城镇化的车轮在带着亿万农民进城就业的同时，也给广袤的田野留下了大大的问号：今后谁来种地？地怎么种？小规模的分散经营与发展现代农业不相适应，眼下，解决谁来种地的问题更加紧迫，培育发展现代农业的新型经营主体亟待农业经营体制创新。今年的中央一号文件给出了破题之策，就是以解决地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系。
　　鼓励农户流转土地经营权
　　发展多种形式的适度规模经营是构建新型农业经营体系的重要途径，也是现代农业的发展方向。截至2013年6月底，全国农户承包土地流转面积达到3.1亿亩，占家庭承包耕地面积的23.9%。今年的中央一号文件要求鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权。一号文件把经营权从承包经营权中分离出来，实现了理论和实践上的一次重大突破，意图是在维护农户土地承包权长久不变的基础上，为实现适度规模经营开拓发展空间。
　　发展多种形式的规模经营，也鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，但要建立严格的准入和监管制度。一号文件要求探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。工商企业租赁农地必须从事农业，还得用保障金的形式来防范经营风险可能对农民利益造成的损害。
　　文件特别指出，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。农民想种自己承包的地，就让他自己种，任何人无权干涉。
　　扶持新型农业经营主体
　　农民合作社、家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业等新型主体近年来蓬勃兴起。我国目前有种粮大户（南方经营耕地面积50亩以上、北方100亩以上）68.2万户，经营全国7.3%的耕地，生产了全国12.7%的粮食；全国粮食生产合作社有5.59万个，经营全国4.0%的耕地，生产了全国8.2%的粮食。截至2013年9月底，全国依法登记的农民合作社达到91.1万家，入社社员6838万户。
　　一号文件明确，扶持发展新型农业经营主体，在财政补贴、用地指标、金融支持、税收优惠、人员培训等方面，出台了扶持这些主体的一系列政策，其中允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，这些有力度的举措，必然为新型主体成长营造良好的政策环境，促进它们尽快与作为基础的农户家庭经营共同构筑立体式的经营结构。
　　农户家庭经营是基本面
　　从农业生产特性和国际普遍经验看，家庭经营始终是农业生产最根本、最基础的组织形式。新型主体和适度规模经营，应当在农户家庭的土壤上繁衍和发展。同时，在未来相当长的时间里，农户家庭无论在主体数量上还是经营土地的数量上，都仍将占据绝大多数。
　　因此，一号文件指出，必须坚持家庭经营与多种经营形式共同发展。无论怎么创新农业经营体系，都必须坚持集体土地的承包权属于农户家庭，在鼓励、支持各类新型经营主体的同时，也不能忽视农户家庭经营这个基本面，这是农村基本经营制度的根本。
　　解决好谁来种地，必须解决好谁来服务。健全的农业社会化服务体系，是新型农业经营体系的重要一翼，与各类经营主体形成复合型结构。从我国人多地少、农户经营主体数量众多的基本国情农情看，更要注重以扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。一号文件从创新公益性服务手段和创新多元化服务主体两个方面，做出了具体部署。