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[摘 要]对于欠发达地区而言，要进一步增进地方经济发展绩效，除了走资源投入拉动经济增长之路外，还要注重政府创新力的培养与挖掘。创新的方向和重点应该集中于加速转变政府职能、精简政府机构、整合行政流程、管理手段和方式的替代等方面。
[关键词]欠发达地区；体制创新；区域发展；地方政府
[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)07-0036-02
随着我国市场化改革方向的确立，迫切要求建立起与市场经济相匹配的政府营运和管理体制。但受制于制度环境、文化因素、人力资源素质、配套改革推进的协调性等因素的制约，导致地方政府进行体制创新的意愿、能力、速率出现个性化差异。其中，一些地方政府能够在中央政府政策范围内主动进行体制创新和制度借鉴移植(强制性制度变迁)，从而获得了制度收益、时间优势和外显化的增量发展绩效，因而极大地推动了当地经济社会的发展，但也有一些地方政府等要靠思想严重，缺乏创新，改革缺乏应有的力度，障碍性制度解构慢，客观上阻碍了当地经济社会的发展，逐渐拉大了区域发展落差。有鉴于此，对于欠发达地区的地方政府而言，积极进行政府体制创新，是缩小与发达地区发展落差的重要途径。
一、地方政府体制创新能力对区域经济发展绩效有重要的制约和促进作用
区域经济发展绩效从中央和地方发挥作用的角度看，除了受到中央政府区域战略外部调控外，多数要取决于地方政府的内源性努力。但是，处于转轨时期的我国，市场化程度较低，制度创新和供给主体是政府。受种种因素的制约，政府作用的发挥和取得的行政绩效，在区域间表现得千差万别，重要原因之一是政府的内在质量存在差别。地方政府的内在质量不仅体现为政府的行政理性，即政府的决策机制，还体现为行政效率和公务员队伍专业化水平，这些都是反映政府素质的重要因素。因而，政府体制与区域经济发展绩效之间存在着较为密切的相关性。如果政府体制能随着经济发展的需要适时地进行改革和创新，则会推动当地经济社会的发展，反之，则会阻碍地方经济发展。发展绩效和体制之间的关联和互动正在被一个个地方发展实践所证实。
值得欠发达地区思考的是，一些地方对行政管理体制创新的意义认识不够，满足于现状，缺乏创新意识、创新手段，改革缺乏力度，经济社会发展无法迈开实质性步伐，客观上加剧了区域差距。正如有学者在对东西部差距进行对比分析得出的初步结论，东西部差距表现为“显性差异”和“隐性差异”。所谓的“显性差异”就是通过统计数字反映而出的GDP增长速率和硬件建设日新月异。而“隐性差异”则表现为思想观念封闭与开放、制度环境优劣和文化传统继承与放弃。从创新的角度看，目前我国东西部发展一个重要表征是，东部地方政府在市场机理内在指引下自主创新效果明显，而西部一些地方政府却囿于计划经济的制度遗产，对创新缺乏应有的热情，即存在创新惰性。这必然影响到地方经济发展速率并累积为区域发展差。
二、影响和制约地方政府体制创新的因素分析
1.地理、制度环境及文化传统等诸因素影响地方政府体制创新。政府体制创新从内外部因素影响度看，主要受制于内源性的制度环境、文化因素。由于东西部区域制度环境和文化因素的差异，导致了地方政府体制创新能力的不同。从我国历史发展看，商品经济较早萌芽于东部地区，受到西方资本主义思潮影响也较早，渐次的对外开放和日益增加的对外交流，打通了这些地区与世界联系的管道，人们对新鲜事物的态度更多地是观望和包容。有了这种文化心理做支撑，较易形成诱致性变迁需求，使得东部地区借鉴和移植制度的成本低、周期短。再加上开放初期，中央实行“梯度开发”的区域发展战略，给予东部地区较大的制度供给弹性，当诱致制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，东部地区的地方政府就会先行进行制度替代试验，从而获得很高的制度创新收益，包括生产力的解放和发展时间差。而西部一些地区，由于贫困和地域偏远，长期封闭导致了思想观念的保守和僵化，对新事物的抵触强，改革难以突破。导致西部一些地方制度创新基本条件缺失，在既定制度的架构内和现有文化心理支配下，由外部因素引起潜在收益增加十分有限，从而导致制度创新能力缺乏激励。再加之在西部一些地区，尤其是民族自治地方，承载着中央非经济目标(比如，政治稳定和民族团结)，中央会为此给予一定的政策补偿。这种补偿往往也会加重西部一些地方制度创新的观望心理，甚至异化为“等要靠”，使诱致性变迁需求被锁定而创新乏力。
