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摘 要：县域乡镇作为精准扶贫最基层的行政单位，是国家如期完成脱贫任务的决定力量。打通精准扶贫“最后一公里”，亟需各县域乡镇的实践探索与创新。本文通过三次进入全国综合扶贫改革试点镇—恩施市龙凤镇的走访调研，提出县域乡镇应从“六个精准”出发构建精准扶贫路径，主要包括：建立入户调查打分体系识别差异化贫困户、发展具有地域特色的可持续产业项目、通过金融创新放大各类资金扶贫功效、构建全方位立体式扶贫到户体系、依据贫困村的特征派驻扶贫队伍、构建“过程+结果”的扶贫绩效评价体系。
关键词：精准扶贫；贫困户；六个精准；龙凤镇
中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2018）02-0041-06
一、问题的提出
我国贫困人口实现整体脱贫，是全面建成小康社会征程中必须破解并完成的重大课题。截止2017年2月，我国现有贫困人口大概仍有4000多万，而中共中央、国务院2015年11月在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出，到2020年要确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。我国各贫困地区县域乡镇作为精准扶贫最基层的行政单位，如何在时间内实现脱贫致富亟需深入研究。
现有研究表明精准扶贫的实践困境主要包括：扶贫识别机制不精准，以及在该过程中出现突出的对贫困户的排斥现象；政府扮演扶贫主体导致贫困户的过度依赖，农户参与度不足而对非贫困户的差别对待产生新的社会不公[1-2]；驻村干部帮扶机制不健全导致工作效果不明显，为突出短期政绩而容易导致扶贫资源瞄准偏离，引发扶贫资源配置不均衡[3]；扶贫产业缺乏针对性，劳动力大量输出造成村庄空心化，使产业发展缺乏人力资本支撑，而扶贫资金无法走出“政府温室”，内生动力不强；精准扶贫的绩效考核依赖传统核算人均收入的单一指标，没有系统化构建评估体系[4]。
总体来看，由于在贫困人口识别、项目、资金、扶贫干部安排和考核方面没有突破传统，容易导致扶贫“精准度”的缺失。而习近平总书记2015提出的“六个精准”，即“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，全面阐述了精准扶贫现有痛点，它具体化了精准扶贫的实施路径，是我国县域乡镇做好精准扶贫工作的重要突破口。本文以恩施市龙凤镇为样本，重点探索我国县域乡镇精准扶贫“最后一公里”的实现路径。龙凤镇作为武陵山连片特困区的典型落后贫困乡镇，是李克强总理第二次视察恩施时部署设立的全国综合扶贫改革试点镇，试点前该镇2012年人均纯收入低于2300元的农村贫困人口占到了农业人口的40%。到2016年12月，该镇从全州率先脱贫出列，比2020年全国全面脱贫的目标整整提前了4年，2017年龙凤镇进入由“扶贫试点”向“小康试点”转变阶段[5-6]。龙凤镇综合扶贫改革试点为全国连片特困地区和少数民族地区县域乡镇全面脱贫并建成小康社会作出了良好示范。
二、“六个精准”扶贫方略：龙凤镇精准扶贫的经验考察
（一）扶持对象精准：建立入户调查打分体系识别差异化贫困户
针对各贫困地区在扶持对象识别上普遍存在扶贫主体与客体间信息不对称的问题，龙凤镇将全镇农户按人员结构、居住环境、家庭负担和经济基础四方面划分，确立了涉及物质资本、社会资本、人力资本、金融资本和自然资本等多维度的20项精细量化指标，探索制定农户百分制评分法来评估贫困户的真实情况。这种打分识别机制以事实为依据，通过系统性定量核算消除了非对称信息，具有公开性、公平性和客观性，杜绝了因排斥非贫困户引发的次生社会问题。通过入户摸底排查并结合当地农户的生产生活实际，龙凤镇规定：得分在43分以下为非贫困户，43分及以上为贫困户，其中得分在43分以上60分以下为一般贫困户，60分以上为特困户。依此规则，通过全覆盖入户调查，龙凤镇2014年共排查出8338戶贫困家庭，共计20618人，包括5826户一般贫困户（19515人）和326户特困户（917人）。在识别差异扶贫对象的基础上，龙凤镇进一步建立了包含贫困户基本情况、帮扶企业、合作社和工作队、扶贫资金使用情况、扶贫项目安排进展和到户措施具体实施等详细信息的贫困人口脱贫过程管理信息库，监督贫困户脱贫全过程[7]。通过对信息库的动态更新，定期启动贫困人口再识别机制，形成系统化和动态化的扶贫识别管理网络体系。
（二）项目安排精准：依托基础项目“输血”激活特色产业项目“造血”
