有助于加快推进乡镇敬老院改革创新。优化乡镇敬老院养老功能、创新其经营方式及服务方式应该重点考虑以下几点：一是进一步明确乡镇敬老院的职能定位。乡镇敬老院作为履行政府基本养老职能的重要载体，应充分发挥其在农村养老服务中的“兜底”保障职能。严格落实民政部《农村五保供养服务机构管理办法》中“农村五保供养服务机构应当优先供养生活不能自理的农村五保供养对象”之规定，将敬老院主要供养对象调整为以收养不能自理和半自理五保老人为主，重点为失能半失能农村老年人提供生活照护、医疗康复、临终关怀等服务。供养能力有富余的敬老院可面向社会开放，优先供养高龄、失能、半失能、特困等老年人群体，由政府补贴他们入住;有经济能力的老年人可以自费入住。二是整合乡镇敬老院和卫生院资源，在乡镇敬老院设立医护专业技术岗位，鼓励县乡村全科医生按照多点执业的原则，到乡镇敬老院卫生室定期执业，按照“适度医护、全面覆盖”的原则，把乡镇敬老院真正建设成为医养结合的公益性养老机构。三是进一步优化乡镇养老院的布局，整合各乡镇养老院资源，由“一镇一院”向“多镇一院”“中心敬老院+分院”等模式转变，逐步实现敬老院标准化、规范化。四是积极推进乡镇敬老院经营体制改革，在确保公益性的基础上，积极引入社会力量和市场机制，实现乡镇敬老院由公办公营向公建民营、民营公助等方式转变，或采取由民营养老机构、医院托管的方式，政府承担基础设施建设、购买服务、经营服务监管等职能，提高敬老院的供养服务水平。四是积极开展养老机构服务质量建设专项行动，制定可操作的养老机构服务质量评估标准，客观、深入、持续地对养老机构的开展状况、服务质量、老年人的满意度等指标进行测评，提高农村养老机构规范化水平。五是积极拓展乡镇敬老院到村居提供养老服务的功能。 第五，积极打造农村区域性日间照料和服务中心。将在城镇地区开展老年人活动场所、老年大学等日间照料和服务中心的经验尽快推广到农村地区。因地制宜建设农村幸福院、日间照料中心、文化大院等，为农村老年人提供日间照料和活动场所，丰富他们的生活。一是省、市、县三级财政应专门设立农村幸福院建设资金，在符合条件的村庄（社区）加快推进幸福院建设。二是优化农村幸福院的职能。由村民委员会主办和管理向政府主导、村集体管理转变;由为农村老年人提供日间照料服务的公益性活动场所向集日间照料、居家养老服务供给和集中养老居住于一体的综合性农村社区养老服务机构转变。三是对于有自理能力的五保老人、空巢老人，可以根据需求，整合农村危房改造、卫生院、文化大院和幸福院建设等资金，按照人均20平方左右的标准建设集中养老房，便于老年人相互照护。四是对于入住幸福院的五保老人按照集中供养标准发放资金，通过与他们协商，部分资金用于幸福院运转，其他归老年人生活自用。子女不在身边的空巢老人由子女承担相应运转费用，实现自费代养。农村幸福院同时还可以为在家居住的老年人提供探视、医疗、送餐以及可能的帮扶等居家养老公益性服务项目。
第六，做好农村养老服务顶层设计并积极推进医养结合。鉴于目前中国尚没有农村专项养老服务发展规划，今后农村养老服务体系的建设依然可以参照《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》的目标和要求，即“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”。农村养老服务滞后于城镇，正好可以充分借鉴城市发展养老服务的经验，对农村养老服务体系和发展机制进行顶层设计，这其中既包括发展居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为必要补充等内容，还包括近些年被广泛提及的医养结合模式。2013年以来，我国在多个医疗改革和养老服务发展的文件中提到医养结合的概念，鼓励促进面向老年人的养老服务、健康保健和医疗康复等协调发展。与以往养老方式相比，医养结合最大的优势在于适应了老年人对于养老和医护（保健）的双重需求，并突出了医护作用，满足了老年人在养老过程中产生的疾病医治、失能照护、保健养生等需求。医养结合的关键是以医疗促养老，使医疗能够更好地保障养老，以实现健康养老的目标。B22医养结合的养老方式在我国城镇地区才刚起步，还有一个较长的探索、规范和发展时期，在农村推广医养结合模式必须从农村老年人实际养老和护理需求出发，借力“健康中国”战略，构建一种多层次、多方式的农村医养结合技术服务体系。
