论文部分内容阅读
如何在实施各种应急措施的基础上厘清思路,建立起一整套对于自然和公共灾害的现代化管理体系,或许是赈灾最有价值的贡献。
汶川大地震发生已一月有余,如果将震后工作分为救援与重建两个阶段,那么在这一个多月的时间里,震后党和国家第一时间的迅速反应,全国人民感同身受积极参与以及科学有效的抢险救援措施,已经为第一阶段的工作记上满分。有媒体用“伟大的透明和国家的成人礼”这样的标题来赞誉这一阶段工作的有效性和长期影响。
随着救援工作接近尾声,“重建”又成为人们最关心的话题。政府对重建的反应同样迅速。中央财政5月24日划拨了700亿元救灾资金,主要用于灾民安置和灾区重建,后续资金还会追加。国务院总理温家宝6月8日签署了第526号国务院令,公布《汶川地震灾后恢复重建条例》,这是我国首个专门针对一个地方地震灾后恢复重建的条例,将灾后恢复和各项重建工作纳入法制化轨道。条例规定了地震灾后恢复重建应当坚持的二十八字方针,即“以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶”。同时明确了重建的六条原则:受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合;政府主导与社会参与相结合;就地恢复重建与异地新建相结合;确保质量与注重效率相结合;立足当前与兼顾长远相结合;经济社会发展与生态环境资源保护相结合。
震后汶川,百废待兴。如何建设一个新汶川,如何在实施各种应急措施的基础上厘清思路,建立起一整套对于自然和公共灾害的现代化管理体系,或许是赈灾最有价值的贡献。
大灾之后防大疫
历史经验表明,大灾过后很容易出现大疫,当前灾区的重点工作除了动员一切力量继续医治伤员外,必须做好防疫工作,救灾与防疫要同步,以防止次生灾害发生。记者从卫生部抗震救灾前方综合协调组了解到,重症伤员诊治、确保灾后无大疫、灾区医疗机构功能恢复是卫生部门抗震救灾下一阶段的工作重点。
据介绍,疾控部门从全国20多个省市区调集了3700多名卫生防疫人员到灾区工作,许多是卫生厅局长带队,加上原有“地方部队”,有1.5万多名防疫人员分布在21个灾区县的4185个村,覆盖所有村。到目前为止,地震灾后的传染病疫情平稳,只是局部灾区出现腹泻、上呼吸道感染增多现象,也有被无主犬咬伤情况的报告,但没有发生重大、烈性传染病疫情。
尽管如此,在灾区救援的防疫专家认为卫生防疫工作仍面临巨大挑战。除气候炎热外,受灾群众生活条件变化,一线救援人员连续奋战,对疾病的抵抗力下降;临时安置点居住人口密度大、设施相对简陋;灾区当地疫情網络直报系统受损严重等问题,也加大了防疫的难度,特别需要防止个别病例扩散酿成疫情。
目前防疫工作的重点是保障饮用水安全。中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所研究员鄂学礼认为,保障饮水卫生是控制肠道传染病的关键措施。“震后一切水源都可能受污染,因此对所有水源都要重新检验,确定可否饮用。选定的水源要加强防护,清除周围50米以内的厕所、粪坑、垃圾堆以及尸体等污染源,建立水源保护制度,设岗哨看管,防止坏人投毒。”安置点人群集中,防疫工作有相当难度,卫生防疫人员在规划前已提出安置点疾病预防方案,并随时进行检查,到现场指导。政府正在将临时集中安置的群众逐步分散,做好规划,做到“五有”,即有防疫队、有医疗队、有厕所、有垃圾堆放处、有开水供应点。同时,建立安置点饮水、食品卫生安全监督制度和专家卫生巡查制度,对安置点的垃圾、粪便等及时、妥善处理,防止污染。
