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在新形势下，我国社会发展日趋多元化，传统“管理主义”的政府行政受到极大的挑战，同时也为传统政府管理向现代社会治理的转变提供了条件。推进社会治理现代化，法治是基石，是精髓。现代社会治理的价值目标和法治的基本理念具有一致性，没有法治，则谈不上社会治理的现代化。社会治理现代化必须以法治为统领，各项举措都必须在法治的框架下进行。
改革开放以来，我国社会分化加速，传统的单一和封闭的社会结构一步步解体，社会结构变得更加开放和复杂多元，人们拥有越来越多的资源和自由空间，整个社会从封闭走向开放，由传统走向现代，公民的主体意识和个体意识正在崛起。但是，目前我国成熟的公民意识还没有建立起来，社会转型还蕴藏着巨大的风险和不确定因素，社会问题明显增多，阶层群体冲突增加，流动性问题增多，公共事务治理更加复杂和多变。作为社会治理中心的政府，其传统的管理方式、责任能力以及公信力面临全方位的挑战，既有积极的参与和自治要求，又有对政府治理和服务质量越来越高的要求，还有监督和评估政府的要求，同时，其自身发展的不完善也增加了政府的管理任务和管理难度，政府面临着一系列的危机。因此，不论政府治理、社会自治方面还是社会参与方面，法治都是短板，整个社会的法治思维和依法办事能力不足深刻制约着社会治理的现代化进程。
1法治是传统“管理主义”政府的短板。无论是发达国家还是发展中国家，社会的发展意味着管理主义的衰落与公共参与式社会治理的兴起。当前我国大量的民间团体、民间组织纷纷成立，依据不同的利益要求和偏好，不但放大了公民的个性化诉求，而且强化了利益多元化的趋势，削弱了政府对社会和公众的控制力，增加了政府决策施政的难度，协调整合社会利益的难度增加。同时，社会公共事务日益复杂繁重，政府自身能力有限，又面临职能扩张的矛盾，往往会顾此失彼，效能低下，出力不讨好。并且，对社会要求反映迟钝、对公共需要缺乏回应能力的“重物轻人”的政府将面临前所未有的危机。此外，排斥社会参与的管制行政常常会造成决策的失误，政府代替公众分配公共资源，容易成为公众的对立面。可见，传统“管理主义”政府行政最大的问题是全能定位、物本取向和管制行政。
缺乏法治是制约传统“管理主义”政府职能转变的根本因素。“全能政府”职能定位的突出问题表现为，政府权力不断膨胀，职责不清、分工不明，职能缺位、错位、越位现象严重，部门利益、地方利益观念浓厚，政府实质上是以有限能力面对“无限责任”，这必然导致低效行政；传统政府价值的“物本取向”使得发展经济成为政府主要职能，主要表现为政府过分强调GDP，过分介入市场运行，甚至直接变成市场竞争的一个自利性“经济人”，滋生特殊利益集团；传统“管制行政”的主要弊端是，行政规章立法混乱，行政行为不规范，行政执法随意性大，执法不到位。总之，传统政府管理的根本思维方式是以“官本位”为核心的人治思维，而一个高效优质的行政系统的根本思维方式必须是以人为本的法治思维。
2法治滞后制约社会自治和社会参与的发展。充分的社会自治和社会参与是现代社会治理的基础和基本内容。但目前人们普遍缺乏社会自组织能力，缺乏自我约束、自我管理的社会资本，究其原因，法治滞后是制约社会自治和社会参与的一块短板。
