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一、引言
改革开放以来，我国经济建设取得了辉煌成就的同时，城乡差距日益加大，至2009年我国城乡基尼系数达到了0.49。城乡之间的差距不仅仅体现在收入分配上，城乡二元化的公共产品供给模式也造成了城乡所能享受的公共产品的差距也在不断扩大。
2008年，国务院选择黑龙江、河北、云南三省开展农村村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作，至2009年，国务院决定从2008年的3个试点省扩大到10个省，并用3年左右时间在全国推开试点。“一事一议”作为农村税费改革后农村公共产品供给的主要方式，在兴办农田水利基本建设、植树造林、道路修建维护等村民直接受益的集体生产事业上发挥了重要作用，因此，加强对“一事一议”制度运行情况研究，了解当前村民“一事一议”制度运行中存在的主要问题，分析问题产生的主要原因，提出改善“一事一议”制度运行效果的对策，对于统筹城乡发展，改善农村生产生活条件，促进农村基层民主政治建设，促进农村社会稳定，具有重要战略意义。
二、问题分析的内在机理及现存问题
（一）问题分析的内在机理。
1、利用“林达尔均衡”模型分析“一事一议”制度存在的缺陷。
“一事一议”制度实际上就是以乡村为社区，让社区全体成员进行公共选择，为公共消费的产品和劳务分担生产成本。人们基于某件产品或服务对自身的效用并按照边际效用的大小来决定付出成本的多少，达到理论上的“林达尔均衡”。但是“林达尔均衡”只有在人数非常少的群体中才可能存在，在我国这样的人口众多的社会，无法排除搭便车的现象，在实施过程中主要存在“开会集中难”、“意见统一难”、“资金到位难”等问题，导致实施成本过高，所以难以取得预期的效果。通过对林达尔模型的研究，我们能够更好地理解和分析“一事一议”政策在实施中的困境，对提出一事一议的最优路径选择具有指导意义。
2、运用“投票决策理论”分析得出“一事一议”形成的决策难以实现帕累托最优。
“一事一议”制度的主旨是农村公共产品供给由农村居民民主决策。这种农村居民投票决定农村公共产品供给数量和结构与之前政府自上而下强制性供给模式一样，同样无法做到公共产品的最优供给。当所有人都面临相同的税收价格，富人往往追求高支出水平的公共产品供给，获得更多的效用。而且在我国农村社区，富人往往拥有强势地位或更多的话语权，他们可能会利用强势手段或经济诱导行为使有利于自身利益的方案得以通过，或者阻碍对自己不利的方案通过。按照富人偏好形成的公共产品决策量往往高于社会最优水平，支出的结构也可能更满足富人的要求。这种决策无疑更加重穷人的负担，无法形成帕累托最优。
（二）“一事一议”存在的问题。
1、资金透明度差。
村民们认为在实施过程中存在的最大问题就是“资金使用不透明”，资金问题在“一事一议”的实施过程中尤为关。资金的使用不透明，只筹钱不办事会使村民对制度产生怀疑，进而对这项政策失去信心，导致了绝大多数村民对该政策的积极性不高，使得“一事一议”在实施过程中受到很大阻力，筹集资金困难、资金使用效率低下甚至出现贪污腐败的情况。因此，信息公开，增加资金使用的透明度对该政策的开展、实施起到至关重要的作用。
2、村干部积极性较差。
村干部是“一事一议”政策实施过程中一个很重要的组织领导角色，村干部积极与否必然影响政策实施的效果，所以对如何充分调动村干部的积极性，发挥他们在“一事一议”中的主心骨作用，是一个值得思考的问题。由于村干部选拔并不是民主选择，而是由上而下的指派，再加上当前村干部的任期短，对他们而言，通过“一事一议”为集体办事自己无利可图，与其招惹麻烦，不如维持现状。因此导致村级公益事业建设必将因此欠帐过多，影响村级经济的进一步发展。由此可见，“一事一议”缺少激励制度，很难调动村干部的积极性。