龙凤镇基础项目围绕农村饮水、供电、道路、住房、收入、教育、留守、医疗“八难”问题展开，为城乡一体化和产业发展铺平道路。为避免地区产业发展既破坏生态又缺乏持久力，龙凤镇通过引进“绿色”、“生态”和“可持续”产业项目激活生产要素。自2013年启动试点工作以来，龙凤镇结合区域资源优势，立足于特色种植业和养殖业，从五个方面加快特色产业发展和产业结构优化升级，逐渐铸造“一村一品或多品”、“一区一园”的产业品牌分布格局。一是引进企业来优化农业生产组织结构。引进国家、省级产业化龙头企业20余家，发展专业合作社近130家，专业化和集约化生产经营有效抵御松散生产的脆弱性，改变农民劳作模式，增加劳动收入。二是依靠特色农畜业实现品牌效应。通过资源优势建立“富硒”特产，建成6万多亩的茶叶、烟叶、蔬菜、药材和小水果等特色种植基地规范种植业，发展4家大型养殖企业提高家禽饲养水平，规模化发展提高特色“硒”产品质量，扩大了市场影响力。三是通过产业园区建设调整农村市场。规划农产品加工园、电商产业园和企业孵化园等几千亩的绿色产业园，建成富有地域特色的富硒产品集散中心，使产业集中于园区，为向集镇集中的农民提供了充足就业，并优化了农村经济发展秩序。四是利用循环农业保护农业生态系统。建立以禽畜粪便为纽带的“猪（鸡）—沼—果（菜）”循环渠道，将秸秆转化为食用菌基料、禽畜饲料和农户燃料，使废弃物成为有机肥料，避免化肥对土壤造成的伤害，使农业生产系统合理循环。五是创新农村旅游娱乐增加第三产业收入。打造龙凤互联网小镇、龙马风情小镇度假区等生态旅游景点，建成5个体验式旅游基地、12个生态村庄、52公里生态旅游走廊以及几百家农家乐，以第一、三产业融合为思路构建“小水果及蔬菜+生态农庄”的现代休闲娱乐有效促进了服务业发展。 （三）资金使用精准：通过金融创新放大专项资金与社会资金使用效能
有效发挥专项扶贫资金的使用效能关键在于对资金的统筹管理。龙凤镇按照“资金分大类，大类间不整合，大类内整合”的原则管理资金。各级专项扶贫资金作为“启动资金”，虽然在扶贫各环节发挥重要作用，但依靠财政资金不是解决扶贫融资的根本办法，广泛激活社会资金向贫困地区倾斜，实现市场化资金运作才能真正实现自我发展。龙凤镇摸索形成的“两社两司一卡一库一平台”创新融资机制，使扶贫资金脱离“政策温室”，实现自我良性循环。该模式有效整合了部分财政资金、金融资本、社会资本和农民资本，带动农业龙头企业，充分放大了资金使用效益。其中，“两社”指龙凤镇专业合作社扶贫互助联合社和龙凤镇各行政村村级扶贫互助社。通过“两社”吸纳财政分散资金入股，整合形成“资金池”后与农村商业银行等承贷银行签订“助保贷”合作协议，入股社员不仅可以按其入股资金放大5倍对接银行贷款，还可以在内部社员之间实行短期流动资金拆借，有效解决融资与周转资金短缺问题。“两司”指小额贷款公司、小额担保公司，为全镇中小微企业提供灵活周转资金，解决其因无国有资产作抵押导致贷款难的困境，完成民间借贷到正规金融的过渡。“一卡一库”指为农民办理信用卡和以家庭及个人为单位建立农村信用体系库，利用合理信用指标对农户进行信用等级测评后发放不同级别信用卡，农民凭卡可在银行申请几万元无抵押贷款，为农民解决了高风险和高成本的银行融资难题，使农民获得必要的资金支持。“一平台”指建立农村产权综合交易平台。在稳定土地承包关系的前提下，龙凤镇按照所有权、承包权、使用权“三权分离”原则对农村土地进行确权颁证登记。不仅鼓励对宅基地、山林、耕地及其他可依法交易的农村产权进行交易，还支持以农业生产要素量化折股入社分红，林地产出效益按6：1：3分红，农户以“股民”身份获得稳定收入。
（四）措施到户精准：建立“网络全方位式”扶贫到户体系
贫困地区受生产能力限制，仅靠扶贫资金和特定项目无法实现长久脱贫目标。由于农户缺乏技术、市场信息、市场行为方式和经济理念，在现代农村经营主体竞争中处于劣势，需借助政府解决市场竞争要素欠缺难题。龙凤镇在实践中创造包括产业、项目、技能培训、金融、基础设施、公共服务的“六个到户”农户受益机制和每个扶贫干部负责3个贫困户，每个市场主体和专业合作社至少带动10个贫困户的党员干部、市场主体和专业合作社结对帮扶体系。农户由专业合作社连接，实行综治、金融、电商“三网合一”，单家独户的贫困户由此联合形成全面脱贫网络。由龙凤镇探索建立的“1+2+X”①的精准到户模式（见图1），可带动城郊休闲观光旅游业、餐饮服务业、物流运输业和土特产加工业等多产业综合发展。龙凤镇通过以产业扶贫为主、以搬迁扶贫和定向扶贫为辅的到户受益措施多重覆盖贫困户，全面诠释了龙凤镇“网络式”扶贫到户措施路径。其中，产业扶贫措施到户将脱贫任务与企业挂钩，采取“一个龙头企业+多个专业合作组织（家庭农场）+一批致富能人+一大批贫困农民”及“企业+专业合作社+生态休闲农庄+电商”的产业发展模式，截止2016年底，全镇专业合作社吸纳7000多户农户和20多家企业入社，直接带动万余名农户参与劳动，为5000多贫困户增加收入。运用“公司+合作社+基地+农户”的形式建成地域特色产业基地占全镇耕地面积近80%，实现种植业标准化，使近万户贫困户从劳动中获得稳定收入。搬迁扶贫则直接以贫困户为单位，以中心村建设居民点进行就近迁移。这些居民点配套有学校、超市、卫生室以及文化活动中心，并为移民提供就业机会或农业用地使其安定下来。这种集中统一管理方式不仅为基础设施建设提供便利，也降低扶贫成本。定向扶贫则针对特殊致贫因子的贫困群体实施生态补偿、教育资助和社会保障，彻底解放无收入贫困户。