一方面，法治意识和法治思维能力是提高公民社会自治能力和社会自治水平的基本条件。随着社会的发展，当前我国公民的主体意识和个体意识、权利意识在崛起，但是人们的法律知识匮乏，对法律的信任度并不高，责任意识、法治意识淡薄，运用法律的能力明显不足。另一方面，也是更为重要的方面，作为参与社会治理的另一大主体，即社会组织，内部自身发展不充分，无序发展现象突出。一个典型问题是社会组织的政府性和营利性，主要表现为，角色功能混乱、运作能力不足、作用发挥不突出、自身管理落后、行为不够规范、鱼龙混杂甚至危害社会稳定。限制社会组织发展和能力提高的根本原因是其成长发育的法制环境不健全，尤其在立法层面，法规层级低，颁布时间早，政策规定多，程序性多，实体性少，境外社团法律处于空白。而这些法规主要是规范登记程序的，既缺乏对社会组织权益保障的法律规范，也缺乏对社会组织与其他组织及个人之间的权利义务关系的法律规范，同时也导致监管滞后，监管无法可依，负责民间组织注册、监管的民政部门没有执法权，人力有限，取证、立案困难。以上这些现实问题迫切需要通过法治建设来解决。
法治化是具有普遍意义的治国理政的价值理念，是现代社会治理的一般规律性要求。现代社会治理是建立在尊重个体自由理性、权利和法治精神基础上的政府治理和社会自我负责、自我治理的有效结合。无论是政府治理、社会领域的广泛自治活动，还是公众参与公共事务治理活动，社会治理现代化的核心意义是权力治理、利益共享和社会秩序，其内在价值精神即是法治原则。法治化是现代社会治理的精髓，不论何种治理方式和手段都必须依法履行职能，只有法治才能保障公共治理下社会的活而不乱。
1社会治理现代化首先是权力法授和权力依法行使。社会治理实质就是要转变政府职能，实现政府市场和社会的权力合理分配基础上的协同共治。社会治理现代化的基本逻辑就是政府、市场和社会的职能归位，治理主体多元化意味着，治理的有效性首先依赖于权力的依法治理，即依法限权、放权和分权。传统政府管理失效的根源主要不在于政府能力的缺陷，而是由于政府内在的制度缺陷。这种制度缺陷本身也是社会冲突的一个主要源头，只有转变政府职能，依法限制政府权力，才能解决政府治理的源头性、根本性、基础性问题。社会治理现代化的首要内容，就是依法明确政府、市场和社会等各社会治理主体的权责关系，政府管好该管的，让市场真正发挥决定性作用，让社会更好地参与治理。
社会治理强调治理主体多元化、治理手段多样化，突出了市场和社会在公共服务方面的主体地位，但前提是任何提供公共服务的行为都必须处于法律责任状态，政府的行政行为更是如此。法治与人治相对应，其价值要件主要是对公民自由、人权的有效保障和对国家权力的有效约束。在社会治理现代化的视域下，法治化就是科学界定事务的治理边界，即政府、市场、社会各归其位，各负其责，在此基础上，妥善处理好各社会治理主体之间的责、权、利关系，使各社会治理主体在法律制度的约束下规范自身的行为。 2社会治理现代化的公平正义取向与法治具有一致性。公平正义是社会善治的灵魂和宗旨。社会治理的实质是要求公权力必须服务于公共利益，为社会公众提供公共服务。基于服务供给效率最大化和专业化水平最大化的目标，现代化的社会治理必须注重协同性，这是一种以公平正义和公共利益最大化为目标的社会合作过程。首先是坚守“消极作为”的底线，即法律的底线。其次是有效的治理。美国经济学家刘易斯曾经说过：“政府可能会由于做得太少或做得太多而遭到失败。”所以问题的根本不是政府太大或者政府太小，我们需要的是一个更有效的政府。最后是优质的治理。作为治理中心的政府不是以营利为目的的企业家，公民也不是顾客或消费者，政府的职能是服务公民而非满足顾客，政府治理追求的最终目的是公平正义和公共利益最大化。
良法之治才是最大程度的善治。法律的重要作用就是通过对人类行为的规范来实现对权利配置和利益分配的调整。法治精神实质上就是良法善治之精神，其价值精髓是公平正义。可见，社会治理现代化的公平正义取向与法治具有一致性。社会公平正义本身也属于社会秩序范畴，而社会秩序是社会治理现代化和法治的共同意义和价值目标。尽管法律和道德都是调整社会关系、维护社会秩序的手段，但与法律相比，道德是社会秩序的内生机制，不具有强制约束力，因此，单单依靠德治，容易演变为人治。而法治既具有强制约束力，本身又具有道德性。因此，法治既是实现社会治理的秩序目标的最有效手段，也是德治和社会自治的基础和保障。