专家提出,在灾后公共卫生应对方面,主要的经验是建立有效统合、协调各方救灾防病力量的强有力应急指挥以及顺畅的信息沟通体系与机制;及时建立敏感的传染病监测和暴发预警系统。我国此次地震后建立的“基于手机短信的传染病症状直报系统”,是灾后传染病应急监测手段的一个创新。卫生部新闻发言人毛群安介绍说,通过手机软件实行疫情的日报告和零报告,即每天每个监测点必须报告疫情,没有阳性病例的要报零,是确认监测点的正常工作的重要途径。据悉,卫生部门还将继续采取多项措施落实卫生防疫,如对灾区儿童实施群体性预防接种,在饮用水源不合格的安置点特别安排调配消防车辆运送合格饮用水等。
上海交通大学教授、上海食品安全研究中心常务副主任史贤明认为,当前防范工作的有效途径是教育救援人员和灾区百姓,广泛发动群众参与防疫。有关部门使用宣传车、宣传手册、广播大喇叭等多种传播方式,正在加大卫生防疫知识宣传力度,提高群众的卫生防疫意识。重庆出版集团紧急策划出版了《地震灾区百姓防病手册》,首批4000册图书已于日前送达四川地震重灾区。记者在灾区采访时看到,1057万份防疫宣传资料正在陆续发放到灾区群众手里,广播、电视、报纸都辟出专栏宣传卫生防疫知识,进出灾区的道路都有防疫人员对来往车辆人员进行防疫处理。
一切从心开始
我国最近的一次特大地震是发生在1976年的唐山,那次地震留下了4200名地震孤儿,32年过去了,这些孤儿的心理健康状况和生活质量如何,一直是心理学者和社会工作者关注的问题。
健康心理学杂志刊登了一篇名为《唐山地震孤儿21年后的心理健康状况》的研究报告。报告中说,研究者在实验中发现,唐山大地震孤儿的心理状况无明显变化,孤儿心理状况的“正常化”,决定了生活质量的“正常化”,而形成前者的原因可能是社会支持起了重要作用。
国际知名的灾后重建专家爱德华·布莱克利教授,曾领导1989年旧金山地区的地震和火灾灾后重建,并参与纽约“9·11”之后的重建。他认为,对于汶川灾后重建来说,受灾群众的心理治疗和重建信心是重建规划的首要任务,心理重建比基础设施和房屋重建的时间要长,难度更大,要从长计议。
汶川地震发生不久,受灾地区的精神病医院和综合医院精神科的专业人员立即组织起来,开展心理救援工作。5月16日胡锦涛总书记视察北川指挥部时便叮嘱志愿者做好心理辅导。灾后卫生部于5月15日发布了《心理危机干预》方案,5月19日又印发了《紧急心理卫生干预指导原则》,指导专业人员开展心理救援工作。
广东心理医疗队在四川受灾群众安置点根据卫生部下发、统一使用的应激反应问卷进行调查,结果显示有48%的受灾群众存在明显的心理问题,其中最严重的是孩子。孩子们眼睁睁地看着同学在自己眼前死亡,甚至在尸体堆中等待救援。中国青少年研究中心研究员、副主任孙云晓说:“这次地震来得十分突然,很多孩子还没有从心理上接受这个事实,尤其是对年龄小的孩子来说,伤害性比成年人要大得多。而且,这个伤害是剧烈的,突然的,甚至是长久的,就是说这个伤害有可能在一周之后开始突发出来,之后可以持续几个月、几年甚至更长的时间。”心理治疗工作者及时有效的沟通,对孩子心灵的抚慰起着至关重要的作用。心理医疗队回访显示,约50%的被干预者在睡眠、情绪、认知、意志活动等方面得到了明显的改善,睡眠质量提高,情绪较前平稳,活动较前主动、积极。但是,创伤后应激障碍的发病时间可以在灾后一周到几十年,远期疗效仍需追踪观察与定期随访。
需要进行心理治疗的不仅仅是受灾群众,参与救灾的军人、医护人员、志愿者、领导者甚至普通人,也都需要不同的心理辅导。中国心理学会灾后心理援助项目专家贾晓明认为,在近阶段,最需要心理干预的并非灾民,而是一线救援人员,他们一直是超负荷地工作,而且环境艰苦,时时要面对伤亡情境,对他们的心理帮助其实是非常重要的。
