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摘要:分析了欧盟交通运输可持续发展中所面临的诸如人口老龄化、移民、环境恶化、矿物燃料缺乏、城市化、全球化的挑战等问题,并研究了欧盟解决这些影响交通运输可持续发展的问题的政策措施,提出了对我国交通运输业可持续发展的几点启示。
关键词:欧盟;交通运输;可持续发展;政策措施
中图分类号:F287.3 文献标识码:A DOI:10.3963/j.issn.1671-6477.2010.04.008
改革开放以来,我国交通运输业得到了快速发展,对国家经济发展和人民生活质量的提高做出了重要的贡献,同时我国交通运输业也处在一个十分重要的发展机遇期,正确把握这个机遇期,就必须做出正确的选择——走资源节约、环境友好的发展之路,推进现代交通运输业的可持续发展。目前欧盟交通运输业可持续发展所面临的相关问题,与我国交通运输业所面临的问题有许多共同之处,因此对欧盟交通运输业可持续发展的分析,对我国交通运输业的可持续发展具有一定的借鉴作用。
一、欧盟交通可持续发展面临的挑战
欧盟的交通运输业在可持续发展方面取得了一定的成绩,但同时也面临着一系列社会和经济环境的威胁与挑战。
一是渐渐进入老龄化社会。到2060年,欧洲65岁及以上的人口数量预计占到人口总数的30%[1]2,而现在的比例是17%。尽管一定年龄以上的人口总体上比他们年轻时候的旅游支出会减少,但与他们的父辈相比,他们愿意为旅行支付更多的费用。由于健康状况的改善,旅游选择的多样化,一个人口老龄化的社会将会把注意力更多地放在交通服务的供给上面,放在交通服务较高的安全性和可靠性上面,其基本特征在于为消费者提供最合适的解决方案。
老龄化社会需要在养老金支付和医疗护理方面分配更多的公共资源,从而使得交通基础设施的供给和维护变得紧张,并限制了公共交通基金的获得。老龄化社会将会导致劳动力缺乏,在一些交通部门,有技能的劳动力短缺现象将进一步恶化。总体上来看,这些现象都可能会提高交通运输成本。
二是移民人口增加。未来50年内,进入欧盟地区的移民可能会给欧盟增加5 600万人口[1]2。移民可能对劳动力市场老龄化现象起到一定缓解作用。在行政和法律障碍逐渐消除以及国内市场进一步发展的情况下,欧盟内部工人的流动预计也会增加。外来人口的进入,内部工人的流动都会增加对交通运输的需求。
三是环境的挑战。交通运输需求的增加,交通运输业的发展,势必会给环境带来负面的影响。因此,如何缓解交通业对环境的负面影响是一个必须要面对的问题。欧盟环境总署2008年的报告表明,很多欧洲人仍然处在严重的空气及噪音的环境污染中。尤其是在很多空气质量较差的地区,PM1(可吸入颗粒物)的集中度超过了2005年的极限值,而交通业正是PM1的第二大来源。来自于NOX和SOX(氮氧化物和硫氧化物)的船排放污染也需要得到控制。交通业本身也会遭受气候变化的影响,全球气候变暖所导致的海平面上升,将会对海岸基础设施形成威胁。极端的气候事件会影响到所有运输方式的安全性。旱灾和洪水会给内陆水路带来很多问题。因此交通行业更应采取必要的措施来减轻其对环境造成的压力。
四是矿物燃料的缺乏。在今后数十年里,随着交通运输需求的增加和低成本资源的枯竭,石油和其它矿物燃料的价格会上涨得更快。同时,向低碳经济转变以及能源安全关注度的提高,可能会要求更多再生能源的供给,并通过科技进步和规模生产降低成本。未来替代能源的发展将会吸引到更多的投资,但建立相应的支撑性基础设施和开发新的交通工具将会延缓这一进程。因此,交通业的发展要尽量减少对矿物燃料的依赖。
五是城市化步伐加快。近几年,欧盟城市化发展愈发明显,欧洲生活于城市地区的人口比例将从2007年的72%,上升到2050年的84%[1]3。在过去的50年,整个欧洲城市化地区的增长率比居民的增长率还高。城市化扩张的趋势,是对城市交通的主要挑战,因为它带来了个人对交通的更多需求,进而带来了更多的交通堵塞和环境问题。城市化进程中,交通占了大约40%的CO2排放量,以及70%的其它来自于公路交通的污染物排放。此外,就时间成本以及较高的燃料消耗而言,在人口聚集地和道路主干线的交通堵塞,是形成交通运输高成本的原因之一。