3法治是现代社会治理的基石。治理的现代化，主要表现为民主化、法治化、科学化、文明化。其中，法治化是治理现代化的本质特征和首要内涵。治理现代化首先是治理法治化，法治化是判定国家治理体系和治理能力现代化最有效的评价标准。从法治化与民主化、科学化、文明化的相互关系来看，法治化是现代化的基石，法治是民主的依据，没有法治就没有真正的民主，法治是科学的保障，没有法治约束的科学将产生巨大的破坏力，法治是彰显社会文明的标志，是文明的载体。总之，民主化和科学化、文明化都必须在法治的框架内得以实现，法治化是民主化和科学化、文明化得以实现的前提条件和根本保障。
社会治理创新的核心是运用法治思维、法治方式化解社会矛盾，统领和推动社会建设的各项工作。有效的政府治理和有序的社会自治要始终贯穿法治这条红线，在法治的轨道上运行。
1完善立法，依法规范权力划分和权力运行。良法是善治的前提。政府、市场、社会、公民共同治理的关键是权力法定，任何权力的获得和行使都必须具备合法性、合理性和正当性，这也是有效解决社会治理难点问题如信访和社会组织政治化等的关键所在。推进社会治理现代化，首先要坚持立法先导，加大社会治理相关领域的立法力度，将构建和完善现代社会法律体系摆到优先突出的位置。要求依法清晰界定各治理主体的性质、职能范围和职责边界，包括各自的权力和权利、责任和义务，实现权责体系的科学划分、界限清晰和权力法定，以现代社会法律体系保障类别清晰、层级明确、职责分明的社会治理体系。任何治理主体行使权力不得超越法定授权，权力的行使符合法定程序，权利的维护有充分的救济手段，有必要的程序保障，要遵循正当的诉求表达途径，一切创新的做法都必须在合法的基础上进行，违法行使权力必须依法受到惩处。
在社会治理框架下，政府仍是社会治理的中心力量，是提供公共服务的主要责任主体，因此，依法规范权力划分和权力运行，一方面，要完善行政法律体系，使政府限权、放权和分权，即要限制政府的权力冲动和经济冲动，着力解决权责交叉、多头执法问题，保证政府公共服务职能到位，对市场监管到位，确保政府依法治理、程序正当、运行规范。另一方面，推进社会治理权责体系的明晰化、科学化和法治化，需要提升社会组织、社区居民参与社会治理的地位、权利。要以制度管理体系建设为基础，完善其自治和参与治理的法定程序，建立健全一套符合行业发展和社会治理需求的社会组织法律规则体系，推进各社会组织依法活动、规范管理，保障其合法权益，激励社会组织参与社会治理的积极性。
2严格执法，深入推进依法行政和规范经营。推进社会治理现代化，强化执法环节是关键。必须强化程序意识，细化政府执法流程，规范行政执法行为，强化执法监督，更加重视执法管理向执法服务的转变，以权力清单建设为抓手，建立权力清单、责任清单和负面清单，尤其是社会管理和均等化公共服务方面的权力和责任清单，确保规范执法、公正执法、文明执法。在规范经营方面，要严格依法规范各种经营行为，依法处理各种利益矛盾和纠纷，维护宪法和法律的至高权威。美国法学家伯尔曼曾讲过：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”必须加强执法监督和检查，对违法犯罪行为必须严格执法、依法严厉打击，严厉惩处滥用权力行为和腐败行为，守住司法防线，维护司法权威和公信力。
3深入普法，培养法治思维和法治方式。社会治理现代化既是提高政府治理能力的过程，也是提高公众参与能力和自我治理、自我负责能力，增强个体社会责任的过程。这个能力首先是法治思维能力。要努力营造全社会自觉学法尊法守法用法的浓厚氛围，通过加强法治宣传、弘扬法治精神，确立宪法和法律的尊严，培育理性自律、尊法崇法的现代精神，提高大众尤其是领导干部的法治思维和规则意识。要通过学法与守法、懂法与执法相结合，培养社会大众尤其是领导干部运用法治方法办事的自觉性和主动性，在深化改革、推动发展、化解矛盾的实践中切实提高运用法治方法办事的能力，从而推动社会治理现代化。
