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20世纪90年代以来，城镇集体经济在深化改革中受到自由化思潮的影响，有些部门提出“转、租、卖”的改制方向，要求集体企业、集体资产限时退出。面对集体经济被“边缘化、妖魔化、碎片化”的状况，上海部分区属集体经济组织坚持探索公有制的多种有效实现形式，产业转型趟出了新路径，集体资产运作的质量达到了新高度，劳动群众共享改革成果形成了新机制。党的十八大报告指出，“要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，提出发挥“主人翁精神”，坚持走“共同富裕”道路。新时期，区属集体经济是城镇集体经济中的骨干力量，研究其近20年改革历程，分析转型发展需要提升的内生动力和必须跨越的障碍，不走“一大二公”的老路，不走“卖光、分光”的邪路，在城乡一体化中积极探索壮大集体经济，维护劳动者权益，完善改革成果的共享机制，这对于贯彻党的十八大精神、创造公有制多种实现形式和新型经营主体具有十分重要的意义。笔者根据对上海浦东、徐汇、静安、长宁、嘉定等区属集体经济的跟踪研究，总结其深化改革、转型发展的新路，针对进一步推进区属集体经济发展需要跨越的障碍，为政府部门和企业提供咨询意见和建议。
一、上海区属集体经济转型发展的新路
上海区属集体经济包括新中国建立后在各个时期形成的区属工业、商业、供销、交通、建设等各行业的集体合作经济，本文主要研究区属集体经济，即主要是市区和原来郊县的工业集体合作经济的历史沿革和转型发展的典型案例，在一定程度上反映其他行业集体合作经济改革发展的沿革。
（一）上海区属集体经济的形成和发展沿革
一是产生于20世纪50年代初我国手工业合作化时期的县联社及其企业。当时各郊县在农业和手工业的合作化运动中服务于农业的发展，组织了一大批手工业合作社，在此基础上成立了县联合经济组织，即县联社与县工业局“两块牌子、一套班子”。改革开放以后，全市成立郊县工业局，以后又改为区县工业局并挂上城镇工业合作联社牌子，成为全市各郊县联社和集体合作企业的联合经济组织，现在金山、奉贤、嘉定等区联社都是其成员单位。区联社成员单位包括联社投资企业、原有村镇集体合作企业及其改制的新经济组织等。
二是1958年“大跃进”年代，为解放家庭妇女劳动力，各区建立的各类里弄生产加工组（场）和生活服务社。“文化大革命”后期，里弄生产组和街道工厂大量安置返城知青，发展形成街道集体工业或区属集体企业。当时，各区成立区工业局，按照产业组建行业性行政公司，管理街道里弄集体合作企业。随着市场经济体制的建立和完善，20世纪90年代，各区工业局大都改制为企业性集团公司，撤销区下属的公司，成立区工业集体资产的运作机构。现在浦东新区、徐汇区、静安区、长宁区等绝大多数城区都有不同形式区属集体资产投资设立的企业集团，其成员单位包括区、街道的集体合作企业、改制企业及新经济组织。
三是产生于20世纪90年代末的区托管企业。上海市属工业管理体制改革在“抓大放小”的过程中，一大批市属国有、集体和股份合作制小企业被下放到各区，以后上海市工业合作联社系统的服装、灯具、玩具、工艺美术等专业联社及其成员单位随着公司改制划归各区主管，成为区属集体经济的重要力量。
（二）上海区属集体经济改革开放、转型发展的新路径
随着上海产业结构三、二、一的调整，区属工业集体经济顺应市、区城市功能转型，产业结构、经营方式、资产质量都发生了巨大变化，已经从原有街道里弄集体工业转变为都市产业园、商贸物流业、社区服务业、科技型和合作金融企业等，培养和做大、做强了一批能驾驭市场经济的优势企业。
一是抓都市产业园的发展战略，大力发展文化创意园区，壮大集体经济。例如，静工集团从2004年起步，近10年来，走过了从都市工业园区到文化创意园区的发展阶段，目前有以文化创意、时尚设计为业态，其标杆为常德路800秀文化创意园区与现代产业大厦；以“静工”品牌打造的由昌平路两侧15家园区组成的“静安都市创意产业集聚带”被命名为“上海名牌”（区域）。园区经营形式多样化，形成了四种经营方式：独立收购旧厂房、全面改造、独立经营；与社会资本合作收购，以我为主经营运作；租赁厂房，合作经营（大房东参与小股）；管理输出，合作经营，成立专业公司等。静工集团盘活零星房屋1万多平方米，大力发展园区现代服务业，迅速提升了集体经济的体量和资产质量，已经形成了以现代服务业为特征的新兴产业，培养了一支与其相适应的人才队伍，做大做强了区属集体经济的经济实力和社会影响力。目前，公司总资产已达10亿元，管理经营园区12万平方米，其中自有房产占60%，2012年经营性收入1.3亿元。10年来，静工集团在转型发展中不仅摆脱了银行、政府部门欠款2.3亿的重负，完成160个企业改制，承担了托管小企业的任务，还为7000多名协保职工和10000多名退休职工提供服务和保障。