六是世界人口不断增加。预计世界人口在2050年时将超过 90亿,比2009年的68亿人口增长1/3左右[1]5,这将对全球资源造成巨大的冲击。人口的增加和经济的发展意味着对交通更多的需求。一些研究表明,世界上小汽车的数量将会从今天的7亿辆增加到2050年的30亿辆以上[1],这将对交通的可持续发展提出巨大的挑战。
二、欧盟所采取的可持续发展政策
(一)基础设施:维护、发展和现代交通网络一体化
交通系统功能的最佳发挥需要完全的一体化和系统各部分之间的有效衔接,以及不同运输方式之间的配合。达到这个效果的关键在于运输网络结点的多少和合理的布局,如场站、港口、航站等, 它们是交通网络的核心,并给客运、货运提供连接。欧盟各国交通主管部门对基础设施进行了详细的规划,以交通网络整体优化为基础,在客运流和货运流可能达到的地区,进一步优化联合运输和转运平台。合理规划基础设施,消除障碍,设置绿色通道,以减少交通堵塞和环境污染。
修建新的基础设施成本较高,于是欧盟各国最大化地利用现有的设备,对其进行适当的管理和维护,并将大型基础设施网络升级,以有限的资源获得更多的收益。这些措施给欧盟带来了收益。在很多情况下,通过智能交通系统的升级使现有的基础设施进一步发挥其效能,有效地提高了交通系统的整体绩效。
由于欧洲具有很长的海岸线和大量的港口,海运是一个非常有价值的替代陆上运输的方式。欧洲海洋地区无障碍计划以及2018年的海上运输战略的充分实施,能够实现“海上高速公路”的目标。有效利用海洋、道路和内河运输之间的协同,交通物流将发挥更大的发展潜力。
(二)建立基金:为可持续交通发展寻找资源
向低碳经济的转变将会引起交通系统的改革,这就需要大量的资金,但要获取大量的资金是很困难的。目前的经济危机将公共财政置于压力之下。此外,老龄化现象也将因为养老金和医疗护理而增加公共财政的负担。为了保证交通的可持续发展,欧盟采取了增加税收的方法解决资金问题。
交通运输产生了巨额的税收收入,如能量税占到了GDP的1.9%,其中大部分来自于公路交通运输和私人轿车所产生的燃油税,另有占到GDP的0.6%的汽车税。此外,还有使用基础设施的税费等[2]2。
应该说环境税对欧盟的交通运输作出了积极的贡献。2007年,欧盟27国环境税的收入占到了GDP的2.5%和欧盟税收总额的6.2%。环境税由四个部分组成,其中能源税占到GDP的1.8%,交通工具税占GDP的0.6%,污染税和资源税合计占GDP的0.1%。大部分的能源税征收于交通燃料(主要是公路)[3]。
用于交通基础设施的投资主要来源于公共财政,它经常占到交通服务运作成本的50%[4]62。根据使用者支付原则以及社会经济利益(例如地区发展、公共产品),对公共财政的使用进行了调整。在道路交通方面,总的基础设施的成本被大致估为GDP的1.5%[4]65,总成本包括固定成本加维护成本。
评估表明,公路交通主要的外部成本达到了GDP的2.6%[2]39。造成这一现象的部分原因是运输服务的用户没有为他们所造成的全部成本支付费用。实际上,运价结构通常不能反映基础设施、拥堵、环境损害和事故所造成的所有成本。
(三)科技进步:加速向低碳社会和全球创新的转变
科学技术在解决交通安全、燃料依赖、交通工具排放和交通堵塞等方面,具有非常重要的作用。在没有给任何特殊技术以过度优势的条件下,欧盟各国政府必须制定适当的政策以保证有价值技术的商业化运用。这就要求增加技术的研发支出,制定开放性标准,确保运作的可操作性,制定明晰的法律法规条约,并付诸实施。要制定新的基础设施和交通工具的标准并投入必要的设备,以迅速而成功地形成新的交通运输系统。制定标准要以可操作性、安全和以人为本为目标。这不仅对欧盟内部市场很重要,而且对国际化的欧洲标准同样重要。政策制定者还必须保证在标准制定的过程中,避开可能对替代性技术产生的障碍。
欧盟还积极将研发资金引导到可持续发展的方向,例如扶持欧洲绿色汽车和联合技术等。在新技术和运输工具被采用之前,必须对它们的可行性和经济性进行评估。在支撑新的交通工具的基础设施发展的不同阶段,国家要给予必要的资助,以引导其向可持续发展方向进行。
(四)构建立法架构:进一步提升市场开放度并培育其竞争力
