论文部分内容阅读
摘 要：
我国食品质量安全形势严峻，在食品供应链的各个环节上问题频频发生，令人堪忧。造成我国食品安全问题的根本原因是市场失灵和政府失灵同时并存。解决食品安全问题，责任在政府。政府应完善政府规制体系，通过推行强制性政府规制，保障食品安全。完善的政府规制体系包括食品安全管理的法律体系、标准体系、执法体系、检验检测体系、信息体系和教育体系。
关键词：食品安全；市场失灵；政府规制
民以食为天。食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。我国是一个食品生产和消费大国，在我国国民经济中，食品工业已成为第一大产业。大众消费的食品安全和卫生值得特别关注。尽管我国高度重视并采取一系列措施加强食品安全工作，但从总体上来看，我国的食品质量安全形势依然严峻，令人堪忧。
一、食品安全与政府规制
造成我国食品安全问题的主要原因是食品市场信息的不对称、不完全性。由于食品安全质量特性，食品市场买卖双方同样面临着对食品安全信息了解的不完全性。由于种种原因，食品生产者、加工者或销售者也缺乏对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全信息的全面了解。但相比之下食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品安全性的信息了解更多。消费者在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对于所选食品的安全性难以做出正确判断，有可能导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵，以致市场上出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象，食品市场秩序混乱也就不可避免。
我国食品市场，尤其是农产品市场是非常典型的分散生产和分散销售的产销结构。我国的食品供应体系是多层次、复杂的，有农民的自产自销、农贸市场、超市、食品专卖店、食品生产企业的直供直销等多种供应渠道，呈现出多、乱、散的局面。在分散生产和分散销售的市场结构下，生产者和销售者的流动性大，安全责任的可追溯性差，造成政府的质量监控和管理难度大；而另一方面，我国食品市场的分散结构也加大了解决信息不对称问题的难度。
在市场失灵的领域一般通过政府规制来弥补。鉴于食品市场有着不同于其他产品市场的众多特征，使食品安全管理不同于一般消费品的管理，除依靠市场力量来规范外，更要依靠政府强制力量来规范。食品安全问题，责任在政府。政府应完善政府规制体系，通过推行强制性政府规制，保障食品安全。
二、食品安全管理的政府规制体系
食品安全管理是一项系统工程。它涉及到食品安全管理的立法与执法、食品安全的标准与检验检测、消费者的食品安全信息与教育。因此，完善的食品安全管理的政府规制体系应包括食品安全管理的法律体系、标准体系、执法体系、检验检测体系、信息体系和教育体系。
1、食品安全管理的法律体系
目前，我国食品安全法律体系属自然演进而成，缺乏逻辑上的完整性，还没有食品安全的基本法、核心法——《中华人民共和国食品安全法》。这是我国食品安全法律体系的重大缺失，也是我国食品安全监管中存在突出问题还无法彻底解决的深层次原因之一；在国际上获得认可的食品安全的法律原则和制度，如整体性原则、预防性原则、风险分析原则、可追溯原则等，并没有贯穿于我国现有的食品安全法律体系中。完善食品安全法律体系，需要以《食品安全法》为基础，按照从农田到餐桌的全过程，仔细梳理食品安全监管法的立法意向，清理同一问题的重复与冲突规定，避免部门立法的倾向，避免法律之间的冲突，如《产品质量法》与《食品卫生法》之间的重复与矛盾。通过食品安全法的制定以及对目前现行食品安全监管法律法规的清理、修订与完善，逐步形成具有中国特色又与国际接轨的食品安全法律体系。
2、食品安全管理的执法体系
法律的尊严是执行出来的，而不是制定出来的。无论多严密、多完善的法律，还必须经由各级政府职能部门的正确施行，才能真正发挥其保障食品安全的强大规范作用。食品安全执法机制不完善，执法涉及多个监管部门而且职能交叉，有的甚至相互制肘，造成食品安全监督力量和监督资源分散，没有形成合力，也没有建立起长效监管机制。执法不严、监管不力依然是寄生在食品安全监管多个环节的“恶性肿瘤”。一些地方执法部门擅自越权执法，甚至滥用职权，收受贿赂；有的以违规收费，多次抽检方式谋取部门利益；有的消极执法、行政不作为，还有的不懂法，想当然随意执法，以罚代法。值得重视的是，许多假劣食品竟然是证照齐全，所谓获“质量信得过”称号的企业生产加工，充分暴露了重审批轻监管、乱审批不监管的问题。完善食品安全执法体系，应重点解决食品监管职责过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。要做到依法行政，就必须注重对执法人员的法律培训和思想道德教育、制订严密的工作纪律和内部审批程序、完善行政执法人员责任追究机制、建立大案要案领导集体决定制度，不断强化执法和执法监督，使法律法规落到实处。
