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摘要：五大理念是“十三五”乃至更长时期发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，理应贯穿于供给侧结构性改革的各领域各环节。本文探索构建体现五大发展理念要求的差异化政绩考核评价体系，聚焦重大国家战略，突出民生价值取向，助推供给侧结构性改革。
关键词：五大理念；差异化；政绩考评；供给侧结构性改革
中图分类号：F121 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）012-0056-02
供给侧结构性改革是当前和未来一段时间我国经济工作的主线。改革过程中，坚持市场对资源配置的决定性作用毋庸置疑，但面对市场失灵，政府调控作用不可或缺。如何更好地发挥地方政府特别是市县级行政区政府作用，激发经济内生动力和市场主体活力，事关供给侧结构性改革成败。政绩考评是推动地方政府贯彻落实改革精神的有力抓手，而市县级行政区之间资源禀赋存在差异、发展基础有强有弱，结合供给侧结构性改革的要求，以市县级行政区为单元，构建差异化政绩考评体系，提高政绩考评工作的科学性，有利于调动地方政府工作积极性，切实增强改革实效性，更好地助推供给侧结构性改革。
一、政绩考评体系存在的主要问题
（一）政绩成本与工作业绩实效的平衡问题
五大发展理念是对各项工作的普遍性要求，贯彻协调发展、绿色发展要求，不能把生态文明作为经济增长的代价衡量，而应作为先于经济增长的必要条件。公平的考核既要看成绩还要看所付出的环境成本、资源成本、社会成本、经济成本，只有充分考评执政成本，才能有效避免破坏环境资源、饮鸩止渴、面子工程。如何平衡政绩成本与工作业绩实效，是需要进一步思考的问题。
（二）年度考评内容相对固定与工作弹性的矛盾问题
一般来讲，考评指标体系都是在年初制定，理论上讲，固定的考评内容有利于明确工作方向。但是在具体落实过程中，一些机动任务可能没有纳入年度考评内容，但是占用大量的人力物力精力。如何在考评内容相对固定的情况下，结合日常工作和重要任务表现，科学评价一些弹性工作的成绩，是需要进一步研究的问题。
（三）主要领导与班子成员问责界限的划分问题
在奖励惩处方面，目前主要实行主要领导及领导班子问责制。政绩表现涉及主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用等多方面因素。如何更加科学评价主要领导和领导班子对地区发展的贡献，如何更加清晰划分主要领导和领导班子的问责界限，也是需要深入探讨的问题。
二、差异化政绩考评助推供给侧结构性改革的意义
（一）指导地方政府明确改革重点
供给侧结构性改革的主要目标是提高供给水平、增加有效供给。当前在中央精神的指导下，各地纷纷出台了推进供给侧结构性改革的方案，提出了改革目标和实现路径。由于各地资源禀赋存在差异、发展基础各有不同，对应的“三去一降一补”重点任务也各有不同。围绕供给侧结构性改革的具体任务开展差异化政绩考评，有利于指导地方政府进一步明确改革重点，集中精力有的放矢，更好地推动各项改革任务的落实。
（二）指导地方政府抓住改革关键
推进供给侧结构性改革是适应和引领经济发展新常态的重大创新举措，其核心在于结构性调整，而创新是结构性调整的重要着力点。在差异化政绩考评体系中，把创新驱动放在突出位置，有利于提高地方政府对制度创新、科技创新、产业创新、业态创新的重视程度，通过关键领域创新驱动，释放新的市场需求，以消费升级创造能够适应市场需求的有效供给，推动经济结构转型升级。
（三）指导地方政府强化改革防线
供给侧结构性改革是实现经济社会可持续健康发展的有力抓手，更是保障和改善民计民生的重要举措，其最终目的是改革成果普惠共享。改革过程中矫正要素配置扭曲，势必触动利益格局，阵痛不可避免，稳定事关重大。在差异化政绩考评体系中，将保障和改善民计民生放在重要位置，有利于推进地方政府切实贯彻落实好“社会政策要托底”的精神，为改革创造稳定良好的大环境。
三、差异化政绩考评的探索经验和改进空间
（一）经验借鉴