图1 龙凤镇“1+2+X”的精准到户帮扶模式
（五）因村派人精准：组建符合各村特征的多元化扶贫队伍
基层扶贫干部是扶贫工作的主要推动者，“第一书记”作为团队的中坚力量，每个贫困村不可或缺，但仅依靠有限数量的扶贫干部难以完成艰巨的脱贫任务，必须全社会广泛动员，并配备与实际相适应的人力和财力。龙凤镇组建包含“第一书记”、两委和后备干部的多元化扶贫团队，解决扶贫过程中缺乏资金、技术、市场等问题。首先，作为宏观管理的“第一书记”，是村级扶贫队伍的指挥中心。他们由优秀的机关干部、退休干部、大学生村官组成，根据“经济干部致富贫困村、科技干部激活产业村、政法干部治理混乱村、党政干部带动艰难村和退休干部安抚原本村”原则有针对性的带领团队管理不同村莊。其次，作为微观层次的两委队伍遵循市场化派人机制，增加了村医村教、致富能人、养殖大户等新鲜血液，从经济、生活和法律方面结对帮扶贫困户，制定“定人、定时、定责”帮扶规则，形成网络式扶贫格局，为扶贫成效奠定优良基础。优选的村医村教使村两委神经末梢有效延伸，发挥着宣讲政策、解答疑惑、反映民意、调解纠纷和协助两委的广泛作用，有效提高了群众和谐生活氛围。律师进村推动农村治理法制化，各行政村分别聘请了常年法律顾问，普遍建立了镇、村、户的法律顾问团体，农民行为有法可依，办事不出村有效提高群众获得感。有一定经济能力的当地养殖、种植农户主动参与脱贫工作，让贫困户在自家务工获得稳定收入，形成先富带后富的良好局面。最后，作为连接单家独户的后备干部团队由返乡农民工、大中专毕业生、入党积极分子、退伍军人和高新科技人员组成，他们作为企业与农户沟通的桥梁，通过返乡创业为近万余农民提供就业机会，由高新技术人员带来现代农业的崭新发展方式，提高贫困户农业技能，增强抵御风险能力。扶贫团队的多元化有效优化了龙凤镇发展环境。
（六）脱贫成效精准：构建“单项+多维”的协同扶贫绩效验收体系
脱贫成效是检验一切资源产出效益的标准，因此需要精准、全面、具体和量化的衡量体系进行评估。传统的扶贫绩效评价偏重于经济效益，缺乏对生态和社会可持续发展的考察。龙凤镇在遵循全国统一“家庭收入贫困线”认定的基础上，构建了收入与生存基本状况、生产生活条件和基本公共服务三个维度下的13个细化指标对贫困户的脱贫验收体系，同时建立了包含减贫实绩、内生动力、基础建设和公共服务为一级指标的村级脱贫验收体系。贫困户与贫困村的脱贫指标体系在保证贫困户满足基本生活需要达到脱贫标准线的同时，注重未来稳定收入来源和自身技能的提升，增强了避免返贫免疫力，由此建立的县域乡镇系统化精准脱贫绩效评价体系具有首创性，可以为我国其他贫困县域乡镇的精准脱贫绩效考核指引道路。龙凤镇通过系统化测度指标的运用，对初见成效的扶贫效果有非常直观的表达。在经济方面，到2016年底预计实现农村经济总收入5.6亿元，比2011年增长71.2%，企业总产值8.6亿元，比2011年增长118%，且三种产业结构比由2011年的32：49：19调整为29：36：35，经济结构实现优化升级；建立了包括18个村级服务网点和160名电商网格信息员的龙凤镇特色产品网络交易中心，覆盖种植大户百余户，开发特色产品200余种，实现交易额1200多万元；全镇共有368家注册企业，包括8家规模以上企业，城镇人口从1.17万人增加到了2.3万人，城镇化率提高了16%。在文化方面，到2016年末已建成10多个农村文化广场，举办适宜的娱乐活动120余场次，丰富农民的农闲生活②。在环境方面，全镇森林覆盖率已接近70%，生态和生存环境得到了有效的保护。 三、我国县域乡镇精准扶贫的实现路径
（一）建立人性化的多维度贫困户识别机制
作为精准扶贫的前提，精准识别直接关系到后续扶贫资金、扶贫项目和扶贫具体措施的精准实施。目前全国多地都采用了自上而下、逐级分配指标的方法。整个识别过程中的主动权往往仅被村干部掌握，这种主观性直接导致识别精度降低，而且被识别出的贫困户过度依赖于村级瞄准识别的状态。根据龙凤镇的实践经验，贫困识别不应仅依靠贫困线标准计算贫困发生率，还应从收入、支出、家庭资产以及特殊情况等多维度来测算识别。在考虑总体生活能力的基础上，对需要就业、就医、就学的农户给予差异化扶持措施，对无劳动能力或特别困难的孤寡农户给予政策兜底等。多维度识别可以为因户施策和扶贫资金的投入指引方向，使扶贫资源发挥最大效益。