第七，探索农村以地养老以及以房养老新模式。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这几项财产权益的进一步明确，对农村养老服务事业的发展有积极意义。目前，很多省市已经完成农村土地承包经营权、宅基地使用权和农村住房所有权的确权登记工作。应进一步深入研究制定农村以地养老、以房养老的实施办法，并试点推行。农业、国土、民政部门应加强相关工作协调，在确权的基础上盘活农村老年人口产权资源，鼓励村集体、合作社和其他新型经营主体优先流转农村五保老人、特困老人、空巢老人以及其他老年人的承包地，流转收益全部归老年人生活自用。对于入住敬老院或在幸福院集中居住的老年人，其原有宅基地或住房在产权关系不变的前提下由村集体或合作社代其流转、转让或出租，收益全部归老年人所有、自用。五保老人去世后，其财产权及其收益应归村集体所有。
注释
①B13中华人民共和国国家统计局：《2017年国民经济和社会发展统计公报》，中国政府网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日。
②中华人民共和国国家统计局：《2017年经济运行稳中向好、好于预期》，中国政府网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201801/t20180118_1574917.html，2018年1月18日。
③田素雷、李惠子：《中国人口老龄化的7大特征》，中国网，http：//www.china.com.cn/aboutchina/ zhuanti/ zgrk/ 2008-05/04/content_15054797.htm。
④林宝：《中国农村人口老龄化的趋势、影响与应对》，《西部论坛》2015年第2期。
⑤李晓荣：《近年来农村人口老龄化研究综述》，《求实》2016年第3期。
⑥洪大用：《共享發展：积极应对农村人口老龄化》，《中国社会科学报》2016年12月7日。
⑦国家老龄委：《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查——全国老年人口中城镇老年人口占52%》，人民网，http：//world.people.com.cn/n1/2016/1010/c57506-28765327.html，2016年10月10日。
⑧陈彬：《我国人口老龄化趋势及其影响》，国家信息中心网，http：//www.sic.gov.cn/News/455/5900.htm，2016年1月22日。
⑨老年抚养比是指一定区域的总人口中，老年人口对劳动年龄人口数之比，用以表明每100名劳动年龄人口要负担的老年人数。
⑩蔡昉、John Giles、Philip Okeefe、王德文：《中国农村老年人口及其养老保障》，中国社会科学院人口与劳动经济学网，http：//iple.cssn.cn/xzzl/cf/zs/201206/t20120628_1949497.shtml，2012年6月28日。
B11民政部：《将健全相关政策使留守老年人都能得到家庭赡养》，人民网，http：//finance.people.com.cn/n1/ 2018/0224/c1004-29832858.html，2018年2月24日。
B12徐小言：《我国农村贫困成因动态认知的维度构建分析——基于家庭生命周期理论的结构性扩充》，《理论学刊》2018年第5期。
B14王飞鹏、白卫国：《农村基本养老服务可及性研究——基于山东省17个地级市的农村调研数据》，《人口与经济》2017年第4期。
B15《人社部：中国人均城乡居民基础养老金达每月124元》，《新京报》2018年2月26日。
B16芦晓春：《2017中国农民需求年度调查报告正式发布》，中国农业新闻网，http：//www.farmer.com.cn/xwpd/ jjsn/201709/t20170922_1325542.htm，2017年9月22日。
B17杨俊：《老年福利公共支出发展的问题与对策研究——以经合组织国家的情况为参考》，《东岳论丛》2015年第10期。
B18裴育、史梦昱：《农村公共养老服务发展问题及其对策研究——以江苏省为例》，《财政监督》2018年第8期。
B19莫龙：《中国能够战胜人口老龄化严峻挑战》，《光明日报》2016年7月28日。
B20高利平：《农村失能老人照护方式及社会支持研究》，《人口与发展》2015年第4期。
B21“孤独死”是指独居者在没有旁人照顾的情况下，在其住所因突发疾病等原因而死亡的事件。在经济合作与发展组织成员国中，人口老龄化极其严重的日本每年“孤独死”的人数位居前列。
B22王彦斌：《欠发达地区农村医养结合养老服务体系构建》，《探索》2017年第6期。
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