欧盟成员国之间开始相互开放市场,市场的反应已证明此项政策是有效的。由于这种开放性,市场上开始出现大量的新公司,这些公司促进了欧盟整体的经济增长和就业增长。但是开放的市场也带来了风险。就市场而言,要保证公平竞争的环境,就必须制定具有强制执行的竞争规则。同时市场也要致力于减少交通运输公司不必要的负担。这一点,欧盟在航空和道路运输领域中已有所体现。欧盟立法和制定规章制度,既考虑了保证竞争的公平环境,又考虑了创建和谐环境的责任及有效地监管和对工人、消费者权益的保护。
(五)开展活动:教育、信息和宣传
教育、信息和宣传在影响消费者未来的行为方面起着重要的作用。交通政策对人们的生活方式产生直接的影响。政府制定的交通政策市民可能一时不知道或不能理解,政府就要告知市民更多关于政策决策过程的信息。欧盟在制定交通运输规划的过程中,往往让更多的公众参与其中,例如召开开放性的咨询会,进行调研,召开利益相关者代表大会等。
(六)加强管理:有效和协调地行动
交通运输系统涵盖了政治、经济、社会和技术因素之间复杂的互动。只有在政策制定者能够为市场运营者提供良好的规划、充足的资金和合理的规章的情况下,行业才能顺利发展。一方面,由于组织结构的原因,欧盟在管理城市交通方面的地位受到限制;另一方面,城市交通的衔接性以及标准化问题没有得到很好的解决。欧盟将加强标准的制定和管理的衔接,例如使用ITS或交通拥挤区域的通行费的规则等,帮助城市主管部门建立更为可持续发展的交通运输系统,并通过一系列的推广活动,推进并支持示范工程以及经验的交流。
三、欧盟交通可持续发展对我国交通业发展的启示
欧盟在交通运输可持续发展方面存在的问题,在我国也同样存在,且由于国情不同,我国与欧盟交通运输业的可持续发展也有差异之处。当前,我国交通运输发展存在以下问题。
第一是区域发展不均衡。我国东部地区交通比较发达,西部地区交通运输技术落后,通达程度低,远低于全国平均水平。
第二是交通发展不协调的矛盾突出。一是运输服务与基础设施不协调。整体交通运输效率不高,管理水平及服务水平低,运输市场体系不健全,运输组织化程度低。运输工具及站场设施和安全救助装备落后,公共信息服务系统不健全。二是发展质量与速度不协调。由于受资金、环境和理念等众多因素的制约,有些地区存在着以发展速度牺牲质量的情况。三是维护与建设不协调。重建设轻养护的现象,使国家投入巨资修建的交通基础设施破损毁坏严重,从而造成极大的浪费。
第三是交通运输能源消耗过大。我国交通运输能耗很高,目前交通油品消耗已占全国石油消耗总量的40%[5]98,此外,随着家庭轿车的普及,能源消耗总量快速增长。
第四是交通建设占土地、岸线量大。2004年全国交通运输用地就达到了3 350万亩[5]98。
第五是交通运输污染排放不断地增加,环境问题十分突出。全国汽车排放的各种污染物对大气污染的比率甚至达到了80%左右[5]99。全国大气污染造成的经济损失相当于全国GDP的3%~7%,其中机动交通污染损失的比率约占30%以上[5]99。
第六是交通安全问题严重。我国交通运输的发展突飞猛进,但是其管理水平没有相应地得到提高,各类交通事故频发。2006年共发生交通事故378 781起,其中汽车事故230 364起,占总数的60.81%,造成55 992人死亡,256 514人受伤,直接经济损失达12亿元[6]。
欧盟经济发展处在工业化后期,其交通发展也经历了一个从不安全到安全,从环境污染严重到不严重的历史过程,同时也面临着人口、经济、环境、资源的制约和挑战。而我国的经济发展正处在工业化中期,交通发展也存在着区域发展不均衡,资源占用,环境污染严重,交通安全等问题。因此,欧盟保证交通运输可持续发展的措施对解决目前我国交通运输业所存在的问题并保持可持续发展,具有一定的启示作用。
(一)科学决策基础设施建设
交通基础设施建设投资巨大,属于资产沉淀性行业。一旦出现问题,直接经济后果和间接社会影响极其严重。因此,在基础设施建设过程中,科学决策凸显出其重要性。不科学不合理的决策,将给社会带来巨大的损失,而科学的决策,是最大的节约。这就要求在规划、设计、建设一项工程时,既要考虑初始建设费用,也要考虑后期养护费用、再利用价值及道路使用者成本[7]。
在许多发达国家,私人交通的迅猛发展,带来了能源紧张、交通拥堵、环境污染等问题,各国也都采取了扩充路网来缓解矛盾。但是存在的问题不但没有解决,反而向更严重的方向发展,究其原因在于前期错误的决策和政策引导。