（二）发展具有村镇地域特色的绿色产业项目
筑牢贫困地区返贫防火墙，关键在于激发并增强各贫困县域乡镇自我发展的造血机能。贫困县域乡镇自我发展能力本质上是一种资源优化配置的内源型发展能力，核心是建立在准确分析要素禀赋基础之上的产业发展。产业发展可以借助外来企业实力来激活本地资源优势，拓展农业发展渠道，延长农产品产业链的同时增加附加值，促进了农村产业发展的市场化[8]。各贫困乡镇在入驻企业、本土企业以及专业合作社上要允许非贫困户的参与，避免扶贫资源仅向贫困户倾斜的这种“头痛医头”式的狭隘意识，从而筑牢区域贫困乡镇农户易出现返贫的屏障。此外，部分有能力的农户可以依托当地的产业链建立中小微企业，而贫困户则可通过劳动、土地以及部分闲置资源获得稳定收入，从而不断激活具有地域特色的产业市场。当然，各地应结合本乡镇的资源因地制宜地选择主导产业，推动关联产业本土化和多样化，力求实现“一村一品”品牌效应。同时注重环境保护，引进无污染和少能耗的产业，推动乡镇循环农业发展。
（三）利用金融创新放大各类资金扶贫功效
传统扶贫思想将财政扶贫资金作为扶贫的唯一或主要途径，无异于饮鸩止渴，虽然国家扶贫资金数量可观、类型众多，但扶贫效果并不显著。因此，各贫困县域乡镇须改变对扶贫资金的认识，用足国家和地方关于金融扶贫的政策，广泛调动社会资金向贫困地区倾斜，这样才能从根本上放大资金效益，改变根深蒂固的对扶贫资金“等、靠、要”思想。龙凤镇将创立的专业合作社扶贫互助联合社作为政府和社会资金的连接点，以政策优势为当地企业以及个人提供便利的融资途径，带动地区发展。因此，各贫困县域乡镇应创新金融扶贫模式，如可通过整合民间闲置资本，将农民的宅基地、耕地和林业用地等从资产转化为资本，参与企业发展分红，让农民获得“股民”待遇。通过金融创新来激活民间资本市场，将有效破解扶贫资金短缺难题，同时也将大大降低扶贫成本。
（四）构建多途径立体式到户扶贫体系
要充分激励各贫困户自力更生脱贫致富，各贫困县域乡镇必须将贫困户的个体发展融入到新型农村发展链条中去，不断创新扶贫发展的“组合拳”手段，将旅游、金融、电商等各类扶贫途径有效组合成扶贫生态系统，建立全方位到户扶贫体系，共同应对资金、技术、市场和环境等问题。我国贫困地区大都拥有潜在的旅游资源，实施以绿色生态和“旅游+城镇化”的发展思路，围绕“吃、住、行，游、购、娱”六大旅游要素拓展旅游发展区域具有极大开发价值。随着人们的消费观念和方式的转变，特色农产品市场广阔，通过搭建“互联网+”平臺的电商扶贫，可有效解决市场需求与农户供给信息不对称导致的特色产品滞销难题。生态扶贫可通过整合技术和资源优势，将各贫困县域乡镇的种植业和养殖业与观光、休闲和旅游相结合，使农户在进行基本劳作的同时又创造经济来源，实现生态保护和增加收入双赢。当然，不同扶贫途径的到户帮扶，须充分整合各种社会资源，从而农户享受各种创新手段的溢出效应。
（五）依靠多元化扶贫队伍开拓扶贫思路
“第一书记”作为实施扶贫的指挥部，各贫困县域乡镇的每个贫困村不可或缺。干部队伍充分发挥自身优势，可促进当地文化和公共服务的均等化发展，但精准扶贫阶段还需要各类人才来丰富扶贫队伍，来开拓扶贫思路。首先，经济发展是第一要务，致富能人入驻扶贫工作队可拓宽当地的产业发展途径，为企业发展出谋划策，直接为农户创造经济来源。其次，科技作为经济发展的第一要素，也将成为扶贫的关键，向贫困地区派遣高科技人员可充分挖掘农村潜在资源，以技术实现当地的跨越式发展。最后，经济发展的同时要注重维护地区的长治久安，扶贫工作队伍中通过法律顾问为落后地区普及法律知识，可启蒙农民法律觉悟，村庄治理有法可依，加快和谐社会的建立。通过各有所长的多元化扶贫工作队，将有效促进贫困县域乡镇在政治、经济、文化、法律和科技上的全面发展，以从源头上治理贫困的总根源。
（六）完善“过程+结果”的扶贫绩效评价体系
精准扶贫既是一种政策理念，更应是一种可操作和可度量的实践，评价指标的选择要遵循可度量性和可应用性。有效绩效评价关键在于评估结果的应用，即通过绩效评价达到对贫困村、贫困户脱贫激励管理能力和管理绩效提升的目的。根据龙凤镇实践，可综合考虑基础保障、经济达标、农村可持续发展的内生动力和环境保护等多维度构建县域乡镇精准扶贫测度指标体系[9]。通过监测扶贫过程来保障脱贫结果达到理想状态，从根本上杜绝脱贫绩效衡量指标滞后性的弊端。由于精准扶贫存在时空上的较大差异，各地在具体测度上可根据本乡镇的具体特点采用德尔菲法来确定各级指标的权重，并可通过问卷调查和实地走访等方法来采集数据，从而分析并形成科学合理的测度结果，引导和激励扶贫干部按质按量如期完成脱贫任务。
