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长期以来，农村公共物品的治理形成了单中心模式，取消农业税从根本上动摇了这种模式，使公共物品供给陷入困境。因此，必须探索后农业税时代农村公共物品供给的有效模式。
一
关于后农业税时代农村公共物品供给模式的选择，主要有以下主张：一是市场化供给。如党国英认为，农村公共物品供给不足的问题，主要是因为乡村“政府性权力太大”，市场化不足造成的，“用市场化的办法实现公正与效率的统一，这是我们需要树立的解决农村问题的信念。”二是政府主导供给。如李彬和李葆华指出，应明确政府作为农村公共物品主要供给者的责任，特别指出农村社区的村民自治组织不能作为主要供给者，应根据公共物品受益范围来界定中央政府、省级政府与县、乡镇地方政府的权利和责任。三是第三部门主导供给。如刘宛晨等提出了第三部门参与供给农村公共物品的优点，并划分了4种具体方式：第三部门独立提供、生产；第三部门提供、政府生产；第三部门提供、私人部门生产；政府部门、私人部门提供，第三部门组织生产。四是多中心供给。如程又中和陈伟东对农村公共物品进行了细分，并依此来确定多中心的供给主体，中央政府供给资本密集型物品：地方政府特别是县乡两级政府供给技术密集型物品：社区组织和村民供给劳动力密集型物品。
实践表明，市场和政府在公共物品供给中都会失灵或失效。就当前乡村社会而言，虽然具有组织化的基层政府，但其结构还有待优化，功能还需要健全，不能很好地满足公共物品的供给：乡村市场发育还有待成熟，尚不能在公共物品供给中起主导作用，这在一些落后地区显得更加突出：长期压力型体制严重挤压了社会自组织的成长，制约了农村民间组织供给公共物品的能力。这说明，农村公共物品供给模式选择中，过分倚重某种供给主体，忽视其他主体都是不恰当的，都难于提高公共物品供给的质量。应该说，农村公共物品供给模式的选择，不仅要符合公共物品普遍的治理之道，适应乡土社会结构变迁的内在规定，而且要遵循广大农民公共物品消费的基本偏好。农村公共物品的有效供给模式应该是多中心模式，当然是有选择、有主导的多中心模式。这种模式的选择。不仅是革除长期以来公共物品供给模式弊端的善政之道，而且是化解后农业税时代农村公共物品供给困境的良治之途，也是发挥公共物品治理基本逻辑优势的优选之路。
二
1997年世界银行报告界定了公共物品：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的物品。”根据地域特征，公共物品一般可分为城市和农村公共物品。农村公共物品是指与农村、农民和农业密切相关的社会物品，这些物品具有普通公共物品的基本属性，同时具有以下特殊性：(1)多样性。乡村社会中从事不同产业、不同工种的农民，对公共产品的需求不同：处于不同经济发展水平下的农民，对公共物品的消费不同。(2)层次性。既包括中央政府提供的覆盖于农村的全国性公共物品，又包括地方政府提供的受益范围局限于本区域或部分外溢到周边的地方性公共物品，还包括农村特定组织提供由特定群体消费的区域性公共物品。(3)高成本性。乡村社会的弥散性、农户居住的分散性和农业生产的脆弱性，决定了农村公共物品供给组织和运行的高成本性，等等。这些特征规定了农村公共物品供给的特有规律，也是决定供给模式选择的根本变量。
历史地看，农村公共物品供给先后经历了人民公社、家庭联产承包和税费改革三个阶段，但其供给模式并没有实质性变化，长期沿袭着典型的单中心模式。该模式的具体表现：(1)单中心的供给主体。政府是单一供给主体，市场与第三部门的相关作用微乎其微。如果说人民公社时期，政府对农村公共事物的垄断是“总体性”社会的产物，那么乡镇政府取代人民公社后依旧垄断着公共物品的供给，则是公共物品治理结构安排的重大缺失。(2)单方面的决策机制。即自上而下由县、乡政府根据它们的偏好单方面决定公共物品供给的数量与种类。这种决策难以真实反映民众的消费需求，往往降低了供给的有效性。(3)单一性的筹资渠道。现代公共物品的资金耗费应源于制度内的财政系统。但中国农村公共物品供给的资金筹集长期由乡镇和村级组织来承担，而且主要来自于制度化的财政系统之外。也就是通过压力型体制，以农业税和“三提五统”为名向农民提取资源，来满足公共物品供给的资源需求。1994年分税制改革后，这种状况愈演愈烈。