2.政府职能定位和政府管理方式影响政府的创新能力。地方政府体制创新的能力主要受政府管理职能定位和管理机构设置是否科学、公民对政府公共管理参与度高低、依法行政水平高低、公共行政透明与否、政府是否廉洁等因素影响。一个决策不科学不民主，政策失误过多，政府职能越位、错位严重，公民对公共事务参与程度低，政府行为不规范，依法行政水平不高，官僚主义行为比较突出，管理机构设置不够科学，机构臃肿行政成本过高，行政效率低的地方政府进行体制创新的效率和效能是值得怀疑的。与东部地方政府比较而言，西部地方一些政府存在的问题较为突出，改革也较为迫切。一是从政府管理机构设置来看，西部地区一些省份机构臃肿膨胀的现象较为普遍。庞大的干部队伍一方面加大了财政负担，使得地方财政成为典型的“吃饭财政”，也会形成对其他方面投资与建设的挤兑；另一方面也极易导致因人设事，相互扯皮，效率低下，恶化当地投资与发展环境。相关理论表明，区域经济发展与区域政府规模有较强的逆相关，即一个地区行政管理人员占社会从业人员的比重越高，行政管理费用占国内生产总值的比重越高，这个地区的经济就越不发达。二是从政府职能来看，地方政府职能转变也相对滞后。西部地区一些政府仍具有较为明显“传统行政”的印痕，政企不分、政资不分，政府介入微观经济的色彩仍很浓重，加之各地区、部门利益争夺、权力寻租、繁文缛节的行政过程等正式的与非正式的制度“壁垒”，恶化了企业的生存与发展环境，并妨碍了外资流入，进而影响到当地经济发展绩效。三是从政府管理经济手段来看，对经济的管理和资源的整合偏重于行政手段，而忽视经济和法律手段。在电子政务建设中，“重开发，轻应用；重硬件，轻软件；重管理，轻服务”的现象比较普遍，有些甚至异化为“政绩工程”。
三、地方政府体制创新的对策建议
中共十七届二中全会通过的《深化行政管理体制改革的意见》指出：“党要深化行政管理体制改革，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系；必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新”。这为地方政府创新进一步指明了方向。西部欠发达地区要突破现有的发展困境，一个重要的条件是进行政府体制创新。
1.创新政府职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，切实发挥市场在资源配置中的基础作用；减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律、行政法规有规定的外，行政机关不应干预。政府在抓好经济调节、市场监管的同时，要切实加强社会管理和公共服务职能。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。按照财权与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。
2.政府组织结构创新。欠发达地区政府规模与地方经济发展规模不相适应，一般都是机构庞大、臃肿。现有的经济规模难以支撑现有的行政管理成本，为了维持其正常运转，政府各部门会千方百计地创收和开辟财源，较为常见的手段就是“三乱”。“三乱”的盛行不但加重了本地企业与居民的税负，而且也恶化了区域发展形象，阻滞了外埠资本流入渠道。由于“权力寻租”取得比生产经营高而稳的收益，所以人力资本千方百计地挤入党政机关，这就使欠发达地区政府机构陷入不断膨胀的境地。有鉴于此，西部地方要以国务院第六次机构改革为契机，加速推进地方政府机构改革。