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（责任编辑：罗湘龙）
关键词：精准扶贫；贫困户；六个精准；龙凤镇
中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2018）02-0041-06
一、问题的提出
我国贫困人口实现整体脱贫，是全面建成小康社会征程中必须破解并完成的重大课题。截止2017年2月，我国现有贫困人口大概仍有4000多万，而中共中央、国务院2015年11月在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出，到2020年要确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。我国各贫困地区县域乡镇作为精准扶贫最基层的行政单位，如何在时间内实现脱贫致富亟需深入研究。
现有研究表明精准扶贫的实践困境主要包括：扶贫识别机制不精准，以及在该过程中出现突出的对贫困户的排斥现象；政府扮演扶贫主体导致贫困户的过度依赖，农户参与度不足而对非贫困户的差别对待产生新的社会不公[1-2]；驻村干部帮扶机制不健全导致工作效果不明显，为突出短期政绩而容易导致扶贫资源瞄准偏离，引发扶贫资源配置不均衡[3]；扶贫产业缺乏针对性，劳动力大量输出造成村庄空心化，使产业发展缺乏人力资本支撑，而扶贫资金无法走出“政府温室”，内生动力不强；精准扶贫的绩效考核依赖传统核算人均收入的单一指标，没有系统化构建评估体系[4]。
总体来看，由于在贫困人口识别、项目、资金、扶贫干部安排和考核方面没有突破传统，容易导致扶贫“精准度”的缺失。而习近平总书记2015提出的“六个精准”，即“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，全面阐述了精准扶贫现有痛点，它具体化了精准扶贫的实施路径，是我国县域乡镇做好精准扶贫工作的重要突破口。本文以恩施市龙凤镇为样本，重点探索我国县域乡镇精准扶贫“最后一公里”的实现路径。龙凤镇作为武陵山连片特困区的典型落后贫困乡镇，是李克强总理第二次视察恩施时部署设立的全国综合扶贫改革试点镇，试点前该镇2012年人均纯收入低于2300元的农村贫困人口占到了农业人口的40%。到2016年12月，该镇从全州率先脱贫出列，比2020年全国全面脱贫的目标整整提前了4年，2017年龙凤镇进入由“扶贫试点”向“小康试点”转变阶段[5-6]。龙凤镇综合扶贫改革试点为全国连片特困地区和少数民族地区县域乡镇全面脱贫并建成小康社会作出了良好示范。
二、“六个精准”扶贫方略：龙凤镇精准扶贫的经验考察
（一）扶持对象精准：建立入户调查打分体系识别差异化贫困户
针对各贫困地区在扶持对象识别上普遍存在扶贫主体与客体间信息不对称的问题，龙凤镇将全镇农户按人员结构、居住环境、家庭负担和经济基础四方面划分，确立了涉及物质资本、社会资本、人力资本、金融资本和自然资本等多维度的20项精细量化指标，探索制定农户百分制评分法来评估贫困户的真实情况。这种打分识别机制以事实为依据，通过系统性定量核算消除了非对称信息，具有公开性、公平性和客观性，杜绝了因排斥非贫困户引发的次生社会问题。通过入户摸底排查并结合当地农户的生产生活实际，龙凤镇规定：得分在43分以下为非贫困户，43分及以上为贫困户，其中得分在43分以上60分以下为一般贫困户，60分以上为特困户。依此规则，通过全覆盖入户调查，龙凤镇2014年共排查出8338戶贫困家庭，共计20618人，包括5826户一般贫困户（19515人）和326户特困户（917人）。在识别差异扶贫对象的基础上，龙凤镇进一步建立了包含贫困户基本情况、帮扶企业、合作社和工作队、扶贫资金使用情况、扶贫项目安排进展和到户措施具体实施等详细信息的贫困人口脱贫过程管理信息库，监督贫困户脱贫全过程[7]。通过对信息库的动态更新，定期启动贫困人口再识别机制，形成系统化和动态化的扶贫识别管理网络体系。
（二）项目安排精准：依托基础项目“输血”激活特色产业项目“造血”
