论文部分内容阅读
松阳县人大常委会法工委 钱明龙
“提前介入”审查不符合法律精神
笔者认为，一些地方人大常委会对规范性文件备案审查采取“提前介入”方式，不符合法律精神，也不科学合理，不宜提倡。
首先，从监督法第二十八条、第二十九条和立法法第八十九条等相关法律条文的规定看，备案审查是指规范性文件制定公布后，制定机关按照法定期限报法定的机关备案，在规范性文件有效期内，依法对其审查的监督活动。由此可知，备案审查是有前提条件的，即必须是规范性文件制定公布后，属于事后审查的监督活动。规范性文件没有制定公布，也就没有备案审查。地方人大常委会进行“提前介入”审查，没有现行的法律依据。
其次，从监督法第三十二条、第三十三条及立法法第九十条、第九十一条等相关规定看，规范性文件审查启动，主要是依赖于法定机关书面提出的审查要求，或者是法定机关以外的其他国家机关和社会团体、企事业组织及公民书面提出的审查建议，当然也不排除接受备案的机关可以主动行使审查权。也就是说，规范性文件备案审查遵循的是“被动审查为主，主动审查为辅”的原则。法律设定这样的规则，一是规范性文件所涉及的社会关系纷繁复杂，有些规定是否与宪法、法律或上位法等相抵触，需要通过实施后才能暴露发现；二是规范性文件数量多，任何接受备案的机关难以组织足够的力量，逐件逐条进行审查。规范性文件备案审查的启动都尚且如此，作为尚未制定公布的规范性文件草案，作为接受备案的机关“提前介入”审查，既没有必要，也不科学。
再次，规范性文件备案审查“提前介入”审查是职责不分的表现。如上所述，人大常委会对政府规范性文件备案审查行使的是一种事后监督。如果“提前介入”审查，则有越俎代庖之嫌，并会对制定机关形成一种客观上的制约，不利于规范性文件制定质量的提高。
山东省阳信县人大常委会 李红星
备案审查不宜“提前介入”
笔者认为，规范性文件备案审查需在规范性文件生效后方可进行，属于“事后监督”的范畴，人大常委会不宜“提前介入”。
其一，“提前介入”与备案审查的本意和法律的规定不符。全国人大常委会法工委编写的《监督法辅导讲座》第七讲“规范性文件的备案审查”中指出，“备案审查，指的是规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动”。可见，备案审查是在规范性文件生效之后开始的，属于“事后监督”。而且立法法有关条文规定，“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内”“报有关机关备案”。可见，“备案审查”只能在规范性文件生效后才能进行，不可以“提前介入”。
其二，“提前介入”与“被动审查为主，主动审查为辅”的原则相悖。《监督法辅导讲座》还指出，制定县级以上地方各级人大常委会审查、撤销规范性文件的程序，应当掌握好三项原则：一是严格依法办事；二是集体行使职权；三是以被动审查为主，主动审查为辅。其中讲道：“各类规范性文件较多，事先一一审查，接受备案的机关难以胜任，也难以发现实质问题。除少数规范性文件必要时可主动审查外，绝大多数应是在有关单位和人员提出审查要求后予以审查”。可见，规范性文件的备案审查不宜于推行“提前介入”，而应是“被动审查为主”。
其三，文件草案可以“征求意见”，但并不意味着备案审查就可以“提前介入”。政府在制定规范性文件时，把文件草案送交人大常委会征求意见，这样可以充分听取人大常委会及人大代表的意见和建议，及时修改完善文件的内容，使文件更具有可行性和可操作性。但是，人大常委会对文件草案提出修改意见和建议，并不是“提前介入”审查，这是不言自明的。
江西省进贤县人大常委会 徐建华
“提前介入”有利规范依法行政
笔者认为，提前介入的审查方式，将规范性文件审查的关口前移，在规范性文件出台前把好了关，有利于保证规范性文件合法性、合理性，有利于规范政府行为，减少工作失误，从而保证政府决策的科学化、民主化，为依法行政提供可靠的法制保障。