二是突出物业经营，积极培育新兴商贸业，努力搞好社区服务，搞活集体经济。例如，新徐汇集团由徐汇区工业局改制设立，其抓好产业结构调整，突出物业经营管理主业，努力在盘活存量资产、拓展增量资产上下功夫，先后投资3000多万元，与交大科技园公司和闸北区科委合作开发了新慧谷科技园，收购了陕西南路原针织二十五厂厂房等。积极培育扶植新兴商贸服务业态，如云洲商厦古玩城从百货业调整为收藏品和古玩专业市场，在本市具有重要的知名度，还设立农贸市场管理公司、典当行、菜场、幼儿园、养老院等，为社区服务做出贡献。新徐汇集团在深化改革转型发展中，实现了发展商贸和社区服务业的目标，从改制前全系统亏损到去年盈利4000万元，企业净资产从2000年的3亿多元到目前的10多亿元，拥有徐汇区10多万平方米的物业。他们承担了14000多个退休职工养老保障补充，通过在职职工实行员工持股制度，形成了新的激励机制，建立了全体员工共享利益制度，成为区属集体经济转型发展和体制创新的一个亮点。 三是坚持高科技发展战略，把握发展良机，实现自我再生，做强集体工业。例如，长宁区万宏集团有限公司面对沉重的历史包袱和发展的重重阻力、困难，坚定不移地实施人才、品牌和资本运作“三大战略”，产生了像华阳检测、达吉斯服饰、高罗、长宁橡胶等优质品牌。高罗公司的带扣、长宁橡胶产品在国内、国际市场还独占鳌头，运用在矿山、隧道、拦河坝等建设上。这10年来，他们申请专利340多项，获得授权专利260多项，申报国家和上海市科技项目获批80多项，获批扶持资金超过3100万元。获得国家重点新产品、上海市高新技术企业、上海市创新型企业等近20项荣誉。在资本运作中，通过整体股本调整或转让等形式，既保证了原有资本的增值，又为调整业态开发新领域争取到了足够的资本。万宏集团既积极发展小型科技型企业，重视开发技术专利，又重视创办创意园区，进行助学帮扶，开办敬老院，经济实力和服务功能不断增长，还较好地解决了集团内每个在职员工要负担4.58个退休人员费用等历史遗留的难题，资产重组的企业投资回报率大于10%，10年实现产销总值50亿元，创造税收2亿元。
四是坚持传承创新，积极申报国家非物质文化遗传项目，积极发展有上海传统优势的手工行业。城镇集体经济在工艺美术行业一直有“半壁江山”之称。“放小”在金山区的上海民族乐器一厂是20世纪50年代建立的集体企业，他们把集体企业文化和产品文化两个优势结合起来，挖掘业内长期集结的资源，抢救失传手艺和史料，挖掘民乐宝库，开发时尚产品，打造“敦煌”品牌，利用社会力量发展文化产业，成为国内最大的民族乐器生产基地，参加了北京奥运会和上海世博会的展示，弘扬了中华文化，实现了企业的新飞跃。中央电视台报道了该企业的经验，时任上海市委书记俞正声视察了企业。上海女子实验函授进修学院对全国各地1.5万多名下岗女子、失地农民、外来媳妇进行技术培训，组织起上海18个手工编织合作社，“手拉手，一起干”，既增加了收入，又帮助了妇女自主自立。大力发展有民族和地方特色的社区家庭手工业是积极稳妥推进城镇化，实现上海区域发展总体战略的一条重要的途径。
五是紧密围绕为大工业配套、为高新技术产业配套，优化集体经济服务功能。例如，城镇联社系统的嘉定区联社的嘉加集团所属企业，与上海电力系统的企业合作设立的天灵开关有限公司，主动为我国电力事业发展配套，从原来一个校办集体企业发展成为国内同行业龙头企业，合作开发生产技术含量高的产品。该联社的协力弹簧厂与科研单位合作，建立产品技术创新体系，融合企业内外各种资源，已开发出为神州载人飞船和其他国防军工的配套产品，为我国航天事业做出了贡献。
二、上海区属集体经济转型发展需要跨越的障碍
上海区属集体经济在改革开放形势下，通过优化创新，不断努力，转型发展取得了一定的进展，但是在各区及其不同行业的发展不平衡。由于集体经济被“边缘化”，在价值理念、现行法规、管理体制、资源配置等方面都存在着进一步发展必须跨越的障碍。