3、食品安全的标准体系
没有标准，就没有办法进行统一的食品供应链集成管理；标准不同，就没有办法实现跨国界食品供应链管理，因此，标准是基础。老标准不及时修订，新标准未及时制订，束缚我国食品安全工作的开展。我国食品一直延续计划经济时期各部委制定的标准，这就难以避免标准政出多门、交叉重复、指标不统一的现象。虽然有国家标准化管理委员会，但由于《标准化法》的限制，实际上无法发挥统一规划、制定、审查、发布的作用，管理上缺位、错位、混乱，有的标准竟然超过10年、20年都不修订，这明显是管理工作不到位。
建立和完善食品供应链的有关标准，力求做到无论企业处在食品供应链的哪个环节或具体生产经营何种产品，都有相应的质量标准被要求执行；建立健全食品质量安全评价体系和认证认可制度，通过加强产地环境保护和规范化肥、农药、兽药、饲料添加剂使用，建立和完善食品的产地环境监测网络，保证产地环境符合安全生产要求。目前，我国应尽快全面推行即将颁布的ISO22000《食品安全管理体系——对整个食品链中组织的要求》的标准，这是一套贯穿整个食品供应链的食品安全管理体系国际标准，其目的在于保障食品供应链不存在薄弱环节，提供安全性。ISO22000食品安全管理体系包含了相互沟通、体系管理、过程控制、HACCP原理和前提方案等关键要素。从体系要素和体系包含的内容来看，若食品供应链上企业都能够参照标准建立体系，并严格执行，就能实现有效的食品安全供应链管理。
在企业内部建立和完善食品供应链安全规范，有条件的企业应建立专门的食品安全审核机构，检验食品原料及产品的安全性；企业要加强组织内部的质量控制和生产过程管理，按照不同环节、不同产品生产经营的技术操作规范进行管理，在部分行业中强制执行食品生产企业危害分析与关键控制点（HACCP）生产管理和良好操作规范（GMP）管理模式，杜绝质量安全隐患。
4、食品安全的检验检测体系
在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随标准的修订不断完善。检测工作作为食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全。随着食品中安全卫生指标限量值的逐步提高，对检测技术提出了更高的要求，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储备和人员储备是从总体上提高我国食品检测能力的重要举措。
（一）科学设置检验检测机构。加强食品安全检验检测体系建设的统筹规划，科学设置检验检测机构。在设置机构时坚持科学、合理、节约的原则，根据服务人口数量、服务内容与需求量等因素，结合区域发展水平，在满足基本功能的同时，体现标准化、智能化、人性化的特点，适当考虑未来发展的需要，适当考虑基层食品安全监管工作的需要。结构上，在全国形成以国家级食品检测机构为顶尖，以省部级食品检测机构为龙头，以市级食品检测机构为骨干，县级食品检测机构为基础的食品安全检验检测体系。
(二)适当增加检验检测投入。提高检测水平和能力的关键在于加大对食品安全检验检测工作的投入。要将食品安全检验检测经费列入各级政府的财政预算，落实设施、仪器、科研等各项经费以及人员编制。当前，要特别注重加大对县一级的基层检验检测机构的投入，采取以县级财政为主，国家、省、市财政适当补助的方式，改善基层检测机构的各项硬件和软件设施。
(三)提高企业自我检测能力。发达国家食品安全检验检测体系发展的一个重要特点，就是充分发挥食品生产企业自主进行检验检测的积极性。企业食品安全的自我检验检测对从源头上保证食品的安全具有至关重要的作用，是食品行业检验检测体系的基础力量。我国现有的检验检测体系以政府机构为主，今后应注意加强企业自检和以行业检测为代表的中介机构检测。食品生产、加工和流通企业应根据法律规定和相关标准规定，对其自身的原料采购、生产、加工、储存、运输和销售等各个环节所涉及的设备、人员、环境和有害物等进行自我检测，尽最大可能减少食品安全问题的出现。
5、食品安全管理的信息披露体系