3、“一事一议”政策实施难度高。
当前在农村推行的“一事一议”政策制度先进，但制度在实施时出现许多问题，导致成本高，且效果不好。主要体现在以下几个方面：
第一，开会集中难。村级区域调整后．村域面积扩大，人口增多，居住更加分散，加之农村青壮年大多外出打工经商，有地甚至全家在外，人员更难集中。在这种情况下召开村民代表会议就难上加难了。
第二，意见统一难。据调查，由于农村家庭主要成员外出打工。家庭中没有做主的权力，很难甚至不敢表达自己的真实意愿。
第三，筹资到位难。在组织决策时，持反对意见的一部分群众，在筹资过程中，不肯自己拿钱，出现了“谁同意谁掏腰包”的现象，进而产生“羊群效应”，使得持观望态度的村民纷纷跟进。另外在外打工人员往往要等到春节前后回家才能缴足应缴数额。
（三）“一事一议”实施的最优路径选择。
1、财政补贴对“一事一议”实施的影响。
从“一事一议”制度实施的地区反馈的情况，我们不难发现，农民人均收入比较低，筹措资金难度很大，限制“一事一议”制度推广的瓶颈就是资金不到位。但同时，农村拥有的是大量的剩余劳动力，因此政府出资，农民出力可能会大大促进农村基础建设的供给水平。政府在村级公共产品建设中是责无旁贷的。在当前基层财政和村集体经济十分薄弱及负债严重的情况下，政府加大对农村的财政补贴、加大转移支付的力度是很有必要的，作用也是显著的。且我国已进入工业反哺农业、城市支援农村的发展阶段，中央需加大对地方的投入，使其摆脱发展的经济瓶颈。
2、对“一事一议”实施的意见和建议。
（1）培育多元投入主体，创新建设方式。农民的收入水平还比较低，可支配收入少，不愿负担村级公共产品建设筹资，因而使得“一事一议”筹资困难。为确保一事一议项目建设资金的来源，需要不断创新机制，建立以政府奖补资金为主导、以农民筹资筹劳为主体、以社会企业和私人自愿捐资赞助为补充的村级公益事业建设投入新机制，同时，政府应降低私人部门进入公共服务领域的门槛，鼓励私人参与农村公益事业投资建设，形成多元投入主体。
（2）建立激励机制，提高参与积极性。“一事一议”实施的对象是村级组织，而针对个人或村干部并没有具体的奖惩措施，导致了村干部作为与不作为、村民合作与不合作都得不到相应的奖励与惩治，积极性自然不高。因此，为了充分调动各方积极性，克服集体行动中“搭便车”倾向，就需要建立一个有效的激励和约束机制，以体现“一事一议”制度的公平性，提高每个成员的积极性，促进政策的进一步实施。
（3）强化制度建设,完善相关政策法规。在政策的实施过程中，做到有法可依，减少实施的随意性，使之逐步走上法制化轨道，因此，应尽快规范和完善农村“一事一议”的相关政策法规。同时还应组织村民学习培训，不断提高村民的议事能力和议事水平，不断增强广大农民的参与意识、民主意识、维权意识，真正做到大家的事，民主议、民主定、民主管。
（4）切实加强民主管理，严格执行公开透明政策。在“一事一议”事项实施中，要推荐本村组办事公正、有责任心的村民代表直接参与，全程监督工程进展和财务开支情况，定期向全体村民公布，且内容要尽可能具体详细。项目一经结束，应立即由农经和财政部门对财务进行审计并向村民如实公布结果，杜绝贪污挪用等违纪违规的现象发生，增强村民对政策的信赖和信心。
（作者单位:中南财经政法大学）
参考文献：
[1]刘京焕,陈志勇,李景友.财政学原理.2005年第1版.
[2]王洪波.“一事一议”的制度困境及完善举措．中国集体经济，2008(7).
[3]张军，何寒熙.中国农村的公共产品的供给：改革后的变迁,1996.
[4]叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革,经济研究,1997(6).
[5]李实，赵人伟.中国居民收入分配再研究.经济研究，1999（6）.