首先，备案审查“提前介入”具有现实意义。由于政府权力部门化、部门权力利益化问题长期没有解决好，一些部门往往利用制定规范性文件之机，维护和扩大自身权益。政府虽然对所属部门的规范性文件要进行审查，但有时希望调动部门积极性推动某项工作，有时对一些业务性较强的工作不够了解，有时受某个行政首长意志的主导，种种原因导致这种审查在一些时候不够严格。实践中，多数地方开展法制审核的内容以合法性审查为主，这样就难以避免“红头”文件的泛滥。因此，规范性文件备案审查“提前介入”有其现实意义。
其次，备案审查“提前介入”有利于规范政府行为。备案审查本是一种事后审查制度，因为属于事后监督，政府及其部门制定的规范性文件未经备案已经适用或未经审查完毕已经适用情况的发生。如果备案审查中发现已经适用的规范性文件不合法或存在缺陷，而通过法律监督手段进行修改或废止，不但会给管理相对人造成无法弥补的损失，而且也会给法制工作造成被动，不利于法治社会的建设。因此，备案审查“提前介入”保证了规范性文件的合法性和合理性，有利于规范政府依法行政行为。
再次，备案审查“提前介入”也是保护相对人合法权益的需要。备案审查“提前介入”将审查关口移至文件发布之前，前置审查，前置纠错，在文件发布实施前对文件中存在的不合法或存在缺陷的问题及时进行审查纠正，从而避免了不合法或不当的规范性文件一旦实施所造成的不良后果，有效防止违法举措侵害相对人的合法权益。
舟山市人大常委会办公室 冯国海
政府主动邀约人大可“提前介入”
人大监督多属事后监督，事后监督最大缺陷是对“一府两院”工作中已造成的某些损失有的可能已无法弥补或挽回。从经济实用的角度来说，人大监督的最好方式是事中监督。事中监督的最大好处，就是能减少“一府两院”工作中可能出现的失误。而对政府规范性文件备案审查采取“提前介入”方式，当属事中监督范畴。政府将规范性文件草案主动提交人大常委会进行审查，对这种送上门来的监督，如果还要将其拒之门外，显然于情于理都说不过去。
对规范性文件进行备案审查，这是监督法赋予人大常委会对“一府两院”抽象行政、司法行为进行监督的最强有力法宝。与“一府两院”的具体行政、司法行为相比，“一府两院”的抽象行政、司法行为更具普遍的约束力，如果有失误，造成的影响也更为严重。因而我认为，政府在制定规范性文件时，人大提前介入，即对相关草案进行审查，将监督关口前移，将政府工作可能造成的失误消弭于无形，进一步规范政府行为，保证政府决策的科学化、民主化，不失为一个明智之举。
但人大这种提前介入行为，首要前提应是政府主动邀约所致，而非人大主观行为意志，因为规范性文件备案审查基本原则是以被动审查为主、主动审查为辅，如果没有第三方（某些国家机关和公民、法人以及其他组织）提出审查要求的，人大一般不主动开展审查。如果政府无意将规范性文件草案送人大征求意见，人大也无需要求对方应该怎么做，只要对方能按规定将文件及时备案即可。
对规范性文件备案审查进行提前介入和事后进行再审并不矛盾，人大事后监督就是对事中监督的一次回头看过程。因为一项文件从制定到公布，是一个动态的过程，中间还充满了许多变数，文件结果最终运用，有些还需要经过实践的检验，而非一成不变。
“提前介入”审查不符合法律精神
笔者认为，一些地方人大常委会对规范性文件备案审查采取“提前介入”方式，不符合法律精神，也不科学合理，不宜提倡。
首先，从监督法第二十八条、第二十九条和立法法第八十九条等相关法律条文的规定看，备案审查是指规范性文件制定公布后，制定机关按照法定期限报法定的机关备案，在规范性文件有效期内，依法对其审查的监督活动。由此可知，备案审查是有前提条件的，即必须是规范性文件制定公布后，属于事后审查的监督活动。规范性文件没有制定公布，也就没有备案审查。地方人大常委会进行“提前介入”审查，没有现行的法律依据。
其次，从监督法第三十二条、第三十三条及立法法第九十条、第九十一条等相关规定看，规范性文件审查启动，主要是依赖于法定机关书面提出的审查要求，或者是法定机关以外的其他国家机关和社会团体、企事业组织及公民书面提出的审查建议，当然也不排除接受备案的机关可以主动行使审查权。也就是说，规范性文件备案审查遵循的是“被动审查为主，主动审查为辅”的原则。法律设定这样的规则，一是规范性文件所涉及的社会关系纷繁复杂，有些规定是否与宪法、法律或上位法等相抵触，需要通过实施后才能暴露发现；二是规范性文件数量多，任何接受备案的机关难以组织足够的力量，逐件逐条进行审查。规范性文件备案审查的启动都尚且如此，作为尚未制定公布的规范性文件草案，作为接受备案的机关“提前介入”审查，既没有必要，也不科学。