作者单位：中共德州市委党校
责任编辑：双艳珍
改革开放以来，我国社会分化加速，传统的单一和封闭的社会结构一步步解体，社会结构变得更加开放和复杂多元，人们拥有越来越多的资源和自由空间，整个社会从封闭走向开放，由传统走向现代，公民的主体意识和个体意识正在崛起。但是，目前我国成熟的公民意识还没有建立起来，社会转型还蕴藏着巨大的风险和不确定因素，社会问题明显增多，阶层群体冲突增加，流动性问题增多，公共事务治理更加复杂和多变。作为社会治理中心的政府，其传统的管理方式、责任能力以及公信力面临全方位的挑战，既有积极的参与和自治要求，又有对政府治理和服务质量越来越高的要求，还有监督和评估政府的要求，同时，其自身发展的不完善也增加了政府的管理任务和管理难度，政府面临着一系列的危机。因此，不论政府治理、社会自治方面还是社会参与方面，法治都是短板，整个社会的法治思维和依法办事能力不足深刻制约着社会治理的现代化进程。
1法治是传统“管理主义”政府的短板。无论是发达国家还是发展中国家，社会的发展意味着管理主义的衰落与公共参与式社会治理的兴起。当前我国大量的民间团体、民间组织纷纷成立，依据不同的利益要求和偏好，不但放大了公民的个性化诉求，而且强化了利益多元化的趋势，削弱了政府对社会和公众的控制力，增加了政府决策施政的难度，协调整合社会利益的难度增加。同时，社会公共事务日益复杂繁重，政府自身能力有限，又面临职能扩张的矛盾，往往会顾此失彼，效能低下，出力不讨好。并且，对社会要求反映迟钝、对公共需要缺乏回应能力的“重物轻人”的政府将面临前所未有的危机。此外，排斥社会参与的管制行政常常会造成决策的失误，政府代替公众分配公共资源，容易成为公众的对立面。可见，传统“管理主义”政府行政最大的问题是全能定位、物本取向和管制行政。
缺乏法治是制约传统“管理主义”政府职能转变的根本因素。“全能政府”职能定位的突出问题表现为，政府权力不断膨胀，职责不清、分工不明，职能缺位、错位、越位现象严重，部门利益、地方利益观念浓厚，政府实质上是以有限能力面对“无限责任”，这必然导致低效行政；传统政府价值的“物本取向”使得发展经济成为政府主要职能，主要表现为政府过分强调GDP，过分介入市场运行，甚至直接变成市场竞争的一个自利性“经济人”，滋生特殊利益集团；传统“管制行政”的主要弊端是，行政规章立法混乱，行政行为不规范，行政执法随意性大，执法不到位。总之，传统政府管理的根本思维方式是以“官本位”为核心的人治思维，而一个高效优质的行政系统的根本思维方式必须是以人为本的法治思维。
2法治滞后制约社会自治和社会参与的发展。充分的社会自治和社会参与是现代社会治理的基础和基本内容。但目前人们普遍缺乏社会自组织能力，缺乏自我约束、自我管理的社会资本，究其原因，法治滞后是制约社会自治和社会参与的一块短板。
一方面，法治意识和法治思维能力是提高公民社会自治能力和社会自治水平的基本条件。随着社会的发展，当前我国公民的主体意识和个体意识、权利意识在崛起，但是人们的法律知识匮乏，对法律的信任度并不高，责任意识、法治意识淡薄，运用法律的能力明显不足。另一方面，也是更为重要的方面，作为参与社会治理的另一大主体，即社会组织，内部自身发展不充分，无序发展现象突出。一个典型问题是社会组织的政府性和营利性，主要表现为，角色功能混乱、运作能力不足、作用发挥不突出、自身管理落后、行为不够规范、鱼龙混杂甚至危害社会稳定。限制社会组织发展和能力提高的根本原因是其成长发育的法制环境不健全，尤其在立法层面，法规层级低，颁布时间早，政策规定多，程序性多，实体性少，境外社团法律处于空白。而这些法规主要是规范登记程序的，既缺乏对社会组织权益保障的法律规范，也缺乏对社会组织与其他组织及个人之间的权利义务关系的法律规范，同时也导致监管滞后，监管无法可依，负责民间组织注册、监管的民政部门没有执法权，人力有限，取证、立案困难。以上这些现实问题迫切需要通过法治建设来解决。