《汶川地震災后恢复重建条例》将“心理援助”纳入灾后重建的法制化轨道。“从救财产,到救生命,再到救心灵,我们的救灾理念出现了很大的进步。”北京市重大传染病与突发公共卫生事件专家委员会委员、首都医科大学卫生管理与教育学院教授崔小波评论道。《条例》中明确规定,民政部门具体组织实施对孤儿、孤老、残疾人员的安置、补助、心理援助和伤残康复。地震灾区的各级人民政府,应当组织受灾群众和企业开展生产自救,积极恢复生产,并做好受灾群众的心理援助工作。目前,卫生部心理危机干预医疗总队由30多名心理专家,带领近200名心理干预治疗师,深入到灾区一线学校、社区、部队、医院,有针对性地进行心理评估和心理干预治疗,对转移到外省继续治疗的伤员也同期展开了心理干预活动。
环境和谐 重整山川
汶川地震灾区地处岷山——横断山生物多样性保护关键地区,为四川乃至长江中下游重要的生态安全屏障。灾区还是岷江、涪江、大渡河和沱江的主要水源区,关系到成都平原乃至四川盆地数千万人口的生产生活用水安全。岷山与邛崃山系是我国生物多样性保护的关键区域,是我国大熊猫、川金丝猴等珍稀濒危物种的主要栖息地,地震灾区的野生大熊猫数量约占全国野生大熊猫数量的70%。同时该地区风景名胜区分布集中,历史文化遗产丰富,民族文化(特别是羌族文化)独特,是我国乃至国际上的重要旅游地。地震发生后,网上开始流传震前汶川的风景照片,美丽的景色使很多人对地震造成的灾难更加痛心。
地震中,汶川县城的绝大部分建筑物并未倒塌,人员伤亡也不惨重,但地震对灾区脆弱的生态环境造成了极大破坏,可能会严重损害灾区生态系统的基础。地震导致了土壤和地下水污染隐患,防疫过程中使用的大量消毒剂、灭菌剂,以及生活垃圾、生活污水、腐烂动物尸体等,也将威胁到河流水环境和群众饮用水的安全,同时地震将改变部分珍稀动物的食物结构和生活习性,并直接导致其数量的减少,造成生态功能的下降。在环境保护上,灾后重建要遵循什么原则,如何科学应对?
环境保护部副部长潘岳说,重建离不开规划环评这一国际公认的环境与发展综合决策手段。规划环评是指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端,通过对环境资源承载能力的分析,对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排,从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。其中的一个重要内容是,分析规划中对环境资源的需求,根据环境资源对规划实施过程中的实际支撑能力提出相应措施。规划环评不仅要对单个项目进行环评,还要对发展规划进行环评;不仅对工业规划进行环评,还要对城市规划进行环评。目前,《汶川特大地震灾后环境安全评估与应对措施》项目已经启动,旨在客观掌握地震灾害所造成的环境破坏、环境改变,了解地方常规和应急环境管理能力的损害,识别在紧急救援、过渡性安置和灾后重建3个不同时期所存在的各种短期和长远的环境影响,为今后地方重建的环境保护和降低次生环境影响提供决策支持。
重建也是解决过去环境不和谐因素的契机。在灾区,由于耕地有限、分散,过去居民住地十分分散,不但贫困问题无法解决,孩子上学也是难题,还造成了生态破坏,干扰野生动物生活环境,影响野生动物保护工作。专家认为,农村居民点和城镇居民点重建过程中必须考虑生态问题。应借重建之机将居住点适当集中。在农村重建中,要结合建设环境优美的新农村的要求,综合考虑清洁能源使用、面源污染控制、生态清洁小流域建设等方面要求统一规划,鼓励发展沼气、卫生厕所、农村废水和垃圾处理设施。