欧盟交通基础设施的建设从采用了科学的评价方法,对所建基础设施,从功能设计、规划、选线、建设标准等方面进行评估,并基于成本—收益原则进行项目选择,同时通过科学合理的管理、维护和对现有设施的升级,以达到利用最大化。
(二)分级收费,优化基础设施的使用率
采取分级收费的方法,优化现有基础设施的使用率。其基本原则是,对使用基础设施的收费,不仅要能弥补基础设施自身的成本,而且还要能弥补外部成本,即那些与事故、空气污染、噪声和拥堵有关的成本。这适用于所有的运输方式和各类用户,包括私人用户和商业用户。
基础设施收费和增加燃油税,运输成本就会上升,从而导致运输量下降。这样就会更快地产生降低外部成本和基础设施成本的效应,最终导向成本和收费之间的平衡。有效且公平的定价的目标,就是必须要找到这个平衡点。需要显著调整的不是税收总水平,而是税收结构。对税收结构要进行根本性的调整,将外部成本和基础设施成本整合,共同进入运输价格之中。
(三)发展科技,让交通可持续发展
人类不可能通过无限制地扩展设施和服务来满足运输的需求。挖掘潜力,提高效率,才能克服空间约束性的局限。欧盟已开始把注意力从增加交通基础设施和扩大交通网络规模,转移到采用高新技术来优化现有运输系统及其管理体系上。不断提升技术基础,可以不断催生和提供交通事业发展的新的增长点和新动力,极大地提高交通资源的配置效率和效益,以及使用效率和效益,进而推进交通事业的可持续发展。第一,要不断改善运输工具性能,提高能源利用效率,降低能源消耗;第二,要加强对替代燃料和可再生能源的研究,降低传统能源依存度;第三,充分利用信息技术提高运输效率,进一步完善交通系统的管理,实现少占用交通资源的目的。
(四)加强交通需求管理,节约交通资源
交通需求管理是通过收费等手段影响交通参与者对交通方式、时间、地点、路线等的选择,使需求的时间和空间均衡化,以保持一定的供需平衡。实施有效的交通需求管理,可以提高现有路网的利用效率。在出行方式的选择上,交通需求管理政策主要是对某些交通方式实施刺激或抑制政策,将出行方式由低容量向高容量转移。具体措施有汽车合乘,改善换乘设施,促使出行者向高容量的公交系统转移。可采取汽车及汽油消费税收,支付城市和交通高峰期拥挤价格,以及高停车费等经济政策,同时还可以通过强制共乘和城区通行许可证等行政干预手段来抑制公路使用需求,以解决交通拥挤带来的环境和能源问题。欧盟的成功实例表明,道路拥挤收费是一种有效的交通需求管理政策和措施。
(五)建立有序竞争的综合运输体系
根据各种运输方式的特点,充分发挥各自的优势,在市场竞争中逐步形成并完善综合运输体系,提高运输效率和服务水平,可以实现交通资源占用的节约以及运输效率的提高。欧盟地区为实现交通运输体系功能的最佳发挥,重点关注了系统各部分之间的衔接,以及不同运输方式之间的配合。在对我国交通运输综合体系进行规划时,其核心要素是以交通运输需求的特性(需求主体、运量、运距、流向、需求技术等)为出发点,按照不同运输方式的技术经济特征以及区域运输路线环境状况,合理配置各种运输资源,快捷、高效、安全地实现运输对象的空间位移。为实现这一核心要求,必须对运输体系五种运输方式(公路、水路、铁路、航空、管道)进行合理规划布局,引导并形成综合运输体系。
[参考文献]
[1] European Communities.Evaluation of the Common Transport Policy (CTP) of the EU from 2000 to 2008 and analysis of the evolution and structure of the European transport sector in the context of the long-term development of the CTP[R].2009:1-9.
[2] European Communities.Internalisation measures an-d policy for the external cost of transport.2008:2-39.
[3] European Communities.A sustainable future for tra-nsport——Toward an integrated,technology-led and user-friendly system[R].2009:7-25.