（一）城镇集体经济在上海政府部门没有“上朝奏本”的发言人
改革开放前期，各级政府部门设置主管集体经济的部门。在20世纪90年代的国家机构改革中，各地政府部门撤销集体事业办公室。国家撤销轻工部后，中华全国手工业合作总社划归国务院国资委主管。目前，城镇集体经济宏观管理职能由国家工信委中小企业司非国有处承担，实际上是没有专人在管。上海原来的集体产权界定办公室被撤销后，城镇集体经济管理一度由国资委区县处承担，以后又明确集体经济组织和资产划归各区国资委管理。近年来，市政府没有按照国家机构职能的划分明确全市城镇集体经济的主管部门，因此在市政府层面没有城镇集体经济的“发言人”。同样，在上海，农村集体经济由市农委管理，国家又颁布了《农民专业合作社法》，集体资产界定，集体土地确权，农村集体经济、合作经济发展红红火火。然而，《城镇集体所有制企业条例》已颁布20多年，已经滞后于企业改革的实践，集体企业期盼得到政府的指导和扶持的呼声和广大劳动群众维护集体资产的话语难入政府顶层决策者之耳。有的国家领导人曾叹息，集体经济成了“被人遗忘的角落”。区属集体经济在如此的行政管理体制和政策法律环境中转型发展，重重困难，十分艰辛。
（二）区属集体资产在市场运作中“被出资”，难有合规的出资人
上海区属集体经济经在改革开放的30多年中，其管理体制和组织形式发生了较大的变化。主管街道里弄集体经济的区工业局没有挂过集体企业联合经济组织的牌子。区工业局撤销后一般是设立多元投资的资产管理公司，其中区属集体资产的出资人有三种情况：一是直接由区国资委或集资委作为集体资产出资人，与国有资产投资公司共同设立集体资本控股的公司制企业集团，如长宁区设立万宏集团公司；二是经政府部门批准设立的集体所有制企业作为区属集体资产出资人，与区属国有投资公司共同设立集体资产管理公司制企业，如静安区的静工集团；三是建立地区工业联合会，经政府批准作为区属集体资产出资人，与国有投资企业或持股职工共同设立公司制企业集团，如徐汇区设立的新徐汇集团。这些企业的职责是：负责区属集体资产投资运作，转型发展，实现保值增值；负责对破产、关闭企业的维稳和下岗协保职工的管理；对所辖改制企业、股份合作企业的监管和服务；接受政府的委托管理中小企业。
区属集体资产运作中遇到了现行法规的制约。区属集体经济的联合经济组织缺位，区国资委和集资委未经集体经济组织委托行使集体资产所有权，代行集体资产出资人权力，与《物权法》规定由“本集体享有占有、使用、收益、处分的权利”的规定不符。政府部门既是监管者，又是出资人，越权管理不当，容易出现管理漏洞。目前，国家工商管理部门和地方政府要求集体企业改制为公司制企业，一般不再批准以集体产权一元主体设立投资企业；上海政府已明确不再新设立城市股份合作制企业；农民专业合作社法不能成为城镇社区合作社设立的法律依据。这种集体资产“被出资”，集体合作企业和联合经济组织“难出生”的法律障碍，已经严重影响区属集体合作经济组织的深化改革和持续发展。 （三）区属集体资产所有者成员范围界定难，“二国营”容易重现
区属集体经济由20世纪50年代解放妇女劳动生产力建立的里弄生产组和生活服务站经过50多年发展演变逐步形成。在转型发展中，还存在一些共性问题。一是集体经济组织法规滞后，集体资产确权政策缺失，政策性资产积累和土地使用权收益升值等资产归属争议突出，现行政策对改革前期政策与现今企业转型发展中出现体制机制矛盾难以规制。二是集体经济组织成员变化大，构成复杂，其成员范围界定难。有些部门认为退休职工社会化管理后与企业资产已经没有联系了，不能享有集体资产的权益，损害了老职工的利益。三是由于历史原因，街道里弄的退休职工收入低于同类人员的水平，期望得到养老保障的补充，在职员工持股和期股激励缺少政策支持。政府部门将区属集体经济比照“二国有”管理，容易使集体经济失去应有的活力，制约企业持续发展，影响经营者的积极性。
三、推进上海区属集体经济深化改革、
转型发展的建议
区属集体经济的改革走得辛劳，走得光荣，为国家挑了重担，在上海的公有制经济发展中起了重要的作用。按照党的十八大的精神，坚持公有制为主体的基本经济制度，坚持共同富裕，让广大劳动群众共享改革成果，各级政府部门需要学习农村集体经济改革和集体资产确权的经验，按照国务院有关国有扶办集体企业改革的意见，积极探索，认真研究，尽快制定全市性的指导意见和相关的扶持政策，大力推进区属集体经济转型发展。