3.创新政府管理方式和手段。一是要更新政府管理理念，彻底抛弃计划经济体制的束缚和官本位思想，实现由政府主体向市场主体的转变。二是要改变运用行政手段直接干预经济活动的做法，变微观管理为宏观管理，主要运用经济的法律的手段进行管理，加快法治政府建设，全面实行依法行政。三是要全面推进政务公开，并使之成为各级政府施政的一项基本制度。要建立健全政府科学民主决策和重大公共事务公示、听证等制度，增加政府运作的透明度，保障公民对公共事务管理的知情权、参与权和监督权。要加快电子政务建设，优化各级政府和部门的运作方式与工作流程，扩大网上服务领域和网上办公项目，为公众提供方便、快捷、高效的网上服务，提高行政效能。
4.健全政府决策机制和监督机制。建立科学民主的政府决策机制，应进一步完善重大决策的社会参与制度、专家咨询论证制度，政府听证制度、纠错制度。要强化行政监督机制，更加注重整体性设计，惩防并举，使政府内外监督相互支撑、相互衔接、形成合力。要利用现代信息技术，建立科学决策体系和网络监督体系。
5.创新绩效评估体系，推行政府绩效评估问责制。逐步建立符合实际的绩效评估指标体系，实行以结果为导向的目标绩效管理，如预算绩效管理，公共服务绩效管理，改进评估方法，实行内部评估与外部评估相结合，评估结果与奖惩挂钩。建立健全行政问责制，明确行政问责的具体内容、形式和程序，实行过错责任追究制度，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。
6.公务员制度创新。地方政府的行政管理能否具有创新和开拓精神，能否实现决策科学、执行有力，关键的关键取决于公务员队伍的整体素质。要认真贯彻实施《公务员法》，制定和实行公务员行为规范，使公务员成为遵守社会公德和践行职业操守的模范。以法规或规章形式完善行政过错责任追究等制度，严格执行各项政务纪律和廉政规定，增强服务观念，强化责任意识，建立一支廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍。
责任编辑 宋桂祝
[关键词]欠发达地区；体制创新；区域发展；地方政府
[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)07-0036-02
随着我国市场化改革方向的确立，迫切要求建立起与市场经济相匹配的政府营运和管理体制。但受制于制度环境、文化因素、人力资源素质、配套改革推进的协调性等因素的制约，导致地方政府进行体制创新的意愿、能力、速率出现个性化差异。其中，一些地方政府能够在中央政府政策范围内主动进行体制创新和制度借鉴移植(强制性制度变迁)，从而获得了制度收益、时间优势和外显化的增量发展绩效，因而极大地推动了当地经济社会的发展，但也有一些地方政府等要靠思想严重，缺乏创新，改革缺乏应有的力度，障碍性制度解构慢，客观上阻碍了当地经济社会的发展，逐渐拉大了区域发展落差。有鉴于此，对于欠发达地区的地方政府而言，积极进行政府体制创新，是缩小与发达地区发展落差的重要途径。
一、地方政府体制创新能力对区域经济发展绩效有重要的制约和促进作用
区域经济发展绩效从中央和地方发挥作用的角度看，除了受到中央政府区域战略外部调控外，多数要取决于地方政府的内源性努力。但是，处于转轨时期的我国，市场化程度较低，制度创新和供给主体是政府。受种种因素的制约，政府作用的发挥和取得的行政绩效，在区域间表现得千差万别，重要原因之一是政府的内在质量存在差别。地方政府的内在质量不仅体现为政府的行政理性，即政府的决策机制，还体现为行政效率和公务员队伍专业化水平，这些都是反映政府素质的重要因素。因而，政府体制与区域经济发展绩效之间存在着较为密切的相关性。如果政府体制能随着经济发展的需要适时地进行改革和创新，则会推动当地经济社会的发展，反之，则会阻碍地方经济发展。发展绩效和体制之间的关联和互动正在被一个个地方发展实践所证实。