单中心的供给主体、单方面的决策机制、单一性的筹资渠道构筑了乡村社会公共物品供给典型的单中心模式。政府长期垄断农村公共物品的供给，导致了低水平供给和总量的严重不足：单方面的决策机制直接导致供给的效率低下与结构失衡：单一性的筹资渠道则常常演变为强制性的乱收费，加重农民负担、恶化干群关系，是“三农”问题的重要根源。总之，单中心模式给农村公共物品供给带来了诸多弊端，革除这些弊端势在必行。
三
公共物品供给的单中心模式塑造了一个低速发展、相对落后，与国家体系相断裂的乡村社会。农业税的取消更加恶化了这种状况，冲击了单中心模式的运行。因为，农业税以及附着其上的各种费用的制度化取消，意味着乡镇政府从制度外筹资的途径被堵塞，乡镇财政收入大幅减少，这对于那些原本就捉襟见肘的乡镇财政来说，犹如雪上加霜。虽然有上级政府的财政转移，而且转移额度逐年提高，但缺口仍然较大，难于根本解决乡镇财政困难，大大地降低了它们供给公共物品的能力。而且，农村税费改革是统筹城乡发展的系统工程，其成果的巩固和成效的发挥取决于相关的配套改革。但实、践中，由于取消农业税政策推进速度很快，而与此相关的行政体制、财税体制等配套改革又难于及时跟进。这反过来又制约了公共产品的有效供给。另一方面，随着农村经济不断发展、农民生活水平不断提高和利益结构的渐次分化，农民对公共产品的数量与质量的需求不断提高，对公共物品的需求偏好日益多样化，使得单中心模式难以为继。
当然也应看到，取消农业税给农村公共物品供给模式的转向所带来的契机。一方面取消农业税所带来的困境，迫使中央政府调整了国家与农村、政府与农民的利益关系，采取了“多予、少取、放活”的政策，这表现为农村社会性公共支出在公共财政支出中比重的逐年提高，一定程度上缓减了乡镇公共物品供给的资源压力。而农业税的取消也给政府施以改革乡镇的动力，可以从根本上推动乡镇结构的优化和功能的转变。另一方面，取消农业税有助于开拓民间力量供给公共物品的新渠道。后农业税时代的中央政府在加大对农村公共物品投入的同时，为节约高额的成本，必然会以制度化方式把一部分 原来由政府才能履行的职能交给市场或民间组织来完成，吸引民间资本投入到农村公共事务的建设之中，从而增加公共物品供给的数量和质量，提高供给的有效性。
四
多中心的公共物品供给是适应乡村治理的一种优选模式。理论上，这种模式的选择是人类认识现代公共物品治理逻辑的结果。人们对公共物品的自觉认识始于1950年代，以萨缪尔逊为代表的福利经济学家认为，公共物品具有非排他性和非竞争性，市场方式供给公共物品，成本高昂、缺乏效率，存在失灵现象。因此20世纪50至70年代，几乎所有国家和地区都把政府视为公共物品的当然提供者。但随着1970年代以来福利国家的危机，人们也普遍认识到政府治理公共物品的无效、低效和失灵问题。这一背景推动了新公共管理理论的兴起，其核心就是变革公共物品的供给结构与方式。其中，美国学者奥斯特罗姆夫妇提出了多中心理论，认为公共物品治理中的单中心就是政府是管辖公共事务的唯一主体，多中心制度安排打破了单中心的权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络，来承担公共管理与公共服务的职责。这种理论强调公共物品供给结构的多元化，肯定公共、私人部门和社区组织均可成为公共物品的供给者和决策者，引入了多元竞争机制。多中心模式的优势在于，它能够适应日益多元化的社会，能够满足民众对公共物品需求的不同偏好。