（一）坚决贯彻党的十八大精神，提高对发展集体经济重要性的认识，树立理论自信＼道路自信、制度自信
思想阻力不解决，集体经济的改革发展会很困难。对当前出现的集体经济“边缘化”等状况，只有加强宣传，在理论上讲清，在制度上保证，才能正确引导。社会主义本质特征就是发展生产力，消除两极分化，实现共同富裕。否定或边缘化集体经济，中国特色社会主义将无法实现。政府主管部门和从事集体经济的工作人员，以及企业职工都要真正从思想上提高认识，树立发展集体经济的理论自信，道路自信，制度自信。
（二）建立和完善城镇集体经济的管理体制，制定推进全市性深化改革转型发展的指导意见
前一阶段，中编办已经发文明确，国家工信部承担对全国城镇集体经济管理的职能，并由国家财政部负责集体资产的监管。中华全国手工业合作总社与国家工信部组织课题组，共同研究城镇集体经济改革发展的经验和问题，拟订全国性的指导意见。一些省市按照中编办文件精神，明确了政府部门中对集体经济宏观指导和监管部门。上海应理顺城镇集体经济的管理体制，可以由市发改委、市农委、市经信委以及财税、劳动、人事等部门共同建立全市推进集体经济发展的指导委员会，明确由市经信委作为城镇集体经济指导管理部门，充分发挥上海工业、城镇、供销、生产服务等联社的助手作用，积极推进区属多种形式集体合作经济的发展。健全各级政府对集体经济保护和监管的体制，借鉴农村集体经济改革发展的经验，学习其他省市已经提出的指导意见，制定出上海市推进城镇集体经济发展的指导意见，为区属集体经济发展创造良好的外部环境。
（三）创新区属集体经济组织，探索多种发展模式，增强集体经济的经济实力和社会影响力
政府部门鼓励区属集体经济组织探索建立区属集体合作企业联合经济组织，如徐汇区政府在改革中支持区工业局设立全区性集体企业的工业联合会，作为区属集体资产的所有者代表，行使出资人权力，并由区属集体企业推荐资产代表组成理事会，制定章程，民主决定企业发展的重大事项；政府部门可以采用郊区镇级社区合作社的做法，适当拓宽社区合作社登记的范围，组建各类集体合作企业的联合经济组织，为集体企业和集体资产运行提供法律支持；政府部门可以推广浦东新区集资委的试点，建立全覆盖的街道和镇的集体资产监管委员会，指导集体资产投资企业的规范运作，保障和规制区属集体资产的运作；政府部门可以支持“集体投资企业+园区+入住商户”的区属集体经济发展模式，创造新型经营主体，拓宽集体经济组织的服务对象和服务功能，大力发展新兴产业、社区服务业和特色手工艺，增强集体经济的经济实力和社会影响力，在城乡一体化中，为集体资产的保值增值和社区的和谐稳定发展做出贡献。
（四）研究制定保护集体资产所有权和集体职工权益的政策法规
上海区属集体经济面临社会矛盾、利益关系错综复杂的环境，历史上企业归并和职工构成复杂。建立和完善有集体经济特点共享利益的体制机制，是区属集体经济组织和持续发展和广大职工实现共同富裕的愿景。在实践中，一是要尊重历史，借鉴农村确权的政策，以劳动关系和资产关系作为标志，按照法规合理界定集体资产所有者的成员范围。长期来集体企业实行“高积累，低分配”的原则，企业职工尤其是退休职工为集体资产积累做出很大贡献，虽然，他们与企业的劳动关系终止，但是他们与企业依然存在资产关系。按照上世纪九十年代上海产权界定的有关政策，退休集体职工属于企业成员范围，深化改革中要妥善解决老一代集体企业职工，退休工资收入和退休养老金偏低的问题，让他们共享区属集体经济改革发展的成果。二是针对集体企业改革前期政策与现今企业转型发展中出现体制机制矛盾，组织专门机构研究制定政策，依法合理地处理政策性资产增值和土地使用权收益升值等资产归属的争议，为转型发展创造良好的法律环境。
（五）鼓励和支持集体企业建立有集体合作经济特色的共享机制和激励机制