[4] 黄 民,张建平.国外交通运输发展战略及启示[M].北京:中国经济出版社,2007:60-75.
[5] 陈 帅,孙有望.资源紧缺型社会的综合交通运输体系结构优化[J].交通科技与经济,2007(4):97-99.
[6] 王宏雁.中国道路交通安全现状分析[EB/OL].(2008-08-05)[2010-01-20].http:∥auto.people.com.cn/GB/25959/130778/130782/7616596.html.
[7] 孙启鹏,吴群琪.我国综合运输布局规划的基本原则和思路[J].交通企业管理,2007(8):21-22.
(责任编辑 易 民)
关键词:欧盟;交通运输;可持续发展;政策措施
中图分类号:F287.3 文献标识码:A DOI:10.3963/j.issn.1671-6477.2010.04.008
改革开放以来,我国交通运输业得到了快速发展,对国家经济发展和人民生活质量的提高做出了重要的贡献,同时我国交通运输业也处在一个十分重要的发展机遇期,正确把握这个机遇期,就必须做出正确的选择——走资源节约、环境友好的发展之路,推进现代交通运输业的可持续发展。目前欧盟交通运输业可持续发展所面临的相关问题,与我国交通运输业所面临的问题有许多共同之处,因此对欧盟交通运输业可持续发展的分析,对我国交通运输业的可持续发展具有一定的借鉴作用。
一、欧盟交通可持续发展面临的挑战
欧盟的交通运输业在可持续发展方面取得了一定的成绩,但同时也面临着一系列社会和经济环境的威胁与挑战。
一是渐渐进入老龄化社会。到2060年,欧洲65岁及以上的人口数量预计占到人口总数的30%[1]2,而现在的比例是17%。尽管一定年龄以上的人口总体上比他们年轻时候的旅游支出会减少,但与他们的父辈相比,他们愿意为旅行支付更多的费用。由于健康状况的改善,旅游选择的多样化,一个人口老龄化的社会将会把注意力更多地放在交通服务的供给上面,放在交通服务较高的安全性和可靠性上面,其基本特征在于为消费者提供最合适的解决方案。
老龄化社会需要在养老金支付和医疗护理方面分配更多的公共资源,从而使得交通基础设施的供给和维护变得紧张,并限制了公共交通基金的获得。老龄化社会将会导致劳动力缺乏,在一些交通部门,有技能的劳动力短缺现象将进一步恶化。总体上来看,这些现象都可能会提高交通运输成本。
二是移民人口增加。未来50年内,进入欧盟地区的移民可能会给欧盟增加5 600万人口[1]2。移民可能对劳动力市场老龄化现象起到一定缓解作用。在行政和法律障碍逐渐消除以及国内市场进一步发展的情况下,欧盟内部工人的流动预计也会增加。外来人口的进入,内部工人的流动都会增加对交通运输的需求。
三是环境的挑战。交通运输需求的增加,交通运输业的发展,势必会给环境带来负面的影响。因此,如何缓解交通业对环境的负面影响是一个必须要面对的问题。欧盟环境总署2008年的报告表明,很多欧洲人仍然处在严重的空气及噪音的环境污染中。尤其是在很多空气质量较差的地区,PM1(可吸入颗粒物)的集中度超过了2005年的极限值,而交通业正是PM1的第二大来源。来自于NOX和SOX(氮氧化物和硫氧化物)的船排放污染也需要得到控制。交通业本身也会遭受气候变化的影响,全球气候变暖所导致的海平面上升,将会对海岸基础设施形成威胁。极端的气候事件会影响到所有运输方式的安全性。旱灾和洪水会给内陆水路带来很多问题。因此交通行业更应采取必要的措施来减轻其对环境造成的压力。
四是矿物燃料的缺乏。在今后数十年里,随着交通运输需求的增加和低成本资源的枯竭,石油和其它矿物燃料的价格会上涨得更快。同时,向低碳经济转变以及能源安全关注度的提高,可能会要求更多再生能源的供给,并通过科技进步和规模生产降低成本。未来替代能源的发展将会吸引到更多的投资,但建立相应的支撑性基础设施和开发新的交通工具将会延缓这一进程。因此,交通业的发展要尽量减少对矿物燃料的依赖。