改革开放以来，我国经济建设取得了辉煌成就的同时，城乡差距日益加大，至2009年我国城乡基尼系数达到了0.49。城乡之间的差距不仅仅体现在收入分配上，城乡二元化的公共产品供给模式也造成了城乡所能享受的公共产品的差距也在不断扩大。
2008年，国务院选择黑龙江、河北、云南三省开展农村村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作，至2009年，国务院决定从2008年的3个试点省扩大到10个省，并用3年左右时间在全国推开试点。“一事一议”作为农村税费改革后农村公共产品供给的主要方式，在兴办农田水利基本建设、植树造林、道路修建维护等村民直接受益的集体生产事业上发挥了重要作用，因此，加强对“一事一议”制度运行情况研究，了解当前村民“一事一议”制度运行中存在的主要问题，分析问题产生的主要原因，提出改善“一事一议”制度运行效果的对策，对于统筹城乡发展，改善农村生产生活条件，促进农村基层民主政治建设，促进农村社会稳定，具有重要战略意义。
二、问题分析的内在机理及现存问题
（一）问题分析的内在机理。
1、利用“林达尔均衡”模型分析“一事一议”制度存在的缺陷。
“一事一议”制度实际上就是以乡村为社区，让社区全体成员进行公共选择，为公共消费的产品和劳务分担生产成本。人们基于某件产品或服务对自身的效用并按照边际效用的大小来决定付出成本的多少，达到理论上的“林达尔均衡”。但是“林达尔均衡”只有在人数非常少的群体中才可能存在，在我国这样的人口众多的社会，无法排除搭便车的现象，在实施过程中主要存在“开会集中难”、“意见统一难”、“资金到位难”等问题，导致实施成本过高，所以难以取得预期的效果。通过对林达尔模型的研究，我们能够更好地理解和分析“一事一议”政策在实施中的困境，对提出一事一议的最优路径选择具有指导意义。
2、运用“投票决策理论”分析得出“一事一议”形成的决策难以实现帕累托最优。
“一事一议”制度的主旨是农村公共产品供给由农村居民民主决策。这种农村居民投票决定农村公共产品供给数量和结构与之前政府自上而下强制性供给模式一样，同样无法做到公共产品的最优供给。当所有人都面临相同的税收价格，富人往往追求高支出水平的公共产品供给，获得更多的效用。而且在我国农村社区，富人往往拥有强势地位或更多的话语权，他们可能会利用强势手段或经济诱导行为使有利于自身利益的方案得以通过，或者阻碍对自己不利的方案通过。按照富人偏好形成的公共产品决策量往往高于社会最优水平，支出的结构也可能更满足富人的要求。这种决策无疑更加重穷人的负担，无法形成帕累托最优。
（二）“一事一议”存在的问题。
1、资金透明度差。
村民们认为在实施过程中存在的最大问题就是“资金使用不透明”，资金问题在“一事一议”的实施过程中尤为关。资金的使用不透明，只筹钱不办事会使村民对制度产生怀疑，进而对这项政策失去信心，导致了绝大多数村民对该政策的积极性不高，使得“一事一议”在实施过程中受到很大阻力，筹集资金困难、资金使用效率低下甚至出现贪污腐败的情况。因此，信息公开，增加资金使用的透明度对该政策的开展、实施起到至关重要的作用。
2、村干部积极性较差。
村干部是“一事一议”政策实施过程中一个很重要的组织领导角色，村干部积极与否必然影响政策实施的效果，所以对如何充分调动村干部的积极性，发挥他们在“一事一议”中的主心骨作用，是一个值得思考的问题。由于村干部选拔并不是民主选择，而是由上而下的指派，再加上当前村干部的任期短，对他们而言，通过“一事一议”为集体办事自己无利可图，与其招惹麻烦，不如维持现状。因此导致村级公益事业建设必将因此欠帐过多，影响村级经济的进一步发展。由此可见，“一事一议”缺少激励制度，很难调动村干部的积极性。
3、“一事一议”政策实施难度高。