为建设长江上游生态屏障,加强生态环境治理,1998年和1999年,国家在四川率先实施天然林资源保护和退耕还林工程。此次地震使灾区林业“两大工程”遭受重大损失,据统计,地震四川省林地损失493万亩,导致全省森林覆盖率由30.7%下降为30.2%,下降了0.5个百分点,森林生态服务价值损失逾1000亿元。据国家林业局发展计划与资金管理司副司长杨冬介绍,国家林业局根据国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》和国务院抗震救灾指挥部规划组的统一安排和工作部署,将年初的雨雪冰冻灾害给林业造成的损失和这次汶川特大地震对部分省市林业所造成的破坏,合并编制了《林业灾后恢复重建规划》,并将突出林业生产恢复的建设内容、生物多样性保护的建设内容和林业生产能力,包括森林防火、保护区建设、森林病虫害防治、防止林业次生灾害发生等恢复性建设。国家林业局提出的林业灾后恢复重建的初步设想,一是实施以国宝大熊猫为主体的保护、科研功能的重建;二是实施地震灾区森林生态恢复重建工程;三是采取有力措施,严防森林火灾、森林病虫害等次生灾害。四是妥善解决受灾林区职工群众生产生活条件。
据国家林业局野生动植物保护司总工程师严旬介绍,汶川地震造成的山体滑坡和森林大面积损毁,使大熊猫主要分布区内1400多只野生大熊猫面临栖息地损毁、食源和水源受到影响和“生殖孤岛”三方面威胁。目前,专家组正在做整个卧龙的重建规划,大熊猫园选址是其中的重点。目前,四川卧龙中国保护大熊猫研究中心正在保护区内重新选址,新建一个大熊猫园,新的选址将关注生态承受力问题,主要涉及到水源、环境、竹子等各方面。
重建家园
民政部救灾救济司司长王振耀在采访中说,我在灾区时,不断重复听到的一句话就是,“以后往哪去啊?”地震过后,汶川县城的房屋只有5%可以居住或正常使用。住房和城乡建设部抗震救灾规划专家组驻阿坝州组长、清华大学建筑学院副院长尹稚,在名为《专家组强烈请求紧急疏散异地转移安置汶川县城及部分理县、茂县山区乡镇受灾群众的建议报告》中指出,汶川县地震前原有地质灾害点160处,震后截至6月2日的统计已发现新增地质灾害点3590处。特大规模的山体崩塌使县城的两江六岸尽成裸岩、裸土,构成连绵不断的巨大沙尘源。每个晴日,午后河谷风溯江而上,整个谷地下起草坡上达雁门均处在沙尘暴笼罩之中,属重度污染,这些天经历的最低能见度只有不足百米。报告指出,所有地质、生态、岩土工程、工程地质专家的共同意见认为,这种情况会持续数年甚至数十年,对人体健康构成极大危害。汶川县城已不具备适合人居住的环境,应考虑异地重建。
重建家园不是一片房屋、一座城市的简单复制,而是一项庞大系统的工程。5月21日,温家宝总理再次赴灾区时说:“解决住的问题,是放在灾后重建紧迫任务第一位的工作。”
震后,建设部组建了灾后重建规划组,汇总了全国最好的规划设计师,还有地质专家、文化保护专家、防灾专家、基础设施专家等。作为第一批赶赴灾区的规划专家,同济大学规划院副院长夏南凯教授说:“这是近三十多年以来第一次大规模的规划行动。”从5月18日到21日,三批专业设计人员到达成都。5月22日,第一批安置方案规划图已经放在温家宝总理的案头。地方政府发放了村民搬迁意愿调查表,并要求村民在上面按手印。不要临时安置房的农民可以拿到500块钱的帐篷补助(可能还有后续补助),他们更愿意选择经济补偿来原地重建家园。
5月22日,建设部灾后重建过渡安置规划指挥部里的一百多名专业规划技术人员,分成14个小组在都江堰、彭州、崇州、大邑踏勘。他们的工作是预判是否有明显的滑坡,是否有地质隐患,明确安置点的位置和规模,每个地区的公共服务设施、市政管网设置、水源选择和污水的排放也都要进行勘测。同济大学地下建筑系副主任石振明说,我们都在非常严密地选点,有地质问题是要一票否决的。城市建筑与防灾专家、同济大学陈保胜教授说,他们所做的工作类似于小区的布点,选址会考虑到以下因素:交通便利,场地平整,无受灾历史特别是洪涝灾害史。供水、电力、电话均方便提供,最好能直接供应天然气,并能够满足近期安置、中期重建、远期发展的大方针。选出的安置点跟今后的居民区有一定距离,以后这其实就是城市绿地的布点距离,也是城市的避灾场所。