公有制经济是社会共同富裕的经济基础。集体经济的制度优势是劳动者实现共同富裕愿景的经济保障。改革中出现的新型集体经济改变了过去集体经济名为“集体所有，实际空有”的状况，在企业中建立集体所有和职工个人所有相结合的产权制度和共享利益机制。按照《物权法》等法规，由企业章程规定本集体财产占有、使用、收益、处分权利的行使，为劳动者共同富裕提供了法律支持。深化改革中，集体资产不能全部分光，而是要建立共享利益机制，其主要功能是：保持企业经济活动协调、持续发展的促进功能；建立有集体经济特点的员工养老补充的保障功能；形成对经营者和企业优秀专用人才的激励功能；提高员工共同利益，实现共同富裕的共享功能；培养集体合作经济的专用人才的教育功能；抵御风险，加强企业间合作的发展功能。如新徐汇集团进一步创新、发展职工共建共享机制，坚持尊重历史、统筹兼顾，坚持注重公平、公正、公开的原则，根据企业发展，对建立了全区集体工业系统共建共享的制度。区属集体企业1万多名职工，包括协保职工、退休人员，在岗职工等，区别不同情况和贡献大小，享受“共建共享补充保障制度”。这种制度安排体现了市场经济条件下集体经济组织制度和理论创新的前瞻性。
一、上海区属集体经济转型发展的新路
上海区属集体经济包括新中国建立后在各个时期形成的区属工业、商业、供销、交通、建设等各行业的集体合作经济，本文主要研究区属集体经济，即主要是市区和原来郊县的工业集体合作经济的历史沿革和转型发展的典型案例，在一定程度上反映其他行业集体合作经济改革发展的沿革。
（一）上海区属集体经济的形成和发展沿革
一是产生于20世纪50年代初我国手工业合作化时期的县联社及其企业。当时各郊县在农业和手工业的合作化运动中服务于农业的发展，组织了一大批手工业合作社，在此基础上成立了县联合经济组织，即县联社与县工业局“两块牌子、一套班子”。改革开放以后，全市成立郊县工业局，以后又改为区县工业局并挂上城镇工业合作联社牌子，成为全市各郊县联社和集体合作企业的联合经济组织，现在金山、奉贤、嘉定等区联社都是其成员单位。区联社成员单位包括联社投资企业、原有村镇集体合作企业及其改制的新经济组织等。
二是1958年“大跃进”年代，为解放家庭妇女劳动力，各区建立的各类里弄生产加工组（场）和生活服务社。“文化大革命”后期，里弄生产组和街道工厂大量安置返城知青，发展形成街道集体工业或区属集体企业。当时，各区成立区工业局，按照产业组建行业性行政公司，管理街道里弄集体合作企业。随着市场经济体制的建立和完善，20世纪90年代，各区工业局大都改制为企业性集团公司，撤销区下属的公司，成立区工业集体资产的运作机构。现在浦东新区、徐汇区、静安区、长宁区等绝大多数城区都有不同形式区属集体资产投资设立的企业集团，其成员单位包括区、街道的集体合作企业、改制企业及新经济组织。
三是产生于20世纪90年代末的区托管企业。上海市属工业管理体制改革在“抓大放小”的过程中，一大批市属国有、集体和股份合作制小企业被下放到各区，以后上海市工业合作联社系统的服装、灯具、玩具、工艺美术等专业联社及其成员单位随着公司改制划归各区主管，成为区属集体经济的重要力量。
（二）上海区属集体经济改革开放、转型发展的新路径
随着上海产业结构三、二、一的调整，区属工业集体经济顺应市、区城市功能转型，产业结构、经营方式、资产质量都发生了巨大变化，已经从原有街道里弄集体工业转变为都市产业园、商贸物流业、社区服务业、科技型和合作金融企业等，培养和做大、做强了一批能驾驭市场经济的优势企业。
一是抓都市产业园的发展战略，大力发展文化创意园区，壮大集体经济。例如，静工集团从2004年起步，近10年来，走过了从都市工业园区到文化创意园区的发展阶段，目前有以文化创意、时尚设计为业态，其标杆为常德路800秀文化创意园区与现代产业大厦；以“静工”品牌打造的由昌平路两侧15家园区组成的“静安都市创意产业集聚带”被命名为“上海名牌”（区域）。园区经营形式多样化，形成了四种经营方式：独立收购旧厂房、全面改造、独立经营；与社会资本合作收购，以我为主经营运作；租赁厂房，合作经营（大房东参与小股）；管理输出，合作经营，成立专业公司等。静工集团盘活零星房屋1万多平方米，大力发展园区现代服务业，迅速提升了集体经济的体量和资产质量，已经形成了以现代服务业为特征的新兴产业，培养了一支与其相适应的人才队伍，做大做强了区属集体经济的经济实力和社会影响力。目前，公司总资产已达10亿元，管理经营园区12万平方米，其中自有房产占60%，2012年经营性收入1.3亿元。10年来，静工集团在转型发展中不仅摆脱了银行、政府部门欠款2.3亿的重负，完成160个企业改制，承担了托管小企业的任务，还为7000多名协保职工和10000多名退休职工提供服务和保障。