当前在农村推行的“一事一议”政策制度先进，但制度在实施时出现许多问题，导致成本高，且效果不好。主要体现在以下几个方面：
第一，开会集中难。村级区域调整后．村域面积扩大，人口增多，居住更加分散，加之农村青壮年大多外出打工经商，有地甚至全家在外，人员更难集中。在这种情况下召开村民代表会议就难上加难了。
第二，意见统一难。据调查，由于农村家庭主要成员外出打工。家庭中没有做主的权力，很难甚至不敢表达自己的真实意愿。
第三，筹资到位难。在组织决策时，持反对意见的一部分群众，在筹资过程中，不肯自己拿钱，出现了“谁同意谁掏腰包”的现象，进而产生“羊群效应”，使得持观望态度的村民纷纷跟进。另外在外打工人员往往要等到春节前后回家才能缴足应缴数额。
（三）“一事一议”实施的最优路径选择。
1、财政补贴对“一事一议”实施的影响。
从“一事一议”制度实施的地区反馈的情况，我们不难发现，农民人均收入比较低，筹措资金难度很大，限制“一事一议”制度推广的瓶颈就是资金不到位。但同时，农村拥有的是大量的剩余劳动力，因此政府出资，农民出力可能会大大促进农村基础建设的供给水平。政府在村级公共产品建设中是责无旁贷的。在当前基层财政和村集体经济十分薄弱及负债严重的情况下，政府加大对农村的财政补贴、加大转移支付的力度是很有必要的，作用也是显著的。且我国已进入工业反哺农业、城市支援农村的发展阶段，中央需加大对地方的投入，使其摆脱发展的经济瓶颈。
2、对“一事一议”实施的意见和建议。
（1）培育多元投入主体，创新建设方式。农民的收入水平还比较低，可支配收入少，不愿负担村级公共产品建设筹资，因而使得“一事一议”筹资困难。为确保一事一议项目建设资金的来源，需要不断创新机制，建立以政府奖补资金为主导、以农民筹资筹劳为主体、以社会企业和私人自愿捐资赞助为补充的村级公益事业建设投入新机制，同时，政府应降低私人部门进入公共服务领域的门槛，鼓励私人参与农村公益事业投资建设，形成多元投入主体。
（2）建立激励机制，提高参与积极性。“一事一议”实施的对象是村级组织，而针对个人或村干部并没有具体的奖惩措施，导致了村干部作为与不作为、村民合作与不合作都得不到相应的奖励与惩治，积极性自然不高。因此，为了充分调动各方积极性，克服集体行动中“搭便车”倾向，就需要建立一个有效的激励和约束机制，以体现“一事一议”制度的公平性，提高每个成员的积极性，促进政策的进一步实施。
（3）强化制度建设,完善相关政策法规。在政策的实施过程中，做到有法可依，减少实施的随意性，使之逐步走上法制化轨道，因此，应尽快规范和完善农村“一事一议”的相关政策法规。同时还应组织村民学习培训，不断提高村民的议事能力和议事水平，不断增强广大农民的参与意识、民主意识、维权意识，真正做到大家的事，民主议、民主定、民主管。
（4）切实加强民主管理，严格执行公开透明政策。在“一事一议”事项实施中，要推荐本村组办事公正、有责任心的村民代表直接参与，全程监督工程进展和财务开支情况，定期向全体村民公布，且内容要尽可能具体详细。项目一经结束，应立即由农经和财政部门对财务进行审计并向村民如实公布结果，杜绝贪污挪用等违纪违规的现象发生，增强村民对政策的信赖和信心。
（作者单位:中南财经政法大学）
参考文献：
[1]刘京焕,陈志勇,李景友.财政学原理.2005年第1版.
[2]王洪波.“一事一议”的制度困境及完善举措．中国集体经济，2008(7).
[3]张军，何寒熙.中国农村的公共产品的供给：改革后的变迁,1996.
[4]叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革,经济研究,1997(6).
[5]李实，赵人伟.中国居民收入分配再研究.经济研究，1999（6）.