长期以政府垄断为特征的单中心模式在取消农业税后，陷入了严重困境。克服这种困境的出路在于借鉴多中心理论，建构多中心模式。首先是多中心的供给主体。这些供给主体应包括政府、私人或企业、非政府组织等。比如关系到国家总体利益的基础教育、环境保护等公共物品，应该由中央和省级政府来无偿提供：地方政府主要负责提供与农业、农村和农民相关的公共物品，如区域性的道路交通、农田水利建设等：私人或企业可提供一些产权归属明确，能够市场化运作和排他性收费的公共物品，如小型水利设施等。其次是多中心的决策机制。麦金尼斯指出：“多中心意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的”。农村公共物品供给中，要坚持政府决策的主体地位，因为多中心模式并不意味着政府从公共物品供给领域的退出和责任的让渡，相反政府作为公共利益的代表，有义务完善决策程序，提高公共物品质量。同时要建立健全公共物品供给中农民需求的表达机制，特别是直接关系到农民生产生活的公共物品决策，一定要通过村民大会，充分听取农民的真实需求和意愿。最后是多中心的筹资渠道。解决公共物品欠账太多的问题，必须通过各种措施拓宽筹资渠道。根据事权和财权相统一的原则，合理划分中央与地方政府的税收权限，赋予乡镇政府相应的财权，为乡镇供给公共物品提供资金保障。中央政府要加大针对农村公共物品的转移支付力度，并纳入制度化轨道。另外还要充分利用民间资本，对部分准公共物品的治理，在明确产权的前提下大力引进私人或社会资本。
需指出的是，多中心治理以政府、市场和第三部门之间力量的制衡为前提。当前我国很多农村的市场还很不成熟，很多农村的民间组织规模偏小，经费来源没有保障。一些组织的实际运行还存在不少问题，需要政府加强扶持和管理。而且，中国农村发展具有非均衡的特征，多种心模式在实际运行中应该有选择、有区别地适用，任何不切实际采取一刀切的“普遍主义”方式都无法解决发展中的难题。比如在市场发育充分的农村，可以鼓励企业和民间组织更多地参与相关公共物品的供给：而在一些落后的农村地区，政府还要承担大部分公共物品供给的责任，同时应扶持市场力量和民间组织的发展，推动公共物品供给向多中心模式的转换。
(作者单位：山西大学政治与公共管理学院)
一
关于后农业税时代农村公共物品供给模式的选择，主要有以下主张：一是市场化供给。如党国英认为，农村公共物品供给不足的问题，主要是因为乡村“政府性权力太大”，市场化不足造成的，“用市场化的办法实现公正与效率的统一，这是我们需要树立的解决农村问题的信念。”二是政府主导供给。如李彬和李葆华指出，应明确政府作为农村公共物品主要供给者的责任，特别指出农村社区的村民自治组织不能作为主要供给者，应根据公共物品受益范围来界定中央政府、省级政府与县、乡镇地方政府的权利和责任。三是第三部门主导供给。如刘宛晨等提出了第三部门参与供给农村公共物品的优点，并划分了4种具体方式：第三部门独立提供、生产；第三部门提供、政府生产；第三部门提供、私人部门生产；政府部门、私人部门提供，第三部门组织生产。四是多中心供给。如程又中和陈伟东对农村公共物品进行了细分，并依此来确定多中心的供给主体，中央政府供给资本密集型物品：地方政府特别是县乡两级政府供给技术密集型物品：社区组织和村民供给劳动力密集型物品。
实践表明，市场和政府在公共物品供给中都会失灵或失效。就当前乡村社会而言，虽然具有组织化的基层政府，但其结构还有待优化，功能还需要健全，不能很好地满足公共物品的供给：乡村市场发育还有待成熟，尚不能在公共物品供给中起主导作用，这在一些落后地区显得更加突出：长期压力型体制严重挤压了社会自组织的成长，制约了农村民间组织供给公共物品的能力。这说明，农村公共物品供给模式选择中，过分倚重某种供给主体，忽视其他主体都是不恰当的，都难于提高公共物品供给的质量。应该说，农村公共物品供给模式的选择，不仅要符合公共物品普遍的治理之道，适应乡土社会结构变迁的内在规定，而且要遵循广大农民公共物品消费的基本偏好。农村公共物品的有效供给模式应该是多中心模式，当然是有选择、有主导的多中心模式。这种模式的选择。不仅是革除长期以来公共物品供给模式弊端的善政之道，而且是化解后农业税时代农村公共物品供给困境的良治之途，也是发挥公共物品治理基本逻辑优势的优选之路。