五是城市化步伐加快。近几年,欧盟城市化发展愈发明显,欧洲生活于城市地区的人口比例将从2007年的72%,上升到2050年的84%[1]3。在过去的50年,整个欧洲城市化地区的增长率比居民的增长率还高。城市化扩张的趋势,是对城市交通的主要挑战,因为它带来了个人对交通的更多需求,进而带来了更多的交通堵塞和环境问题。城市化进程中,交通占了大约40%的CO2排放量,以及70%的其它来自于公路交通的污染物排放。此外,就时间成本以及较高的燃料消耗而言,在人口聚集地和道路主干线的交通堵塞,是形成交通运输高成本的原因之一。
六是世界人口不断增加。预计世界人口在2050年时将超过 90亿,比2009年的68亿人口增长1/3左右[1]5,这将对全球资源造成巨大的冲击。人口的增加和经济的发展意味着对交通更多的需求。一些研究表明,世界上小汽车的数量将会从今天的7亿辆增加到2050年的30亿辆以上[1],这将对交通的可持续发展提出巨大的挑战。
二、欧盟所采取的可持续发展政策
(一)基础设施:维护、发展和现代交通网络一体化
交通系统功能的最佳发挥需要完全的一体化和系统各部分之间的有效衔接,以及不同运输方式之间的配合。达到这个效果的关键在于运输网络结点的多少和合理的布局,如场站、港口、航站等, 它们是交通网络的核心,并给客运、货运提供连接。欧盟各国交通主管部门对基础设施进行了详细的规划,以交通网络整体优化为基础,在客运流和货运流可能达到的地区,进一步优化联合运输和转运平台。合理规划基础设施,消除障碍,设置绿色通道,以减少交通堵塞和环境污染。
修建新的基础设施成本较高,于是欧盟各国最大化地利用现有的设备,对其进行适当的管理和维护,并将大型基础设施网络升级,以有限的资源获得更多的收益。这些措施给欧盟带来了收益。在很多情况下,通过智能交通系统的升级使现有的基础设施进一步发挥其效能,有效地提高了交通系统的整体绩效。
由于欧洲具有很长的海岸线和大量的港口,海运是一个非常有价值的替代陆上运输的方式。欧洲海洋地区无障碍计划以及2018年的海上运输战略的充分实施,能够实现“海上高速公路”的目标。有效利用海洋、道路和内河运输之间的协同,交通物流将发挥更大的发展潜力。
(二)建立基金:为可持续交通发展寻找资源
向低碳经济的转变将会引起交通系统的改革,这就需要大量的资金,但要获取大量的资金是很困难的。目前的经济危机将公共财政置于压力之下。此外,老龄化现象也将因为养老金和医疗护理而增加公共财政的负担。为了保证交通的可持续发展,欧盟采取了增加税收的方法解决资金问题。
交通运输产生了巨额的税收收入,如能量税占到了GDP的1.9%,其中大部分来自于公路交通运输和私人轿车所产生的燃油税,另有占到GDP的0.6%的汽车税。此外,还有使用基础设施的税费等[2]2。
应该说环境税对欧盟的交通运输作出了积极的贡献。2007年,欧盟27国环境税的收入占到了GDP的2.5%和欧盟税收总额的6.2%。环境税由四个部分组成,其中能源税占到GDP的1.8%,交通工具税占GDP的0.6%,污染税和资源税合计占GDP的0.1%。大部分的能源税征收于交通燃料(主要是公路)[3]。
用于交通基础设施的投资主要来源于公共财政,它经常占到交通服务运作成本的50%[4]62。根据使用者支付原则以及社会经济利益(例如地区发展、公共产品),对公共财政的使用进行了调整。在道路交通方面,总的基础设施的成本被大致估为GDP的1.5%[4]65,总成本包括固定成本加维护成本。
评估表明,公路交通主要的外部成本达到了GDP的2.6%[2]39。造成这一现象的部分原因是运输服务的用户没有为他们所造成的全部成本支付费用。实际上,运价结构通常不能反映基础设施、拥堵、环境损害和事故所造成的所有成本。
(三)科技进步:加速向低碳社会和全球创新的转变
科学技术在解决交通安全、燃料依赖、交通工具排放和交通堵塞等方面,具有非常重要的作用。在没有给任何特殊技术以过度优势的条件下,欧盟各国政府必须制定适当的政策以保证有价值技术的商业化运用。这就要求增加技术的研发支出,制定开放性标准,确保运作的可操作性,制定明晰的法律法规条约,并付诸实施。要制定新的基础设施和交通工具的标准并投入必要的设备,以迅速而成功地形成新的交通运输系统。制定标准要以可操作性、安全和以人为本为目标。这不仅对欧盟内部市场很重要,而且对国际化的欧洲标准同样重要。政策制定者还必须保证在标准制定的过程中,避开可能对替代性技术产生的障碍。