法治化是具有普遍意义的治国理政的价值理念，是现代社会治理的一般规律性要求。现代社会治理是建立在尊重个体自由理性、权利和法治精神基础上的政府治理和社会自我负责、自我治理的有效结合。无论是政府治理、社会领域的广泛自治活动，还是公众参与公共事务治理活动，社会治理现代化的核心意义是权力治理、利益共享和社会秩序，其内在价值精神即是法治原则。法治化是现代社会治理的精髓，不论何种治理方式和手段都必须依法履行职能，只有法治才能保障公共治理下社会的活而不乱。
1社会治理现代化首先是权力法授和权力依法行使。社会治理实质就是要转变政府职能，实现政府市场和社会的权力合理分配基础上的协同共治。社会治理现代化的基本逻辑就是政府、市场和社会的职能归位，治理主体多元化意味着，治理的有效性首先依赖于权力的依法治理，即依法限权、放权和分权。传统政府管理失效的根源主要不在于政府能力的缺陷，而是由于政府内在的制度缺陷。这种制度缺陷本身也是社会冲突的一个主要源头，只有转变政府职能，依法限制政府权力，才能解决政府治理的源头性、根本性、基础性问题。社会治理现代化的首要内容，就是依法明确政府、市场和社会等各社会治理主体的权责关系，政府管好该管的，让市场真正发挥决定性作用，让社会更好地参与治理。
社会治理强调治理主体多元化、治理手段多样化，突出了市场和社会在公共服务方面的主体地位，但前提是任何提供公共服务的行为都必须处于法律责任状态，政府的行政行为更是如此。法治与人治相对应，其价值要件主要是对公民自由、人权的有效保障和对国家权力的有效约束。在社会治理现代化的视域下，法治化就是科学界定事务的治理边界，即政府、市场、社会各归其位，各负其责，在此基础上，妥善处理好各社会治理主体之间的责、权、利关系，使各社会治理主体在法律制度的约束下规范自身的行为。 2社会治理现代化的公平正义取向与法治具有一致性。公平正义是社会善治的灵魂和宗旨。社会治理的实质是要求公权力必须服务于公共利益，为社会公众提供公共服务。基于服务供给效率最大化和专业化水平最大化的目标，现代化的社会治理必须注重协同性，这是一种以公平正义和公共利益最大化为目标的社会合作过程。首先是坚守“消极作为”的底线，即法律的底线。其次是有效的治理。美国经济学家刘易斯曾经说过：“政府可能会由于做得太少或做得太多而遭到失败。”所以问题的根本不是政府太大或者政府太小，我们需要的是一个更有效的政府。最后是优质的治理。作为治理中心的政府不是以营利为目的的企业家，公民也不是顾客或消费者，政府的职能是服务公民而非满足顾客，政府治理追求的最终目的是公平正义和公共利益最大化。
良法之治才是最大程度的善治。法律的重要作用就是通过对人类行为的规范来实现对权利配置和利益分配的调整。法治精神实质上就是良法善治之精神，其价值精髓是公平正义。可见，社会治理现代化的公平正义取向与法治具有一致性。社会公平正义本身也属于社会秩序范畴，而社会秩序是社会治理现代化和法治的共同意义和价值目标。尽管法律和道德都是调整社会关系、维护社会秩序的手段，但与法律相比，道德是社会秩序的内生机制，不具有强制约束力，因此，单单依靠德治，容易演变为人治。而法治既具有强制约束力，本身又具有道德性。因此，法治既是实现社会治理的秩序目标的最有效手段，也是德治和社会自治的基础和保障。