二是突出物业经营，积极培育新兴商贸业，努力搞好社区服务，搞活集体经济。例如，新徐汇集团由徐汇区工业局改制设立，其抓好产业结构调整，突出物业经营管理主业，努力在盘活存量资产、拓展增量资产上下功夫，先后投资3000多万元，与交大科技园公司和闸北区科委合作开发了新慧谷科技园，收购了陕西南路原针织二十五厂厂房等。积极培育扶植新兴商贸服务业态，如云洲商厦古玩城从百货业调整为收藏品和古玩专业市场，在本市具有重要的知名度，还设立农贸市场管理公司、典当行、菜场、幼儿园、养老院等，为社区服务做出贡献。新徐汇集团在深化改革转型发展中，实现了发展商贸和社区服务业的目标，从改制前全系统亏损到去年盈利4000万元，企业净资产从2000年的3亿多元到目前的10多亿元，拥有徐汇区10多万平方米的物业。他们承担了14000多个退休职工养老保障补充，通过在职职工实行员工持股制度，形成了新的激励机制，建立了全体员工共享利益制度，成为区属集体经济转型发展和体制创新的一个亮点。 三是坚持高科技发展战略，把握发展良机，实现自我再生，做强集体工业。例如，长宁区万宏集团有限公司面对沉重的历史包袱和发展的重重阻力、困难，坚定不移地实施人才、品牌和资本运作“三大战略”，产生了像华阳检测、达吉斯服饰、高罗、长宁橡胶等优质品牌。高罗公司的带扣、长宁橡胶产品在国内、国际市场还独占鳌头，运用在矿山、隧道、拦河坝等建设上。这10年来，他们申请专利340多项，获得授权专利260多项，申报国家和上海市科技项目获批80多项，获批扶持资金超过3100万元。获得国家重点新产品、上海市高新技术企业、上海市创新型企业等近20项荣誉。在资本运作中，通过整体股本调整或转让等形式，既保证了原有资本的增值，又为调整业态开发新领域争取到了足够的资本。万宏集团既积极发展小型科技型企业，重视开发技术专利，又重视创办创意园区，进行助学帮扶，开办敬老院，经济实力和服务功能不断增长，还较好地解决了集团内每个在职员工要负担4.58个退休人员费用等历史遗留的难题，资产重组的企业投资回报率大于10%，10年实现产销总值50亿元，创造税收2亿元。
四是坚持传承创新，积极申报国家非物质文化遗传项目，积极发展有上海传统优势的手工行业。城镇集体经济在工艺美术行业一直有“半壁江山”之称。“放小”在金山区的上海民族乐器一厂是20世纪50年代建立的集体企业，他们把集体企业文化和产品文化两个优势结合起来，挖掘业内长期集结的资源，抢救失传手艺和史料，挖掘民乐宝库，开发时尚产品，打造“敦煌”品牌，利用社会力量发展文化产业，成为国内最大的民族乐器生产基地，参加了北京奥运会和上海世博会的展示，弘扬了中华文化，实现了企业的新飞跃。中央电视台报道了该企业的经验，时任上海市委书记俞正声视察了企业。上海女子实验函授进修学院对全国各地1.5万多名下岗女子、失地农民、外来媳妇进行技术培训，组织起上海18个手工编织合作社，“手拉手，一起干”，既增加了收入，又帮助了妇女自主自立。大力发展有民族和地方特色的社区家庭手工业是积极稳妥推进城镇化，实现上海区域发展总体战略的一条重要的途径。
五是紧密围绕为大工业配套、为高新技术产业配套，优化集体经济服务功能。例如，城镇联社系统的嘉定区联社的嘉加集团所属企业，与上海电力系统的企业合作设立的天灵开关有限公司，主动为我国电力事业发展配套，从原来一个校办集体企业发展成为国内同行业龙头企业，合作开发生产技术含量高的产品。该联社的协力弹簧厂与科研单位合作，建立产品技术创新体系，融合企业内外各种资源，已开发出为神州载人飞船和其他国防军工的配套产品，为我国航天事业做出了贡献。
二、上海区属集体经济转型发展需要跨越的障碍
上海区属集体经济在改革开放形势下，通过优化创新，不断努力，转型发展取得了一定的进展，但是在各区及其不同行业的发展不平衡。由于集体经济被“边缘化”，在价值理念、现行法规、管理体制、资源配置等方面都存在着进一步发展必须跨越的障碍。
（一）城镇集体经济在上海政府部门没有“上朝奏本”的发言人