值得欠发达地区思考的是，一些地方对行政管理体制创新的意义认识不够，满足于现状，缺乏创新意识、创新手段，改革缺乏力度，经济社会发展无法迈开实质性步伐，客观上加剧了区域差距。正如有学者在对东西部差距进行对比分析得出的初步结论，东西部差距表现为“显性差异”和“隐性差异”。所谓的“显性差异”就是通过统计数字反映而出的GDP增长速率和硬件建设日新月异。而“隐性差异”则表现为思想观念封闭与开放、制度环境优劣和文化传统继承与放弃。从创新的角度看，目前我国东西部发展一个重要表征是，东部地方政府在市场机理内在指引下自主创新效果明显，而西部一些地方政府却囿于计划经济的制度遗产，对创新缺乏应有的热情，即存在创新惰性。这必然影响到地方经济发展速率并累积为区域发展差。
二、影响和制约地方政府体制创新的因素分析
1.地理、制度环境及文化传统等诸因素影响地方政府体制创新。政府体制创新从内外部因素影响度看，主要受制于内源性的制度环境、文化因素。由于东西部区域制度环境和文化因素的差异，导致了地方政府体制创新能力的不同。从我国历史发展看，商品经济较早萌芽于东部地区，受到西方资本主义思潮影响也较早，渐次的对外开放和日益增加的对外交流，打通了这些地区与世界联系的管道，人们对新鲜事物的态度更多地是观望和包容。有了这种文化心理做支撑，较易形成诱致性变迁需求，使得东部地区借鉴和移植制度的成本低、周期短。再加上开放初期，中央实行“梯度开发”的区域发展战略，给予东部地区较大的制度供给弹性，当诱致制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，东部地区的地方政府就会先行进行制度替代试验，从而获得很高的制度创新收益，包括生产力的解放和发展时间差。而西部一些地区，由于贫困和地域偏远，长期封闭导致了思想观念的保守和僵化，对新事物的抵触强，改革难以突破。导致西部一些地方制度创新基本条件缺失，在既定制度的架构内和现有文化心理支配下，由外部因素引起潜在收益增加十分有限，从而导致制度创新能力缺乏激励。再加之在西部一些地区，尤其是民族自治地方，承载着中央非经济目标(比如，政治稳定和民族团结)，中央会为此给予一定的政策补偿。这种补偿往往也会加重西部一些地方制度创新的观望心理，甚至异化为“等要靠”，使诱致性变迁需求被锁定而创新乏力。
2.政府职能定位和政府管理方式影响政府的创新能力。地方政府体制创新的能力主要受政府管理职能定位和管理机构设置是否科学、公民对政府公共管理参与度高低、依法行政水平高低、公共行政透明与否、政府是否廉洁等因素影响。一个决策不科学不民主，政策失误过多，政府职能越位、错位严重，公民对公共事务参与程度低，政府行为不规范，依法行政水平不高，官僚主义行为比较突出，管理机构设置不够科学，机构臃肿行政成本过高，行政效率低的地方政府进行体制创新的效率和效能是值得怀疑的。与东部地方政府比较而言，西部地方一些政府存在的问题较为突出，改革也较为迫切。一是从政府管理机构设置来看，西部地区一些省份机构臃肿膨胀的现象较为普遍。庞大的干部队伍一方面加大了财政负担，使得地方财政成为典型的“吃饭财政”，也会形成对其他方面投资与建设的挤兑；另一方面也极易导致因人设事，相互扯皮，效率低下，恶化当地投资与发展环境。相关理论表明，区域经济发展与区域政府规模有较强的逆相关，即一个地区行政管理人员占社会从业人员的比重越高，行政管理费用占国内生产总值的比重越高，这个地区的经济就越不发达。二是从政府职能来看，地方政府职能转变也相对滞后。西部地区一些政府仍具有较为明显“传统行政”的印痕，政企不分、政资不分，政府介入微观经济的色彩仍很浓重，加之各地区、部门利益争夺、权力寻租、繁文缛节的行政过程等正式的与非正式的制度“壁垒”，恶化了企业的生存与发展环境，并妨碍了外资流入，进而影响到当地经济发展绩效。三是从政府管理经济手段来看，对经济的管理和资源的整合偏重于行政手段，而忽视经济和法律手段。在电子政务建设中，“重开发，轻应用；重硬件，轻软件；重管理，轻服务”的现象比较普遍，有些甚至异化为“政绩工程”。