目前，我国的食品安全信息大多是各职能部门自行公布与其相关的信息，但现实中不仅不同部门对同一内容公布的信息不一样，甚至同一部门对同一内容的信息公布也出现不一致。因此，尽快建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系是保证我国食品安全工作的有序、顺利进行的必要条件。我国幅员辽阔、人口众多、各地食品安全监管发展水平不均衡，运用高科技的信息技术手段实现对全国食品安全状况的整体监控，有助于协调、解决全国性的食品安全问题，也有利于食品安全研究数据的汇总，对食品的多头管理也使信息网络建设成为必要。信息共享不仅可以使各部门随时了解当前食品领域的安全形势，也从整体上节约了监管成本。网络的便捷与及时能够实现国家对食品安全的动态监测，有利于政府部门及时做出决策，把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。通过网络运行体系，对食品安全信息收集、归纳、汇总，经过科学的研究分析，由有关部门统一对外发布，引导公众在对食品的选择中趋利避害，同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。
6、食品安全的教育体系
我们不仅要注重宣传食品安全，也要注重宣传食品安全的科学常识。教育公众掌握简单的食品质量识别方法和正确的食品加工烹调方法；介绍食品营养知识。我国的各类食品行业协会应当肩负起推动食品安全的重任。食品行业协会对食品安全的推动力应当表现在如下几个方面：加强对成员的食品安全教育、树立行业荣誉感；组织会员进行业务培训、正确掌握确保食品卫生质量的先进方法；树立先进、批评落后，促使成员不断提高食品安全工作水平；保持与政府部门的联系，提供业内信息数据、获得最新政策；应对行业内食品安全突发事件，加强与政府的沟通、消除不良影响、妥善处理善后工作；与其他组织进行有关食品安全的经验交流与合作。
坚持通过固定的媒体向公众定时发布食品安全信息；扶持食品安全法制建设类电视节目和报刊专栏，加强舆论监督和宣传；开展全国范围内的“食品安全宣传周”，利用广播、电视、网络等媒体宣传食品安全法律知识、介绍食品安全典型案例、曝光不合格食品及其生产经营厂家；把食品安全常识列入中小学生的教育课时，开展食品卫生安全教育，引导学生不买街头无证照商贩出售的各类食品等等。
参考文献:
［1］徐晓新.中国食品安全:问题、成因、对策［［J］］，农业经济问题,2002年(10).
［2］罗丽,徐姜,邵佳玉,李兰笛.市场经济条件下小型食品加工企业卫生现状及管理对策［J］.中国公共卫生,2001,(02).
［3］汤天曙.我国食品工业的现状及发展思路［J］.食品工业科技,2001,(02).
（作者通讯地址：上海政法学院 上海 201701）
我国食品质量安全形势严峻，在食品供应链的各个环节上问题频频发生，令人堪忧。造成我国食品安全问题的根本原因是市场失灵和政府失灵同时并存。解决食品安全问题，责任在政府。政府应完善政府规制体系，通过推行强制性政府规制，保障食品安全。完善的政府规制体系包括食品安全管理的法律体系、标准体系、执法体系、检验检测体系、信息体系和教育体系。
关键词：食品安全；市场失灵；政府规制
民以食为天。食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。我国是一个食品生产和消费大国，在我国国民经济中，食品工业已成为第一大产业。大众消费的食品安全和卫生值得特别关注。尽管我国高度重视并采取一系列措施加强食品安全工作，但从总体上来看，我国的食品质量安全形势依然严峻，令人堪忧。
一、食品安全与政府规制
造成我国食品安全问题的主要原因是食品市场信息的不对称、不完全性。由于食品安全质量特性，食品市场买卖双方同样面临着对食品安全信息了解的不完全性。由于种种原因，食品生产者、加工者或销售者也缺乏对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全信息的全面了解。但相比之下食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品安全性的信息了解更多。消费者在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对于所选食品的安全性难以做出正确判断，有可能导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵，以致市场上出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象，食品市场秩序混乱也就不可避免。
我国食品市场，尤其是农产品市场是非常典型的分散生产和分散销售的产销结构。我国的食品供应体系是多层次、复杂的，有农民的自产自销、农贸市场、超市、食品专卖店、食品生产企业的直供直销等多种供应渠道，呈现出多、乱、散的局面。在分散生产和分散销售的市场结构下，生产者和销售者的流动性大，安全责任的可追溯性差，造成政府的质量监控和管理难度大；而另一方面，我国食品市场的分散结构也加大了解决信息不对称问题的难度。