欧盟还积极将研发资金引导到可持续发展的方向,例如扶持欧洲绿色汽车和联合技术等。在新技术和运输工具被采用之前,必须对它们的可行性和经济性进行评估。在支撑新的交通工具的基础设施发展的不同阶段,国家要给予必要的资助,以引导其向可持续发展方向进行。
(四)构建立法架构:进一步提升市场开放度并培育其竞争力
欧盟成员国之间开始相互开放市场,市场的反应已证明此项政策是有效的。由于这种开放性,市场上开始出现大量的新公司,这些公司促进了欧盟整体的经济增长和就业增长。但是开放的市场也带来了风险。就市场而言,要保证公平竞争的环境,就必须制定具有强制执行的竞争规则。同时市场也要致力于减少交通运输公司不必要的负担。这一点,欧盟在航空和道路运输领域中已有所体现。欧盟立法和制定规章制度,既考虑了保证竞争的公平环境,又考虑了创建和谐环境的责任及有效地监管和对工人、消费者权益的保护。
(五)开展活动:教育、信息和宣传
教育、信息和宣传在影响消费者未来的行为方面起着重要的作用。交通政策对人们的生活方式产生直接的影响。政府制定的交通政策市民可能一时不知道或不能理解,政府就要告知市民更多关于政策决策过程的信息。欧盟在制定交通运输规划的过程中,往往让更多的公众参与其中,例如召开开放性的咨询会,进行调研,召开利益相关者代表大会等。
(六)加强管理:有效和协调地行动
交通运输系统涵盖了政治、经济、社会和技术因素之间复杂的互动。只有在政策制定者能够为市场运营者提供良好的规划、充足的资金和合理的规章的情况下,行业才能顺利发展。一方面,由于组织结构的原因,欧盟在管理城市交通方面的地位受到限制;另一方面,城市交通的衔接性以及标准化问题没有得到很好的解决。欧盟将加强标准的制定和管理的衔接,例如使用ITS或交通拥挤区域的通行费的规则等,帮助城市主管部门建立更为可持续发展的交通运输系统,并通过一系列的推广活动,推进并支持示范工程以及经验的交流。
三、欧盟交通可持续发展对我国交通业发展的启示
欧盟在交通运输可持续发展方面存在的问题,在我国也同样存在,且由于国情不同,我国与欧盟交通运输业的可持续发展也有差异之处。当前,我国交通运输发展存在以下问题。
第一是区域发展不均衡。我国东部地区交通比较发达,西部地区交通运输技术落后,通达程度低,远低于全国平均水平。
第二是交通发展不协调的矛盾突出。一是运输服务与基础设施不协调。整体交通运输效率不高,管理水平及服务水平低,运输市场体系不健全,运输组织化程度低。运输工具及站场设施和安全救助装备落后,公共信息服务系统不健全。二是发展质量与速度不协调。由于受资金、环境和理念等众多因素的制约,有些地区存在着以发展速度牺牲质量的情况。三是维护与建设不协调。重建设轻养护的现象,使国家投入巨资修建的交通基础设施破损毁坏严重,从而造成极大的浪费。
第三是交通运输能源消耗过大。我国交通运输能耗很高,目前交通油品消耗已占全国石油消耗总量的40%[5]98,此外,随着家庭轿车的普及,能源消耗总量快速增长。
第四是交通建设占土地、岸线量大。2004年全国交通运输用地就达到了3 350万亩[5]98。
第五是交通运输污染排放不断地增加,环境问题十分突出。全国汽车排放的各种污染物对大气污染的比率甚至达到了80%左右[5]99。全国大气污染造成的经济损失相当于全国GDP的3%~7%,其中机动交通污染损失的比率约占30%以上[5]99。
第六是交通安全问题严重。我国交通运输的发展突飞猛进,但是其管理水平没有相应地得到提高,各类交通事故频发。2006年共发生交通事故378 781起,其中汽车事故230 364起,占总数的60.81%,造成55 992人死亡,256 514人受伤,直接经济损失达12亿元[6]。
欧盟经济发展处在工业化后期,其交通发展也经历了一个从不安全到安全,从环境污染严重到不严重的历史过程,同时也面临着人口、经济、环境、资源的制约和挑战。而我国的经济发展正处在工业化中期,交通发展也存在着区域发展不均衡,资源占用,环境污染严重,交通安全等问题。因此,欧盟保证交通运输可持续发展的措施对解决目前我国交通运输业所存在的问题并保持可持续发展,具有一定的启示作用。