龙凤镇基础项目围绕农村饮水、供电、道路、住房、收入、教育、留守、医疗“八难”问题展开，为城乡一体化和产业发展铺平道路。为避免地区产业发展既破坏生态又缺乏持久力，龙凤镇通过引进“绿色”、“生态”和“可持续”产业项目激活生产要素。自2013年启动试点工作以来，龙凤镇结合区域资源优势，立足于特色种植业和养殖业，从五个方面加快特色产业发展和产业结构优化升级，逐渐铸造“一村一品或多品”、“一区一园”的产业品牌分布格局。一是引进企业来优化农业生产组织结构。引进国家、省级产业化龙头企业20余家，发展专业合作社近130家，专业化和集约化生产经营有效抵御松散生产的脆弱性，改变农民劳作模式，增加劳动收入。二是依靠特色农畜业实现品牌效应。通过资源优势建立“富硒”特产，建成6万多亩的茶叶、烟叶、蔬菜、药材和小水果等特色种植基地规范种植业，发展4家大型养殖企业提高家禽饲养水平，规模化发展提高特色“硒”产品质量，扩大了市场影响力。三是通过产业园区建设调整农村市场。规划农产品加工园、电商产业园和企业孵化园等几千亩的绿色产业园，建成富有地域特色的富硒产品集散中心，使产业集中于园区，为向集镇集中的农民提供了充足就业，并优化了农村经济发展秩序。四是利用循环农业保护农业生态系统。建立以禽畜粪便为纽带的“猪（鸡）—沼—果（菜）”循环渠道，将秸秆转化为食用菌基料、禽畜饲料和农户燃料，使废弃物成为有机肥料，避免化肥对土壤造成的伤害，使农业生产系统合理循环。五是创新农村旅游娱乐增加第三产业收入。打造龙凤互联网小镇、龙马风情小镇度假区等生态旅游景点，建成5个体验式旅游基地、12个生态村庄、52公里生态旅游走廊以及几百家农家乐，以第一、三产业融合为思路构建“小水果及蔬菜+生态农庄”的现代休闲娱乐有效促进了服务业发展。 （三）资金使用精准：通过金融创新放大专项资金与社会资金使用效能
有效发挥专项扶贫资金的使用效能关键在于对资金的统筹管理。龙凤镇按照“资金分大类，大类间不整合，大类内整合”的原则管理资金。各级专项扶贫资金作为“启动资金”，虽然在扶贫各环节发挥重要作用，但依靠财政资金不是解决扶贫融资的根本办法，广泛激活社会资金向贫困地区倾斜，实现市场化资金运作才能真正实现自我发展。龙凤镇摸索形成的“两社两司一卡一库一平台”创新融资机制，使扶贫资金脱离“政策温室”，实现自我良性循环。该模式有效整合了部分财政资金、金融资本、社会资本和农民资本，带动农业龙头企业，充分放大了资金使用效益。其中，“两社”指龙凤镇专业合作社扶贫互助联合社和龙凤镇各行政村村级扶贫互助社。通过“两社”吸纳财政分散资金入股，整合形成“资金池”后与农村商业银行等承贷银行签订“助保贷”合作协议，入股社员不仅可以按其入股资金放大5倍对接银行贷款，还可以在内部社员之间实行短期流动资金拆借，有效解决融资与周转资金短缺问题。“两司”指小额贷款公司、小额担保公司，为全镇中小微企业提供灵活周转资金，解决其因无国有资产作抵押导致贷款难的困境，完成民间借贷到正规金融的过渡。“一卡一库”指为农民办理信用卡和以家庭及个人为单位建立农村信用体系库，利用合理信用指标对农户进行信用等级测评后发放不同级别信用卡，农民凭卡可在银行申请几万元无抵押贷款，为农民解决了高风险和高成本的银行融资难题，使农民获得必要的资金支持。“一平台”指建立农村产权综合交易平台。在稳定土地承包关系的前提下，龙凤镇按照所有权、承包权、使用权“三权分离”原则对农村土地进行确权颁证登记。不仅鼓励对宅基地、山林、耕地及其他可依法交易的农村产权进行交易，还支持以农业生产要素量化折股入社分红，林地产出效益按6：1：3分红，农户以“股民”身份获得稳定收入。
（四）措施到户精准：建立“网络全方位式”扶贫到户体系
贫困地区受生产能力限制，仅靠扶贫资金和特定项目无法实现长久脱贫目标。由于农户缺乏技术、市场信息、市场行为方式和经济理念，在现代农村经营主体竞争中处于劣势，需借助政府解决市场竞争要素欠缺难题。龙凤镇在实践中创造包括产业、项目、技能培训、金融、基础设施、公共服务的“六个到户”农户受益机制和每个扶贫干部负责3个贫困户，每个市场主体和专业合作社至少带动10个贫困户的党员干部、市场主体和专业合作社结对帮扶体系。农户由专业合作社连接，实行综治、金融、电商“三网合一”，单家独户的贫困户由此联合形成全面脱贫网络。由龙凤镇探索建立的“1+2+X”①的精准到户模式（见图1），可带动城郊休闲观光旅游业、餐饮服务业、物流运输业和土特产加工业等多产业综合发展。龙凤镇通过以产业扶贫为主、以搬迁扶贫和定向扶贫为辅的到户受益措施多重覆盖贫困户，全面诠释了龙凤镇“网络式”扶贫到户措施路径。其中，产业扶贫措施到户将脱贫任务与企业挂钩，采取“一个龙头企业+多个专业合作组织（家庭农场）+一批致富能人+一大批贫困农民”及“企业+专业合作社+生态休闲农庄+电商”的产业发展模式，截止2016年底，全镇专业合作社吸纳7000多户农户和20多家企业入社，直接带动万余名农户参与劳动，为5000多贫困户增加收入。运用“公司+合作社+基地+农户”的形式建成地域特色产业基地占全镇耕地面积近80%，实现种植业标准化，使近万户贫困户从劳动中获得稳定收入。搬迁扶贫则直接以贫困户为单位，以中心村建设居民点进行就近迁移。这些居民点配套有学校、超市、卫生室以及文化活动中心，并为移民提供就业机会或农业用地使其安定下来。这种集中统一管理方式不仅为基础设施建设提供便利，也降低扶贫成本。定向扶贫则针对特殊致贫因子的贫困群体实施生态补偿、教育资助和社会保障，彻底解放无收入贫困户。