在市场失灵的领域一般通过政府规制来弥补。鉴于食品市场有着不同于其他产品市场的众多特征，使食品安全管理不同于一般消费品的管理，除依靠市场力量来规范外，更要依靠政府强制力量来规范。食品安全问题，责任在政府。政府应完善政府规制体系，通过推行强制性政府规制，保障食品安全。
二、食品安全管理的政府规制体系
食品安全管理是一项系统工程。它涉及到食品安全管理的立法与执法、食品安全的标准与检验检测、消费者的食品安全信息与教育。因此，完善的食品安全管理的政府规制体系应包括食品安全管理的法律体系、标准体系、执法体系、检验检测体系、信息体系和教育体系。
1、食品安全管理的法律体系
目前，我国食品安全法律体系属自然演进而成，缺乏逻辑上的完整性，还没有食品安全的基本法、核心法——《中华人民共和国食品安全法》。这是我国食品安全法律体系的重大缺失，也是我国食品安全监管中存在突出问题还无法彻底解决的深层次原因之一；在国际上获得认可的食品安全的法律原则和制度，如整体性原则、预防性原则、风险分析原则、可追溯原则等，并没有贯穿于我国现有的食品安全法律体系中。完善食品安全法律体系，需要以《食品安全法》为基础，按照从农田到餐桌的全过程，仔细梳理食品安全监管法的立法意向，清理同一问题的重复与冲突规定，避免部门立法的倾向，避免法律之间的冲突，如《产品质量法》与《食品卫生法》之间的重复与矛盾。通过食品安全法的制定以及对目前现行食品安全监管法律法规的清理、修订与完善，逐步形成具有中国特色又与国际接轨的食品安全法律体系。
2、食品安全管理的执法体系
法律的尊严是执行出来的，而不是制定出来的。无论多严密、多完善的法律，还必须经由各级政府职能部门的正确施行，才能真正发挥其保障食品安全的强大规范作用。食品安全执法机制不完善，执法涉及多个监管部门而且职能交叉，有的甚至相互制肘，造成食品安全监督力量和监督资源分散，没有形成合力，也没有建立起长效监管机制。执法不严、监管不力依然是寄生在食品安全监管多个环节的“恶性肿瘤”。一些地方执法部门擅自越权执法，甚至滥用职权，收受贿赂；有的以违规收费，多次抽检方式谋取部门利益；有的消极执法、行政不作为，还有的不懂法，想当然随意执法，以罚代法。值得重视的是，许多假劣食品竟然是证照齐全，所谓获“质量信得过”称号的企业生产加工，充分暴露了重审批轻监管、乱审批不监管的问题。完善食品安全执法体系，应重点解决食品监管职责过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。要做到依法行政，就必须注重对执法人员的法律培训和思想道德教育、制订严密的工作纪律和内部审批程序、完善行政执法人员责任追究机制、建立大案要案领导集体决定制度，不断强化执法和执法监督，使法律法规落到实处。
3、食品安全的标准体系
没有标准，就没有办法进行统一的食品供应链集成管理；标准不同，就没有办法实现跨国界食品供应链管理，因此，标准是基础。老标准不及时修订，新标准未及时制订，束缚我国食品安全工作的开展。我国食品一直延续计划经济时期各部委制定的标准，这就难以避免标准政出多门、交叉重复、指标不统一的现象。虽然有国家标准化管理委员会，但由于《标准化法》的限制，实际上无法发挥统一规划、制定、审查、发布的作用，管理上缺位、错位、混乱，有的标准竟然超过10年、20年都不修订，这明显是管理工作不到位。
建立和完善食品供应链的有关标准，力求做到无论企业处在食品供应链的哪个环节或具体生产经营何种产品，都有相应的质量标准被要求执行；建立健全食品质量安全评价体系和认证认可制度，通过加强产地环境保护和规范化肥、农药、兽药、饲料添加剂使用，建立和完善食品的产地环境监测网络，保证产地环境符合安全生产要求。目前，我国应尽快全面推行即将颁布的ISO22000《食品安全管理体系——对整个食品链中组织的要求》的标准，这是一套贯穿整个食品供应链的食品安全管理体系国际标准，其目的在于保障食品供应链不存在薄弱环节，提供安全性。ISO22000食品安全管理体系包含了相互沟通、体系管理、过程控制、HACCP原理和前提方案等关键要素。从体系要素和体系包含的内容来看，若食品供应链上企业都能够参照标准建立体系，并严格执行，就能实现有效的食品安全供应链管理。
在企业内部建立和完善食品供应链安全规范，有条件的企业应建立专门的食品安全审核机构，检验食品原料及产品的安全性；企业要加强组织内部的质量控制和生产过程管理，按照不同环节、不同产品生产经营的技术操作规范进行管理，在部分行业中强制执行食品生产企业危害分析与关键控制点（HACCP）生产管理和良好操作规范（GMP）管理模式，杜绝质量安全隐患。
4、食品安全的检验检测体系