十八届五中全会明确提出：“建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”。为贯彻落实中央十八届五中全会精神，各地纷纷对差异化政绩考评进行了探索，经过调研，重庆、上海两市的差异化政绩考评工作起步较快，形成了有益经验。
重庆市将被考评区县分为五类功能区，设计了两类指标，一是功能导向类指标，相同的指标对不同功能区域赋予不同的权重，体现差异性；二是基础保障类指标，各个功能区的基础指标和权重都相同，如安全生产、社会稳定、政府债务等。由于各个功能区赋分权重有所区别，通过统一平均分数的方式，实现各功能区最终成绩的横向可比。重庆市对所有区统一排名，取一定比例评为优秀等级。
上海市将被考评区县分为四类功能区，设计了两类指标，一是重点专项指标，不同功能区域设置不同的考核专项；二是基础指标，大部分基础指标对各个功能区统一赋分权重，个别涉及经济社会建设的相同指标设置不同的权重。由于各个功能区考核内容有所区别，上海市对各个功能区单独排名，每个功能区取一定比例评为优秀等级。
（二）改进空间
现有的差异化政绩考评思路侧重于划分功能区域、差别赋分权重、设置专项指标、按照排名评优，在鼓励创新性开展工作和进步水平考核方面还存在调整和完善空间。
一是过程管理差异性尚未体现。围绕区域功能定位，设置差异化指标体系并赋于不同的分值权重，可以指导被考评对象明确工作重点，但是仅以年度任务完成情况进行排名，不能充分体现出被考核对象过程管理工作的差异，在一定程度上忽视了对创新性开展工作的激励。例如供给侧结构性改革不是一蹴而就，改革過程的创新和积累对长远发展意义重大，如何在年度目标任务之外，考出工作过程管理的差异化程度，有待进一步研究。 二是进步水平差异性尚未体现。仅按照排名进行评级，无论是统一排名还是分区排名，只要名次未发生变化，就不能体现被考核对象的进步水平差异化程度。既不利于增强暂时领先的被考核对象的居安思危意识，也不利于调动暂时落后的被考核对象的工作积极性。进步水平的差异性不仅体现在名次的绝对变化上，更应该体现在工作付出与工作成绩的相对变化上。
四、以五大理念为指引完善差异化政绩考评体系
五大理念是“十三五”乃至更长时期发展思路、發展方向、发展着力点的集中体现，必须贯穿于供给侧结构性改革的各领域各环节，构建体现五大发展理念要求的差异化政绩考核评价体系，有利于破解改革难题、厚植发展优势。
（一）推选专项特色考评，促进创新发展
既看常规发展，又看特色亮点。在政绩考评指标体系中设置加分项，专门用于推进供给侧结构性改革的奖优罚劣。对在“三去一降一补”过程中呈现工作亮点、做出突出贡献的被考核对象酌情给予加分。在重点改革领域，建立“尽职免责”制度，对领导班子的评价，要结合整体结构、运行情况、工作实绩、优化方向和领导干部履职成效、作风建设、廉洁自律等方面综合分析研判，鼓励主要领导和领导班子大胆创新开展工作。
（二）健全分类考评机制，促进协调发展
既看现实短板又看功能定位，既看发展基础又看进步水平。进一步完善差异化政绩考评指标体系，对都市功能优化区，探索增加城市功能提升、社会治理水平方面的指标；对都市功能拓展区和新型城镇化地区，探索增加城市建设和管理、经济社会协调发展方面的指标；对于生态涵养发展区，重点考核生态环境改善，逐步弱化甚至取消对GDP的考核；对开发开放国家级新区，注重考核其“引进来”、“走出去”双向发力的能力。以差异化政绩考评推动供给侧与需求侧在改革、发展、稳定等方面协调发展。
（三）强化综合研判能力，促进绿色发展
既看发展成果，又看成本代价。既看经济发展情况，又看反映社会发展的民生状况、生态指标。既看做了多少调结构、稳增长、促改革、惠民生的显绩，又看做了多少打基础、利长远、可持续、防风险的潜绩。在资源环境、安全生产等方面设置刚性指标，倒逼杜绝杀鸡取卵、竭泽而渔的发展模式，让绿色发展成为供给侧结构性改革的突破口。
（四）聚焦重大国家战略，促进开放发展
将京津冀协同发展、“一带一路”建设和自贸区建设等国家重大战略的相关工作纳入政绩考评，引导被考评对象顺应经济全球化的趋势，坚持内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，发展更高层次的开放型经济，以开放思维推进供给侧结构性改革。
（五）突出民生价值取向，促进共享发展