图1 龙凤镇“1+2+X”的精准到户帮扶模式
（五）因村派人精准：组建符合各村特征的多元化扶贫队伍
基层扶贫干部是扶贫工作的主要推动者，“第一书记”作为团队的中坚力量，每个贫困村不可或缺，但仅依靠有限数量的扶贫干部难以完成艰巨的脱贫任务，必须全社会广泛动员，并配备与实际相适应的人力和财力。龙凤镇组建包含“第一书记”、两委和后备干部的多元化扶贫团队，解决扶贫过程中缺乏资金、技术、市场等问题。首先，作为宏观管理的“第一书记”，是村级扶贫队伍的指挥中心。他们由优秀的机关干部、退休干部、大学生村官组成，根据“经济干部致富贫困村、科技干部激活产业村、政法干部治理混乱村、党政干部带动艰难村和退休干部安抚原本村”原则有针对性的带领团队管理不同村莊。其次，作为微观层次的两委队伍遵循市场化派人机制，增加了村医村教、致富能人、养殖大户等新鲜血液，从经济、生活和法律方面结对帮扶贫困户，制定“定人、定时、定责”帮扶规则，形成网络式扶贫格局，为扶贫成效奠定优良基础。优选的村医村教使村两委神经末梢有效延伸，发挥着宣讲政策、解答疑惑、反映民意、调解纠纷和协助两委的广泛作用，有效提高了群众和谐生活氛围。律师进村推动农村治理法制化，各行政村分别聘请了常年法律顾问，普遍建立了镇、村、户的法律顾问团体，农民行为有法可依，办事不出村有效提高群众获得感。有一定经济能力的当地养殖、种植农户主动参与脱贫工作，让贫困户在自家务工获得稳定收入，形成先富带后富的良好局面。最后，作为连接单家独户的后备干部团队由返乡农民工、大中专毕业生、入党积极分子、退伍军人和高新科技人员组成，他们作为企业与农户沟通的桥梁，通过返乡创业为近万余农民提供就业机会，由高新技术人员带来现代农业的崭新发展方式，提高贫困户农业技能，增强抵御风险能力。扶贫团队的多元化有效优化了龙凤镇发展环境。
（六）脱贫成效精准：构建“单项+多维”的协同扶贫绩效验收体系
脱贫成效是检验一切资源产出效益的标准，因此需要精准、全面、具体和量化的衡量体系进行评估。传统的扶贫绩效评价偏重于经济效益，缺乏对生态和社会可持续发展的考察。龙凤镇在遵循全国统一“家庭收入贫困线”认定的基础上，构建了收入与生存基本状况、生产生活条件和基本公共服务三个维度下的13个细化指标对贫困户的脱贫验收体系，同时建立了包含减贫实绩、内生动力、基础建设和公共服务为一级指标的村级脱贫验收体系。贫困户与贫困村的脱贫指标体系在保证贫困户满足基本生活需要达到脱贫标准线的同时，注重未来稳定收入来源和自身技能的提升，增强了避免返贫免疫力，由此建立的县域乡镇系统化精准脱贫绩效评价体系具有首创性，可以为我国其他贫困县域乡镇的精准脱贫绩效考核指引道路。龙凤镇通过系统化测度指标的运用，对初见成效的扶贫效果有非常直观的表达。在经济方面，到2016年底预计实现农村经济总收入5.6亿元，比2011年增长71.2%，企业总产值8.6亿元，比2011年增长118%，且三种产业结构比由2011年的32：49：19调整为29：36：35，经济结构实现优化升级；建立了包括18个村级服务网点和160名电商网格信息员的龙凤镇特色产品网络交易中心，覆盖种植大户百余户，开发特色产品200余种，实现交易额1200多万元；全镇共有368家注册企业，包括8家规模以上企业，城镇人口从1.17万人增加到了2.3万人，城镇化率提高了16%。在文化方面，到2016年末已建成10多个农村文化广场，举办适宜的娱乐活动120余场次，丰富农民的农闲生活②。在环境方面，全镇森林覆盖率已接近70%，生态和生存环境得到了有效的保护。 三、我国县域乡镇精准扶贫的实现路径
（一）建立人性化的多维度贫困户识别机制
作为精准扶贫的前提，精准识别直接关系到后续扶贫资金、扶贫项目和扶贫具体措施的精准实施。目前全国多地都采用了自上而下、逐级分配指标的方法。整个识别过程中的主动权往往仅被村干部掌握，这种主观性直接导致识别精度降低，而且被识别出的贫困户过度依赖于村级瞄准识别的状态。根据龙凤镇的实践经验，贫困识别不应仅依靠贫困线标准计算贫困发生率，还应从收入、支出、家庭资产以及特殊情况等多维度来测算识别。在考虑总体生活能力的基础上，对需要就业、就医、就学的农户给予差异化扶持措施，对无劳动能力或特别困难的孤寡农户给予政策兜底等。多维度识别可以为因户施策和扶贫资金的投入指引方向，使扶贫资源发挥最大效益。
（二）发展具有村镇地域特色的绿色产业项目