改革开放前期，各级政府部门设置主管集体经济的部门。在20世纪90年代的国家机构改革中，各地政府部门撤销集体事业办公室。国家撤销轻工部后，中华全国手工业合作总社划归国务院国资委主管。目前，城镇集体经济宏观管理职能由国家工信委中小企业司非国有处承担，实际上是没有专人在管。上海原来的集体产权界定办公室被撤销后，城镇集体经济管理一度由国资委区县处承担，以后又明确集体经济组织和资产划归各区国资委管理。近年来，市政府没有按照国家机构职能的划分明确全市城镇集体经济的主管部门，因此在市政府层面没有城镇集体经济的“发言人”。同样，在上海，农村集体经济由市农委管理，国家又颁布了《农民专业合作社法》，集体资产界定，集体土地确权，农村集体经济、合作经济发展红红火火。然而，《城镇集体所有制企业条例》已颁布20多年，已经滞后于企业改革的实践，集体企业期盼得到政府的指导和扶持的呼声和广大劳动群众维护集体资产的话语难入政府顶层决策者之耳。有的国家领导人曾叹息，集体经济成了“被人遗忘的角落”。区属集体经济在如此的行政管理体制和政策法律环境中转型发展，重重困难，十分艰辛。
（二）区属集体资产在市场运作中“被出资”，难有合规的出资人
上海区属集体经济经在改革开放的30多年中，其管理体制和组织形式发生了较大的变化。主管街道里弄集体经济的区工业局没有挂过集体企业联合经济组织的牌子。区工业局撤销后一般是设立多元投资的资产管理公司，其中区属集体资产的出资人有三种情况：一是直接由区国资委或集资委作为集体资产出资人，与国有资产投资公司共同设立集体资本控股的公司制企业集团，如长宁区设立万宏集团公司；二是经政府部门批准设立的集体所有制企业作为区属集体资产出资人，与区属国有投资公司共同设立集体资产管理公司制企业，如静安区的静工集团；三是建立地区工业联合会，经政府批准作为区属集体资产出资人，与国有投资企业或持股职工共同设立公司制企业集团，如徐汇区设立的新徐汇集团。这些企业的职责是：负责区属集体资产投资运作，转型发展，实现保值增值；负责对破产、关闭企业的维稳和下岗协保职工的管理；对所辖改制企业、股份合作企业的监管和服务；接受政府的委托管理中小企业。
区属集体资产运作中遇到了现行法规的制约。区属集体经济的联合经济组织缺位，区国资委和集资委未经集体经济组织委托行使集体资产所有权，代行集体资产出资人权力，与《物权法》规定由“本集体享有占有、使用、收益、处分的权利”的规定不符。政府部门既是监管者，又是出资人，越权管理不当，容易出现管理漏洞。目前，国家工商管理部门和地方政府要求集体企业改制为公司制企业，一般不再批准以集体产权一元主体设立投资企业；上海政府已明确不再新设立城市股份合作制企业；农民专业合作社法不能成为城镇社区合作社设立的法律依据。这种集体资产“被出资”，集体合作企业和联合经济组织“难出生”的法律障碍，已经严重影响区属集体合作经济组织的深化改革和持续发展。 （三）区属集体资产所有者成员范围界定难，“二国营”容易重现
区属集体经济由20世纪50年代解放妇女劳动生产力建立的里弄生产组和生活服务站经过50多年发展演变逐步形成。在转型发展中，还存在一些共性问题。一是集体经济组织法规滞后，集体资产确权政策缺失，政策性资产积累和土地使用权收益升值等资产归属争议突出，现行政策对改革前期政策与现今企业转型发展中出现体制机制矛盾难以规制。二是集体经济组织成员变化大，构成复杂，其成员范围界定难。有些部门认为退休职工社会化管理后与企业资产已经没有联系了，不能享有集体资产的权益，损害了老职工的利益。三是由于历史原因，街道里弄的退休职工收入低于同类人员的水平，期望得到养老保障的补充，在职员工持股和期股激励缺少政策支持。政府部门将区属集体经济比照“二国有”管理，容易使集体经济失去应有的活力，制约企业持续发展，影响经营者的积极性。
三、推进上海区属集体经济深化改革、
转型发展的建议
区属集体经济的改革走得辛劳，走得光荣，为国家挑了重担，在上海的公有制经济发展中起了重要的作用。按照党的十八大的精神，坚持公有制为主体的基本经济制度，坚持共同富裕，让广大劳动群众共享改革成果，各级政府部门需要学习农村集体经济改革和集体资产确权的经验，按照国务院有关国有扶办集体企业改革的意见，积极探索，认真研究，尽快制定全市性的指导意见和相关的扶持政策，大力推进区属集体经济转型发展。
（一）坚决贯彻党的十八大精神，提高对发展集体经济重要性的认识，树立理论自信＼道路自信、制度自信
思想阻力不解决，集体经济的改革发展会很困难。对当前出现的集体经济“边缘化”等状况，只有加强宣传，在理论上讲清，在制度上保证，才能正确引导。社会主义本质特征就是发展生产力，消除两极分化，实现共同富裕。否定或边缘化集体经济，中国特色社会主义将无法实现。政府主管部门和从事集体经济的工作人员，以及企业职工都要真正从思想上提高认识，树立发展集体经济的理论自信，道路自信，制度自信。