以满足群众日益增长的物质文化生活需要为目的，强化对公共服务建设和民生制度建设的考核，扩大基础设施和制度两个层面的有效供给，全力解决好教育、就业、收入、社保、医疗卫生、食品安全等问题，使群众在共建共享中享有更多获得感，为供给侧结构性改革创造稳定良好的大环境。
关键词：五大理念；差异化；政绩考评；供给侧结构性改革
中图分类号：F121 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）012-0056-02
供给侧结构性改革是当前和未来一段时间我国经济工作的主线。改革过程中，坚持市场对资源配置的决定性作用毋庸置疑，但面对市场失灵，政府调控作用不可或缺。如何更好地发挥地方政府特别是市县级行政区政府作用，激发经济内生动力和市场主体活力，事关供给侧结构性改革成败。政绩考评是推动地方政府贯彻落实改革精神的有力抓手，而市县级行政区之间资源禀赋存在差异、发展基础有强有弱，结合供给侧结构性改革的要求，以市县级行政区为单元，构建差异化政绩考评体系，提高政绩考评工作的科学性，有利于调动地方政府工作积极性，切实增强改革实效性，更好地助推供给侧结构性改革。
一、政绩考评体系存在的主要问题
（一）政绩成本与工作业绩实效的平衡问题
五大发展理念是对各项工作的普遍性要求，贯彻协调发展、绿色发展要求，不能把生态文明作为经济增长的代价衡量，而应作为先于经济增长的必要条件。公平的考核既要看成绩还要看所付出的环境成本、资源成本、社会成本、经济成本，只有充分考评执政成本，才能有效避免破坏环境资源、饮鸩止渴、面子工程。如何平衡政绩成本与工作业绩实效，是需要进一步思考的问题。
（二）年度考评内容相对固定与工作弹性的矛盾问题
一般来讲，考评指标体系都是在年初制定，理论上讲，固定的考评内容有利于明确工作方向。但是在具体落实过程中，一些机动任务可能没有纳入年度考评内容，但是占用大量的人力物力精力。如何在考评内容相对固定的情况下，结合日常工作和重要任务表现，科学评价一些弹性工作的成绩，是需要进一步研究的问题。
（三）主要领导与班子成员问责界限的划分问题
在奖励惩处方面，目前主要实行主要领导及领导班子问责制。政绩表现涉及主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用等多方面因素。如何更加科学评价主要领导和领导班子对地区发展的贡献，如何更加清晰划分主要领导和领导班子的问责界限，也是需要深入探讨的问题。
二、差异化政绩考评助推供给侧结构性改革的意义
（一）指导地方政府明确改革重点
供给侧结构性改革的主要目标是提高供给水平、增加有效供给。当前在中央精神的指导下，各地纷纷出台了推进供给侧结构性改革的方案，提出了改革目标和实现路径。由于各地资源禀赋存在差异、发展基础各有不同，对应的“三去一降一补”重点任务也各有不同。围绕供给侧结构性改革的具体任务开展差异化政绩考评，有利于指导地方政府进一步明确改革重点，集中精力有的放矢，更好地推动各项改革任务的落实。
（二）指导地方政府抓住改革关键
推进供给侧结构性改革是适应和引领经济发展新常态的重大创新举措，其核心在于结构性调整，而创新是结构性调整的重要着力点。在差异化政绩考评体系中，把创新驱动放在突出位置，有利于提高地方政府对制度创新、科技创新、产业创新、业态创新的重视程度，通过关键领域创新驱动，释放新的市场需求，以消费升级创造能够适应市场需求的有效供给，推动经济结构转型升级。
（三）指导地方政府强化改革防线
供给侧结构性改革是实现经济社会可持续健康发展的有力抓手，更是保障和改善民计民生的重要举措，其最终目的是改革成果普惠共享。改革过程中矫正要素配置扭曲，势必触动利益格局，阵痛不可避免，稳定事关重大。在差异化政绩考评体系中，将保障和改善民计民生放在重要位置，有利于推进地方政府切实贯彻落实好“社会政策要托底”的精神，为改革创造稳定良好的大环境。
三、差异化政绩考评的探索经验和改进空间
（一）经验借鉴
十八届五中全会明确提出：“建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”。为贯彻落实中央十八届五中全会精神，各地纷纷对差异化政绩考评进行了探索，经过调研，重庆、上海两市的差异化政绩考评工作起步较快，形成了有益经验。