二
1997年世界银行报告界定了公共物品：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的物品。”根据地域特征，公共物品一般可分为城市和农村公共物品。农村公共物品是指与农村、农民和农业密切相关的社会物品，这些物品具有普通公共物品的基本属性，同时具有以下特殊性：(1)多样性。乡村社会中从事不同产业、不同工种的农民，对公共产品的需求不同：处于不同经济发展水平下的农民，对公共物品的消费不同。(2)层次性。既包括中央政府提供的覆盖于农村的全国性公共物品，又包括地方政府提供的受益范围局限于本区域或部分外溢到周边的地方性公共物品，还包括农村特定组织提供由特定群体消费的区域性公共物品。(3)高成本性。乡村社会的弥散性、农户居住的分散性和农业生产的脆弱性，决定了农村公共物品供给组织和运行的高成本性，等等。这些特征规定了农村公共物品供给的特有规律，也是决定供给模式选择的根本变量。
历史地看，农村公共物品供给先后经历了人民公社、家庭联产承包和税费改革三个阶段，但其供给模式并没有实质性变化，长期沿袭着典型的单中心模式。该模式的具体表现：(1)单中心的供给主体。政府是单一供给主体，市场与第三部门的相关作用微乎其微。如果说人民公社时期，政府对农村公共事物的垄断是“总体性”社会的产物，那么乡镇政府取代人民公社后依旧垄断着公共物品的供给，则是公共物品治理结构安排的重大缺失。(2)单方面的决策机制。即自上而下由县、乡政府根据它们的偏好单方面决定公共物品供给的数量与种类。这种决策难以真实反映民众的消费需求，往往降低了供给的有效性。(3)单一性的筹资渠道。现代公共物品的资金耗费应源于制度内的财政系统。但中国农村公共物品供给的资金筹集长期由乡镇和村级组织来承担，而且主要来自于制度化的财政系统之外。也就是通过压力型体制，以农业税和“三提五统”为名向农民提取资源，来满足公共物品供给的资源需求。1994年分税制改革后，这种状况愈演愈烈。
单中心的供给主体、单方面的决策机制、单一性的筹资渠道构筑了乡村社会公共物品供给典型的单中心模式。政府长期垄断农村公共物品的供给，导致了低水平供给和总量的严重不足：单方面的决策机制直接导致供给的效率低下与结构失衡：单一性的筹资渠道则常常演变为强制性的乱收费，加重农民负担、恶化干群关系，是“三农”问题的重要根源。总之，单中心模式给农村公共物品供给带来了诸多弊端，革除这些弊端势在必行。
三
公共物品供给的单中心模式塑造了一个低速发展、相对落后，与国家体系相断裂的乡村社会。农业税的取消更加恶化了这种状况，冲击了单中心模式的运行。因为，农业税以及附着其上的各种费用的制度化取消，意味着乡镇政府从制度外筹资的途径被堵塞，乡镇财政收入大幅减少，这对于那些原本就捉襟见肘的乡镇财政来说，犹如雪上加霜。虽然有上级政府的财政转移，而且转移额度逐年提高，但缺口仍然较大，难于根本解决乡镇财政困难，大大地降低了它们供给公共物品的能力。而且，农村税费改革是统筹城乡发展的系统工程，其成果的巩固和成效的发挥取决于相关的配套改革。但实、践中，由于取消农业税政策推进速度很快，而与此相关的行政体制、财税体制等配套改革又难于及时跟进。这反过来又制约了公共产品的有效供给。另一方面，随着农村经济不断发展、农民生活水平不断提高和利益结构的渐次分化，农民对公共产品的数量与质量的需求不断提高，对公共物品的需求偏好日益多样化，使得单中心模式难以为继。