3法治是现代社会治理的基石。治理的现代化，主要表现为民主化、法治化、科学化、文明化。其中，法治化是治理现代化的本质特征和首要内涵。治理现代化首先是治理法治化，法治化是判定国家治理体系和治理能力现代化最有效的评价标准。从法治化与民主化、科学化、文明化的相互关系来看，法治化是现代化的基石，法治是民主的依据，没有法治就没有真正的民主，法治是科学的保障，没有法治约束的科学将产生巨大的破坏力，法治是彰显社会文明的标志，是文明的载体。总之，民主化和科学化、文明化都必须在法治的框架内得以实现，法治化是民主化和科学化、文明化得以实现的前提条件和根本保障。
社会治理创新的核心是运用法治思维、法治方式化解社会矛盾，统领和推动社会建设的各项工作。有效的政府治理和有序的社会自治要始终贯穿法治这条红线，在法治的轨道上运行。
1完善立法，依法规范权力划分和权力运行。良法是善治的前提。政府、市场、社会、公民共同治理的关键是权力法定，任何权力的获得和行使都必须具备合法性、合理性和正当性，这也是有效解决社会治理难点问题如信访和社会组织政治化等的关键所在。推进社会治理现代化，首先要坚持立法先导，加大社会治理相关领域的立法力度，将构建和完善现代社会法律体系摆到优先突出的位置。要求依法清晰界定各治理主体的性质、职能范围和职责边界，包括各自的权力和权利、责任和义务，实现权责体系的科学划分、界限清晰和权力法定，以现代社会法律体系保障类别清晰、层级明确、职责分明的社会治理体系。任何治理主体行使权力不得超越法定授权，权力的行使符合法定程序，权利的维护有充分的救济手段，有必要的程序保障，要遵循正当的诉求表达途径，一切创新的做法都必须在合法的基础上进行，违法行使权力必须依法受到惩处。
在社会治理框架下，政府仍是社会治理的中心力量，是提供公共服务的主要责任主体，因此，依法规范权力划分和权力运行，一方面，要完善行政法律体系，使政府限权、放权和分权，即要限制政府的权力冲动和经济冲动，着力解决权责交叉、多头执法问题，保证政府公共服务职能到位，对市场监管到位，确保政府依法治理、程序正当、运行规范。另一方面，推进社会治理权责体系的明晰化、科学化和法治化，需要提升社会组织、社区居民参与社会治理的地位、权利。要以制度管理体系建设为基础，完善其自治和参与治理的法定程序，建立健全一套符合行业发展和社会治理需求的社会组织法律规则体系，推进各社会组织依法活动、规范管理，保障其合法权益，激励社会组织参与社会治理的积极性。
2严格执法，深入推进依法行政和规范经营。推进社会治理现代化，强化执法环节是关键。必须强化程序意识，细化政府执法流程，规范行政执法行为，强化执法监督，更加重视执法管理向执法服务的转变，以权力清单建设为抓手，建立权力清单、责任清单和负面清单，尤其是社会管理和均等化公共服务方面的权力和责任清单，确保规范执法、公正执法、文明执法。在规范经营方面，要严格依法规范各种经营行为，依法处理各种利益矛盾和纠纷，维护宪法和法律的至高权威。美国法学家伯尔曼曾讲过：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”必须加强执法监督和检查，对违法犯罪行为必须严格执法、依法严厉打击，严厉惩处滥用权力行为和腐败行为，守住司法防线，维护司法权威和公信力。
3深入普法，培养法治思维和法治方式。社会治理现代化既是提高政府治理能力的过程，也是提高公众参与能力和自我治理、自我负责能力，增强个体社会责任的过程。这个能力首先是法治思维能力。要努力营造全社会自觉学法尊法守法用法的浓厚氛围，通过加强法治宣传、弘扬法治精神，确立宪法和法律的尊严，培育理性自律、尊法崇法的现代精神，提高大众尤其是领导干部的法治思维和规则意识。要通过学法与守法、懂法与执法相结合，培养社会大众尤其是领导干部运用法治方法办事的自觉性和主动性，在深化改革、推动发展、化解矛盾的实践中切实提高运用法治方法办事的能力，从而推动社会治理现代化。
作者单位：中共德州市委党校
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