筑牢贫困地区返贫防火墙，关键在于激发并增强各贫困县域乡镇自我发展的造血机能。贫困县域乡镇自我发展能力本质上是一种资源优化配置的内源型发展能力，核心是建立在准确分析要素禀赋基础之上的产业发展。产业发展可以借助外来企业实力来激活本地资源优势，拓展农业发展渠道，延长农产品产业链的同时增加附加值，促进了农村产业发展的市场化[8]。各贫困乡镇在入驻企业、本土企业以及专业合作社上要允许非贫困户的参与，避免扶贫资源仅向贫困户倾斜的这种“头痛医头”式的狭隘意识，从而筑牢区域贫困乡镇农户易出现返贫的屏障。此外，部分有能力的农户可以依托当地的产业链建立中小微企业，而贫困户则可通过劳动、土地以及部分闲置资源获得稳定收入，从而不断激活具有地域特色的产业市场。当然，各地应结合本乡镇的资源因地制宜地选择主导产业，推动关联产业本土化和多样化，力求实现“一村一品”品牌效应。同时注重环境保护，引进无污染和少能耗的产业，推动乡镇循环农业发展。
（三）利用金融创新放大各类资金扶贫功效
传统扶贫思想将财政扶贫资金作为扶贫的唯一或主要途径，无异于饮鸩止渴，虽然国家扶贫资金数量可观、类型众多，但扶贫效果并不显著。因此，各贫困县域乡镇须改变对扶贫资金的认识，用足国家和地方关于金融扶贫的政策，广泛调动社会资金向贫困地区倾斜，这样才能从根本上放大资金效益，改变根深蒂固的对扶贫资金“等、靠、要”思想。龙凤镇将创立的专业合作社扶贫互助联合社作为政府和社会资金的连接点，以政策优势为当地企业以及个人提供便利的融资途径，带动地区发展。因此，各贫困县域乡镇应创新金融扶贫模式，如可通过整合民间闲置资本，将农民的宅基地、耕地和林业用地等从资产转化为资本，参与企业发展分红，让农民获得“股民”待遇。通过金融创新来激活民间资本市场，将有效破解扶贫资金短缺难题，同时也将大大降低扶贫成本。
（四）构建多途径立体式到户扶贫体系
要充分激励各贫困户自力更生脱贫致富，各贫困县域乡镇必须将贫困户的个体发展融入到新型农村发展链条中去，不断创新扶贫发展的“组合拳”手段，将旅游、金融、电商等各类扶贫途径有效组合成扶贫生态系统，建立全方位到户扶贫体系，共同应对资金、技术、市场和环境等问题。我国贫困地区大都拥有潜在的旅游资源，实施以绿色生态和“旅游+城镇化”的发展思路，围绕“吃、住、行，游、购、娱”六大旅游要素拓展旅游发展区域具有极大开发价值。随着人们的消费观念和方式的转变，特色农产品市场广阔，通过搭建“互联网+”平臺的电商扶贫，可有效解决市场需求与农户供给信息不对称导致的特色产品滞销难题。生态扶贫可通过整合技术和资源优势，将各贫困县域乡镇的种植业和养殖业与观光、休闲和旅游相结合，使农户在进行基本劳作的同时又创造经济来源，实现生态保护和增加收入双赢。当然，不同扶贫途径的到户帮扶，须充分整合各种社会资源，从而农户享受各种创新手段的溢出效应。
（五）依靠多元化扶贫队伍开拓扶贫思路
“第一书记”作为实施扶贫的指挥部，各贫困县域乡镇的每个贫困村不可或缺。干部队伍充分发挥自身优势，可促进当地文化和公共服务的均等化发展，但精准扶贫阶段还需要各类人才来丰富扶贫队伍，来开拓扶贫思路。首先，经济发展是第一要务，致富能人入驻扶贫工作队可拓宽当地的产业发展途径，为企业发展出谋划策，直接为农户创造经济来源。其次，科技作为经济发展的第一要素，也将成为扶贫的关键，向贫困地区派遣高科技人员可充分挖掘农村潜在资源，以技术实现当地的跨越式发展。最后，经济发展的同时要注重维护地区的长治久安，扶贫工作队伍中通过法律顾问为落后地区普及法律知识，可启蒙农民法律觉悟，村庄治理有法可依，加快和谐社会的建立。通过各有所长的多元化扶贫工作队，将有效促进贫困县域乡镇在政治、经济、文化、法律和科技上的全面发展，以从源头上治理贫困的总根源。
（六）完善“过程+结果”的扶贫绩效评价体系
精准扶贫既是一种政策理念，更应是一种可操作和可度量的实践，评价指标的选择要遵循可度量性和可应用性。有效绩效评价关键在于评估结果的应用，即通过绩效评价达到对贫困村、贫困户脱贫激励管理能力和管理绩效提升的目的。根据龙凤镇实践，可综合考虑基础保障、经济达标、农村可持续发展的内生动力和环境保护等多维度构建县域乡镇精准扶贫测度指标体系[9]。通过监测扶贫过程来保障脱贫结果达到理想状态，从根本上杜绝脱贫绩效衡量指标滞后性的弊端。由于精准扶贫存在时空上的较大差异，各地在具体测度上可根据本乡镇的具体特点采用德尔菲法来确定各级指标的权重，并可通过问卷调查和实地走访等方法来采集数据，从而分析并形成科学合理的测度结果，引导和激励扶贫干部按质按量如期完成脱贫任务。
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于贵州省铜仁市的调查[J].农村经济，2016（05）.
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[9]胡八一.高绩效革命：提升公共部门绩效的钥匙[M].北京：
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（责任编辑：罗湘龙）