当然也应看到，取消农业税给农村公共物品供给模式的转向所带来的契机。一方面取消农业税所带来的困境，迫使中央政府调整了国家与农村、政府与农民的利益关系，采取了“多予、少取、放活”的政策，这表现为农村社会性公共支出在公共财政支出中比重的逐年提高，一定程度上缓减了乡镇公共物品供给的资源压力。而农业税的取消也给政府施以改革乡镇的动力，可以从根本上推动乡镇结构的优化和功能的转变。另一方面，取消农业税有助于开拓民间力量供给公共物品的新渠道。后农业税时代的中央政府在加大对农村公共物品投入的同时，为节约高额的成本，必然会以制度化方式把一部分 原来由政府才能履行的职能交给市场或民间组织来完成，吸引民间资本投入到农村公共事务的建设之中，从而增加公共物品供给的数量和质量，提高供给的有效性。
四
多中心的公共物品供给是适应乡村治理的一种优选模式。理论上，这种模式的选择是人类认识现代公共物品治理逻辑的结果。人们对公共物品的自觉认识始于1950年代，以萨缪尔逊为代表的福利经济学家认为，公共物品具有非排他性和非竞争性，市场方式供给公共物品，成本高昂、缺乏效率，存在失灵现象。因此20世纪50至70年代，几乎所有国家和地区都把政府视为公共物品的当然提供者。但随着1970年代以来福利国家的危机，人们也普遍认识到政府治理公共物品的无效、低效和失灵问题。这一背景推动了新公共管理理论的兴起，其核心就是变革公共物品的供给结构与方式。其中，美国学者奥斯特罗姆夫妇提出了多中心理论，认为公共物品治理中的单中心就是政府是管辖公共事务的唯一主体，多中心制度安排打破了单中心的权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络，来承担公共管理与公共服务的职责。这种理论强调公共物品供给结构的多元化，肯定公共、私人部门和社区组织均可成为公共物品的供给者和决策者，引入了多元竞争机制。多中心模式的优势在于，它能够适应日益多元化的社会，能够满足民众对公共物品需求的不同偏好。
长期以政府垄断为特征的单中心模式在取消农业税后，陷入了严重困境。克服这种困境的出路在于借鉴多中心理论，建构多中心模式。首先是多中心的供给主体。这些供给主体应包括政府、私人或企业、非政府组织等。比如关系到国家总体利益的基础教育、环境保护等公共物品，应该由中央和省级政府来无偿提供：地方政府主要负责提供与农业、农村和农民相关的公共物品，如区域性的道路交通、农田水利建设等：私人或企业可提供一些产权归属明确，能够市场化运作和排他性收费的公共物品，如小型水利设施等。其次是多中心的决策机制。麦金尼斯指出：“多中心意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的”。农村公共物品供给中，要坚持政府决策的主体地位，因为多中心模式并不意味着政府从公共物品供给领域的退出和责任的让渡，相反政府作为公共利益的代表，有义务完善决策程序，提高公共物品质量。同时要建立健全公共物品供给中农民需求的表达机制，特别是直接关系到农民生产生活的公共物品决策，一定要通过村民大会，充分听取农民的真实需求和意愿。最后是多中心的筹资渠道。解决公共物品欠账太多的问题，必须通过各种措施拓宽筹资渠道。根据事权和财权相统一的原则，合理划分中央与地方政府的税收权限，赋予乡镇政府相应的财权，为乡镇供给公共物品提供资金保障。中央政府要加大针对农村公共物品的转移支付力度，并纳入制度化轨道。另外还要充分利用民间资本，对部分准公共物品的治理，在明确产权的前提下大力引进私人或社会资本。
需指出的是，多中心治理以政府、市场和第三部门之间力量的制衡为前提。当前我国很多农村的市场还很不成熟，很多农村的民间组织规模偏小，经费来源没有保障。一些组织的实际运行还存在不少问题，需要政府加强扶持和管理。而且，中国农村发展具有非均衡的特征，多种心模式在实际运行中应该有选择、有区别地适用，任何不切实际采取一刀切的“普遍主义”方式都无法解决发展中的难题。比如在市场发育充分的农村，可以鼓励企业和民间组织更多地参与相关公共物品的供给：而在一些落后的农村地区，政府还要承担大部分公共物品供给的责任，同时应扶持市场力量和民间组织的发展，推动公共物品供给向多中心模式的转换。
(作者单位：山西大学政治与公共管理学院)