三、地方政府体制创新的对策建议
中共十七届二中全会通过的《深化行政管理体制改革的意见》指出：“党要深化行政管理体制改革，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系；必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新”。这为地方政府创新进一步指明了方向。西部欠发达地区要突破现有的发展困境，一个重要的条件是进行政府体制创新。
1.创新政府职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，切实发挥市场在资源配置中的基础作用；减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律、行政法规有规定的外，行政机关不应干预。政府在抓好经济调节、市场监管的同时，要切实加强社会管理和公共服务职能。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。按照财权与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。
2.政府组织结构创新。欠发达地区政府规模与地方经济发展规模不相适应，一般都是机构庞大、臃肿。现有的经济规模难以支撑现有的行政管理成本，为了维持其正常运转，政府各部门会千方百计地创收和开辟财源，较为常见的手段就是“三乱”。“三乱”的盛行不但加重了本地企业与居民的税负，而且也恶化了区域发展形象，阻滞了外埠资本流入渠道。由于“权力寻租”取得比生产经营高而稳的收益，所以人力资本千方百计地挤入党政机关，这就使欠发达地区政府机构陷入不断膨胀的境地。有鉴于此，西部地方要以国务院第六次机构改革为契机，加速推进地方政府机构改革。
3.创新政府管理方式和手段。一是要更新政府管理理念，彻底抛弃计划经济体制的束缚和官本位思想，实现由政府主体向市场主体的转变。二是要改变运用行政手段直接干预经济活动的做法，变微观管理为宏观管理，主要运用经济的法律的手段进行管理，加快法治政府建设，全面实行依法行政。三是要全面推进政务公开，并使之成为各级政府施政的一项基本制度。要建立健全政府科学民主决策和重大公共事务公示、听证等制度，增加政府运作的透明度，保障公民对公共事务管理的知情权、参与权和监督权。要加快电子政务建设，优化各级政府和部门的运作方式与工作流程，扩大网上服务领域和网上办公项目，为公众提供方便、快捷、高效的网上服务，提高行政效能。
4.健全政府决策机制和监督机制。建立科学民主的政府决策机制，应进一步完善重大决策的社会参与制度、专家咨询论证制度，政府听证制度、纠错制度。要强化行政监督机制，更加注重整体性设计，惩防并举，使政府内外监督相互支撑、相互衔接、形成合力。要利用现代信息技术，建立科学决策体系和网络监督体系。
5.创新绩效评估体系，推行政府绩效评估问责制。逐步建立符合实际的绩效评估指标体系，实行以结果为导向的目标绩效管理，如预算绩效管理，公共服务绩效管理，改进评估方法，实行内部评估与外部评估相结合，评估结果与奖惩挂钩。建立健全行政问责制，明确行政问责的具体内容、形式和程序，实行过错责任追究制度，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。
6.公务员制度创新。地方政府的行政管理能否具有创新和开拓精神，能否实现决策科学、执行有力，关键的关键取决于公务员队伍的整体素质。要认真贯彻实施《公务员法》，制定和实行公务员行为规范，使公务员成为遵守社会公德和践行职业操守的模范。以法规或规章形式完善行政过错责任追究等制度，严格执行各项政务纪律和廉政规定，增强服务观念，强化责任意识，建立一支廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍。
责任编辑 宋桂祝