新居住地點的建设也提高了建筑的抗震标准。建筑物的抗震设防标准涉及“设防烈度”,它是根据建筑物所在地区的基本烈度及其自身的重要性来确定的。在重建中,汶川地区由7度设防提高到8度设防,根据不同的建筑物,其成本投入预计将整体增加10%至30%。
文化重建也是整个重建工作中的重要一环。5月22日,再赴灾区的温家宝总理提出要建地震博物馆。国家文物局局长单霁翔透露,国家文物局已牵头组织四川省政府及相关部门,召开两次专题方案论证座谈会,以便将具体意见和建议尽快纳入四川省灾后重建总体规划,对地震遗址博物馆将给予最高的文物保护级别。
对少数民族尤其是羌族历史文化进行保护是灾后重建的一个重要任务。西南民族大学日前组织30余名专家学者,对民族地区灾后重建问题进行专题研讨。他们认为,有关部门应充分考虑民族地区在区位地理、生态环境、经济状况和社会文化等方面的特殊性,制订区别于一般区域的重建规划。由于此次地震对这些民族地区造成了毁灭性破坏,在原有基础上进行修复式重建的可操作性差,而且很可能会遭遇二次灾害。西南民族大学专家认为,文物古迹有较强的地域性,一般应采取就地修复保护的原则,对不宜就地修复的文物古迹可异地选址重建;在村镇重建中,应征求少数民族居民的意见,保留民族传统的建筑风貌和文化;可在当地中小学设置介绍羌族历史文化的课程或课程内容;利用当地文化馆的力量收集、整理、出版羌族历史文化资料;建立羌族历史文化博物馆。
对口支援 加速重建
地震对灾区造成了毁灭性破坏,从现有情况看,仅依靠灾区自身力量,难以进行灾后重建,必须依靠上级政府和社会各界给予“输血”重建。为此,国务院办公厅发布了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》,按照“一省帮一重灾县”的原则,依据支援方经济能力和受援方灾情程度,合理配置力量,建立对口支援机制,对口支援期限按3年安排。目前,对口支援工作已经展开,的确对灾区的灾民安置、社会经济恢复起到了很大的推动作用。
对于灾民来说,长期的生计或许更为重要,他们许多人的愿望是“要个工作”。绵竹地方官员表示,地震使许多群众家园被毁,尤其是很多农村已不适合人居,必须迁出,但迁入地没有土地,村民的长久生计需要研究解决。
据了解,有关部门正在研究将部分受灾群众安置到东部沿海发达省份。在上海、浙江设一些移民安置点,当地除为移民解决最基本的住房、土地等问题外,还积极引导移民就业。但许多移民由于文化程度偏低、缺乏劳动技能等问题,仍面临许多困难。上海崇明县有关部门调查发现,落户后移民的困难主要有经济压力大、生产不适应、语言不通、生活不适应等几大问题。一些基层干部表示,在解决了土地、住房等基本问题后,就业、培训、子女教育等“移民后”问题是保证移民平稳安定的关键因素。对此次地震的受灾群众安置,相关部门应提前规划。首先,要采取多种渠道对移民进行劳动技能、技术培训,帮助他们创造非农就业机会,做到“稳得住、能致富”。其次,安置政策应与安置试点同步,及早明确后期政策。另外,目前对外迁移民的扶持政策多集中在两年过渡期,过渡期后的政策也需国家加快制定明确。
汶川灾区的主要优势是自然资源,地震使整个灾区的地质结构发生了改变,在较长的时间里因余震和暴雨,这些地区还有不可控的地质灾害存在。专家建议,灾区内的城镇主要按商业、流通服务业、居民住宅和政府机关等再造功能规划;乡村以现代农业的新农村模式进行规划,即:农村按照电通、水通、电话通、网络通、路通等新农村建设要求规划;农业除粮食种植用地外,可以加大高附加值的有机生态农业基地建设与旅游业发展相结合的规划思路;农民实行全员科普教育规划。
这次重建规划考虑到社会、经济、文化、环境等各个方面的因素,随着各项措施的推进,展现在世人面前的将是一个崭新的汶川。