在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随标准的修订不断完善。检测工作作为食品原料、生产加工过程、运输以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全。随着食品中安全卫生指标限量值的逐步提高，对检测技术提出了更高的要求，检验检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储备和人员储备是从总体上提高我国食品检测能力的重要举措。
（一）科学设置检验检测机构。加强食品安全检验检测体系建设的统筹规划，科学设置检验检测机构。在设置机构时坚持科学、合理、节约的原则，根据服务人口数量、服务内容与需求量等因素，结合区域发展水平，在满足基本功能的同时，体现标准化、智能化、人性化的特点，适当考虑未来发展的需要，适当考虑基层食品安全监管工作的需要。结构上，在全国形成以国家级食品检测机构为顶尖，以省部级食品检测机构为龙头，以市级食品检测机构为骨干，县级食品检测机构为基础的食品安全检验检测体系。
(二)适当增加检验检测投入。提高检测水平和能力的关键在于加大对食品安全检验检测工作的投入。要将食品安全检验检测经费列入各级政府的财政预算，落实设施、仪器、科研等各项经费以及人员编制。当前，要特别注重加大对县一级的基层检验检测机构的投入，采取以县级财政为主，国家、省、市财政适当补助的方式，改善基层检测机构的各项硬件和软件设施。
(三)提高企业自我检测能力。发达国家食品安全检验检测体系发展的一个重要特点，就是充分发挥食品生产企业自主进行检验检测的积极性。企业食品安全的自我检验检测对从源头上保证食品的安全具有至关重要的作用，是食品行业检验检测体系的基础力量。我国现有的检验检测体系以政府机构为主，今后应注意加强企业自检和以行业检测为代表的中介机构检测。食品生产、加工和流通企业应根据法律规定和相关标准规定，对其自身的原料采购、生产、加工、储存、运输和销售等各个环节所涉及的设备、人员、环境和有害物等进行自我检测，尽最大可能减少食品安全问题的出现。
5、食品安全管理的信息披露体系
目前，我国的食品安全信息大多是各职能部门自行公布与其相关的信息，但现实中不仅不同部门对同一内容公布的信息不一样，甚至同一部门对同一内容的信息公布也出现不一致。因此，尽快建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系是保证我国食品安全工作的有序、顺利进行的必要条件。我国幅员辽阔、人口众多、各地食品安全监管发展水平不均衡，运用高科技的信息技术手段实现对全国食品安全状况的整体监控，有助于协调、解决全国性的食品安全问题，也有利于食品安全研究数据的汇总，对食品的多头管理也使信息网络建设成为必要。信息共享不仅可以使各部门随时了解当前食品领域的安全形势，也从整体上节约了监管成本。网络的便捷与及时能够实现国家对食品安全的动态监测，有利于政府部门及时做出决策，把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。通过网络运行体系，对食品安全信息收集、归纳、汇总，经过科学的研究分析，由有关部门统一对外发布，引导公众在对食品的选择中趋利避害，同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。
6、食品安全的教育体系
我们不仅要注重宣传食品安全，也要注重宣传食品安全的科学常识。教育公众掌握简单的食品质量识别方法和正确的食品加工烹调方法；介绍食品营养知识。我国的各类食品行业协会应当肩负起推动食品安全的重任。食品行业协会对食品安全的推动力应当表现在如下几个方面：加强对成员的食品安全教育、树立行业荣誉感；组织会员进行业务培训、正确掌握确保食品卫生质量的先进方法；树立先进、批评落后，促使成员不断提高食品安全工作水平；保持与政府部门的联系，提供业内信息数据、获得最新政策；应对行业内食品安全突发事件，加强与政府的沟通、消除不良影响、妥善处理善后工作；与其他组织进行有关食品安全的经验交流与合作。
坚持通过固定的媒体向公众定时发布食品安全信息；扶持食品安全法制建设类电视节目和报刊专栏，加强舆论监督和宣传；开展全国范围内的“食品安全宣传周”，利用广播、电视、网络等媒体宣传食品安全法律知识、介绍食品安全典型案例、曝光不合格食品及其生产经营厂家；把食品安全常识列入中小学生的教育课时，开展食品卫生安全教育，引导学生不买街头无证照商贩出售的各类食品等等。
参考文献:
［1］徐晓新.中国食品安全:问题、成因、对策［［J］］，农业经济问题,2002年(10).
［2］罗丽,徐姜,邵佳玉,李兰笛.市场经济条件下小型食品加工企业卫生现状及管理对策［J］.中国公共卫生,2001,(02).
［3］汤天曙.我国食品工业的现状及发展思路［J］.食品工业科技,2001,(02).
（作者通讯地址：上海政法学院 上海 201701）