重庆市将被考评区县分为五类功能区，设计了两类指标，一是功能导向类指标，相同的指标对不同功能区域赋予不同的权重，体现差异性；二是基础保障类指标，各个功能区的基础指标和权重都相同，如安全生产、社会稳定、政府债务等。由于各个功能区赋分权重有所区别，通过统一平均分数的方式，实现各功能区最终成绩的横向可比。重庆市对所有区统一排名，取一定比例评为优秀等级。
上海市将被考评区县分为四类功能区，设计了两类指标，一是重点专项指标，不同功能区域设置不同的考核专项；二是基础指标，大部分基础指标对各个功能区统一赋分权重，个别涉及经济社会建设的相同指标设置不同的权重。由于各个功能区考核内容有所区别，上海市对各个功能区单独排名，每个功能区取一定比例评为优秀等级。
（二）改进空间
现有的差异化政绩考评思路侧重于划分功能区域、差别赋分权重、设置专项指标、按照排名评优，在鼓励创新性开展工作和进步水平考核方面还存在调整和完善空间。
一是过程管理差异性尚未体现。围绕区域功能定位，设置差异化指标体系并赋于不同的分值权重，可以指导被考评对象明确工作重点，但是仅以年度任务完成情况进行排名，不能充分体现出被考核对象过程管理工作的差异，在一定程度上忽视了对创新性开展工作的激励。例如供给侧结构性改革不是一蹴而就，改革過程的创新和积累对长远发展意义重大，如何在年度目标任务之外，考出工作过程管理的差异化程度，有待进一步研究。 二是进步水平差异性尚未体现。仅按照排名进行评级，无论是统一排名还是分区排名，只要名次未发生变化，就不能体现被考核对象的进步水平差异化程度。既不利于增强暂时领先的被考核对象的居安思危意识，也不利于调动暂时落后的被考核对象的工作积极性。进步水平的差异性不仅体现在名次的绝对变化上，更应该体现在工作付出与工作成绩的相对变化上。
四、以五大理念为指引完善差异化政绩考评体系
五大理念是“十三五”乃至更长时期发展思路、發展方向、发展着力点的集中体现，必须贯穿于供给侧结构性改革的各领域各环节，构建体现五大发展理念要求的差异化政绩考核评价体系，有利于破解改革难题、厚植发展优势。
（一）推选专项特色考评，促进创新发展
既看常规发展，又看特色亮点。在政绩考评指标体系中设置加分项，专门用于推进供给侧结构性改革的奖优罚劣。对在“三去一降一补”过程中呈现工作亮点、做出突出贡献的被考核对象酌情给予加分。在重点改革领域，建立“尽职免责”制度，对领导班子的评价，要结合整体结构、运行情况、工作实绩、优化方向和领导干部履职成效、作风建设、廉洁自律等方面综合分析研判，鼓励主要领导和领导班子大胆创新开展工作。
（二）健全分类考评机制，促进协调发展
既看现实短板又看功能定位，既看发展基础又看进步水平。进一步完善差异化政绩考评指标体系，对都市功能优化区，探索增加城市功能提升、社会治理水平方面的指标；对都市功能拓展区和新型城镇化地区，探索增加城市建设和管理、经济社会协调发展方面的指标；对于生态涵养发展区，重点考核生态环境改善，逐步弱化甚至取消对GDP的考核；对开发开放国家级新区，注重考核其“引进来”、“走出去”双向发力的能力。以差异化政绩考评推动供给侧与需求侧在改革、发展、稳定等方面协调发展。
（三）强化综合研判能力，促进绿色发展
既看发展成果，又看成本代价。既看经济发展情况，又看反映社会发展的民生状况、生态指标。既看做了多少调结构、稳增长、促改革、惠民生的显绩，又看做了多少打基础、利长远、可持续、防风险的潜绩。在资源环境、安全生产等方面设置刚性指标，倒逼杜绝杀鸡取卵、竭泽而渔的发展模式，让绿色发展成为供给侧结构性改革的突破口。
（四）聚焦重大国家战略，促进开放发展
将京津冀协同发展、“一带一路”建设和自贸区建设等国家重大战略的相关工作纳入政绩考评，引导被考评对象顺应经济全球化的趋势，坚持内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，发展更高层次的开放型经济，以开放思维推进供给侧结构性改革。
（五）突出民生价值取向，促进共享发展
以满足群众日益增长的物质文化生活需要为目的，强化对公共服务建设和民生制度建设的考核，扩大基础设施和制度两个层面的有效供给，全力解决好教育、就业、收入、社保、医疗卫生、食品安全等问题，使群众在共建共享中享有更多获得感，为供给侧结构性改革创造稳定良好的大环境。