（二）建立和完善城镇集体经济的管理体制，制定推进全市性深化改革转型发展的指导意见
前一阶段，中编办已经发文明确，国家工信部承担对全国城镇集体经济管理的职能，并由国家财政部负责集体资产的监管。中华全国手工业合作总社与国家工信部组织课题组，共同研究城镇集体经济改革发展的经验和问题，拟订全国性的指导意见。一些省市按照中编办文件精神，明确了政府部门中对集体经济宏观指导和监管部门。上海应理顺城镇集体经济的管理体制，可以由市发改委、市农委、市经信委以及财税、劳动、人事等部门共同建立全市推进集体经济发展的指导委员会，明确由市经信委作为城镇集体经济指导管理部门，充分发挥上海工业、城镇、供销、生产服务等联社的助手作用，积极推进区属多种形式集体合作经济的发展。健全各级政府对集体经济保护和监管的体制，借鉴农村集体经济改革发展的经验，学习其他省市已经提出的指导意见，制定出上海市推进城镇集体经济发展的指导意见，为区属集体经济发展创造良好的外部环境。
（三）创新区属集体经济组织，探索多种发展模式，增强集体经济的经济实力和社会影响力
政府部门鼓励区属集体经济组织探索建立区属集体合作企业联合经济组织，如徐汇区政府在改革中支持区工业局设立全区性集体企业的工业联合会，作为区属集体资产的所有者代表，行使出资人权力，并由区属集体企业推荐资产代表组成理事会，制定章程，民主决定企业发展的重大事项；政府部门可以采用郊区镇级社区合作社的做法，适当拓宽社区合作社登记的范围，组建各类集体合作企业的联合经济组织，为集体企业和集体资产运行提供法律支持；政府部门可以推广浦东新区集资委的试点，建立全覆盖的街道和镇的集体资产监管委员会，指导集体资产投资企业的规范运作，保障和规制区属集体资产的运作；政府部门可以支持“集体投资企业+园区+入住商户”的区属集体经济发展模式，创造新型经营主体，拓宽集体经济组织的服务对象和服务功能，大力发展新兴产业、社区服务业和特色手工艺，增强集体经济的经济实力和社会影响力，在城乡一体化中，为集体资产的保值增值和社区的和谐稳定发展做出贡献。
（四）研究制定保护集体资产所有权和集体职工权益的政策法规
上海区属集体经济面临社会矛盾、利益关系错综复杂的环境，历史上企业归并和职工构成复杂。建立和完善有集体经济特点共享利益的体制机制，是区属集体经济组织和持续发展和广大职工实现共同富裕的愿景。在实践中，一是要尊重历史，借鉴农村确权的政策，以劳动关系和资产关系作为标志，按照法规合理界定集体资产所有者的成员范围。长期来集体企业实行“高积累，低分配”的原则，企业职工尤其是退休职工为集体资产积累做出很大贡献，虽然，他们与企业的劳动关系终止，但是他们与企业依然存在资产关系。按照上世纪九十年代上海产权界定的有关政策，退休集体职工属于企业成员范围，深化改革中要妥善解决老一代集体企业职工，退休工资收入和退休养老金偏低的问题，让他们共享区属集体经济改革发展的成果。二是针对集体企业改革前期政策与现今企业转型发展中出现体制机制矛盾，组织专门机构研究制定政策，依法合理地处理政策性资产增值和土地使用权收益升值等资产归属的争议，为转型发展创造良好的法律环境。
（五）鼓励和支持集体企业建立有集体合作经济特色的共享机制和激励机制
公有制经济是社会共同富裕的经济基础。集体经济的制度优势是劳动者实现共同富裕愿景的经济保障。改革中出现的新型集体经济改变了过去集体经济名为“集体所有，实际空有”的状况，在企业中建立集体所有和职工个人所有相结合的产权制度和共享利益机制。按照《物权法》等法规，由企业章程规定本集体财产占有、使用、收益、处分权利的行使，为劳动者共同富裕提供了法律支持。深化改革中，集体资产不能全部分光，而是要建立共享利益机制，其主要功能是：保持企业经济活动协调、持续发展的促进功能；建立有集体经济特点的员工养老补充的保障功能；形成对经营者和企业优秀专用人才的激励功能；提高员工共同利益，实现共同富裕的共享功能；培养集体合作经济的专用人才的教育功能；抵御风险，加强企业间合作的发展功能。如新徐汇集团进一步创新、发展职工共建共享机制，坚持尊重历史、统筹兼顾，坚持注重公平、公正、公开的原则，根据企业发展，对建立了全区集体工业系统共建共享的制度。区属集体企业1万多名职工，包括协保职工、退休人员，在岗职工等，区别不同情况和贡献大小，享受“共建共享补充保障制度”。这种制度安排体现了市场经济条件下集体经济组织制度和理论创新的前瞻性。