(一)科学决策基础设施建设
交通基础设施建设投资巨大,属于资产沉淀性行业。一旦出现问题,直接经济后果和间接社会影响极其严重。因此,在基础设施建设过程中,科学决策凸显出其重要性。不科学不合理的决策,将给社会带来巨大的损失,而科学的决策,是最大的节约。这就要求在规划、设计、建设一项工程时,既要考虑初始建设费用,也要考虑后期养护费用、再利用价值及道路使用者成本[7]。
在许多发达国家,私人交通的迅猛发展,带来了能源紧张、交通拥堵、环境污染等问题,各国也都采取了扩充路网来缓解矛盾。但是存在的问题不但没有解决,反而向更严重的方向发展,究其原因在于前期错误的决策和政策引导。
欧盟交通基础设施的建设从采用了科学的评价方法,对所建基础设施,从功能设计、规划、选线、建设标准等方面进行评估,并基于成本—收益原则进行项目选择,同时通过科学合理的管理、维护和对现有设施的升级,以达到利用最大化。
(二)分级收费,优化基础设施的使用率
采取分级收费的方法,优化现有基础设施的使用率。其基本原则是,对使用基础设施的收费,不仅要能弥补基础设施自身的成本,而且还要能弥补外部成本,即那些与事故、空气污染、噪声和拥堵有关的成本。这适用于所有的运输方式和各类用户,包括私人用户和商业用户。
基础设施收费和增加燃油税,运输成本就会上升,从而导致运输量下降。这样就会更快地产生降低外部成本和基础设施成本的效应,最终导向成本和收费之间的平衡。有效且公平的定价的目标,就是必须要找到这个平衡点。需要显著调整的不是税收总水平,而是税收结构。对税收结构要进行根本性的调整,将外部成本和基础设施成本整合,共同进入运输价格之中。
(三)发展科技,让交通可持续发展
人类不可能通过无限制地扩展设施和服务来满足运输的需求。挖掘潜力,提高效率,才能克服空间约束性的局限。欧盟已开始把注意力从增加交通基础设施和扩大交通网络规模,转移到采用高新技术来优化现有运输系统及其管理体系上。不断提升技术基础,可以不断催生和提供交通事业发展的新的增长点和新动力,极大地提高交通资源的配置效率和效益,以及使用效率和效益,进而推进交通事业的可持续发展。第一,要不断改善运输工具性能,提高能源利用效率,降低能源消耗;第二,要加强对替代燃料和可再生能源的研究,降低传统能源依存度;第三,充分利用信息技术提高运输效率,进一步完善交通系统的管理,实现少占用交通资源的目的。
(四)加强交通需求管理,节约交通资源
交通需求管理是通过收费等手段影响交通参与者对交通方式、时间、地点、路线等的选择,使需求的时间和空间均衡化,以保持一定的供需平衡。实施有效的交通需求管理,可以提高现有路网的利用效率。在出行方式的选择上,交通需求管理政策主要是对某些交通方式实施刺激或抑制政策,将出行方式由低容量向高容量转移。具体措施有汽车合乘,改善换乘设施,促使出行者向高容量的公交系统转移。可采取汽车及汽油消费税收,支付城市和交通高峰期拥挤价格,以及高停车费等经济政策,同时还可以通过强制共乘和城区通行许可证等行政干预手段来抑制公路使用需求,以解决交通拥挤带来的环境和能源问题。欧盟的成功实例表明,道路拥挤收费是一种有效的交通需求管理政策和措施。
(五)建立有序竞争的综合运输体系
根据各种运输方式的特点,充分发挥各自的优势,在市场竞争中逐步形成并完善综合运输体系,提高运输效率和服务水平,可以实现交通资源占用的节约以及运输效率的提高。欧盟地区为实现交通运输体系功能的最佳发挥,重点关注了系统各部分之间的衔接,以及不同运输方式之间的配合。在对我国交通运输综合体系进行规划时,其核心要素是以交通运输需求的特性(需求主体、运量、运距、流向、需求技术等)为出发点,按照不同运输方式的技术经济特征以及区域运输路线环境状况,合理配置各种运输资源,快捷、高效、安全地实现运输对象的空间位移。为实现这一核心要求,必须对运输体系五种运输方式(公路、水路、铁路、航空、管道)进行合理规划布局,引导并形成综合运输体系。
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(责任编辑 易 民)