再次，规范性文件备案审查“提前介入”审查是职责不分的表现。如上所述，人大常委会对政府规范性文件备案审查行使的是一种事后监督。如果“提前介入”审查，则有越俎代庖之嫌，并会对制定机关形成一种客观上的制约，不利于规范性文件制定质量的提高。
山东省阳信县人大常委会 李红星
备案审查不宜“提前介入”
笔者认为，规范性文件备案审查需在规范性文件生效后方可进行，属于“事后监督”的范畴，人大常委会不宜“提前介入”。
其一，“提前介入”与备案审查的本意和法律的规定不符。全国人大常委会法工委编写的《监督法辅导讲座》第七讲“规范性文件的备案审查”中指出，“备案审查，指的是规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动”。可见，备案审查是在规范性文件生效之后开始的，属于“事后监督”。而且立法法有关条文规定，“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内”“报有关机关备案”。可见，“备案审查”只能在规范性文件生效后才能进行，不可以“提前介入”。
其二，“提前介入”与“被动审查为主，主动审查为辅”的原则相悖。《监督法辅导讲座》还指出，制定县级以上地方各级人大常委会审查、撤销规范性文件的程序，应当掌握好三项原则：一是严格依法办事；二是集体行使职权；三是以被动审查为主，主动审查为辅。其中讲道：“各类规范性文件较多，事先一一审查，接受备案的机关难以胜任，也难以发现实质问题。除少数规范性文件必要时可主动审查外，绝大多数应是在有关单位和人员提出审查要求后予以审查”。可见，规范性文件的备案审查不宜于推行“提前介入”，而应是“被动审查为主”。
其三，文件草案可以“征求意见”，但并不意味着备案审查就可以“提前介入”。政府在制定规范性文件时，把文件草案送交人大常委会征求意见，这样可以充分听取人大常委会及人大代表的意见和建议，及时修改完善文件的内容，使文件更具有可行性和可操作性。但是，人大常委会对文件草案提出修改意见和建议，并不是“提前介入”审查，这是不言自明的。
江西省进贤县人大常委会 徐建华
“提前介入”有利规范依法行政
笔者认为，提前介入的审查方式，将规范性文件审查的关口前移，在规范性文件出台前把好了关，有利于保证规范性文件合法性、合理性，有利于规范政府行为，减少工作失误，从而保证政府决策的科学化、民主化，为依法行政提供可靠的法制保障。
首先，备案审查“提前介入”具有现实意义。由于政府权力部门化、部门权力利益化问题长期没有解决好，一些部门往往利用制定规范性文件之机，维护和扩大自身权益。政府虽然对所属部门的规范性文件要进行审查，但有时希望调动部门积极性推动某项工作，有时对一些业务性较强的工作不够了解，有时受某个行政首长意志的主导，种种原因导致这种审查在一些时候不够严格。实践中，多数地方开展法制审核的内容以合法性审查为主，这样就难以避免“红头”文件的泛滥。因此，规范性文件备案审查“提前介入”有其现实意义。
其次，备案审查“提前介入”有利于规范政府行为。备案审查本是一种事后审查制度，因为属于事后监督，政府及其部门制定的规范性文件未经备案已经适用或未经审查完毕已经适用情况的发生。如果备案审查中发现已经适用的规范性文件不合法或存在缺陷，而通过法律监督手段进行修改或废止，不但会给管理相对人造成无法弥补的损失，而且也会给法制工作造成被动，不利于法治社会的建设。因此，备案审查“提前介入”保证了规范性文件的合法性和合理性，有利于规范政府依法行政行为。
再次，备案审查“提前介入”也是保护相对人合法权益的需要。备案审查“提前介入”将审查关口移至文件发布之前，前置审查，前置纠错，在文件发布实施前对文件中存在的不合法或存在缺陷的问题及时进行审查纠正，从而避免了不合法或不当的规范性文件一旦实施所造成的不良后果，有效防止违法举措侵害相对人的合法权益。
舟山市人大常委会办公室 冯国海
政府主动邀约人大可“提前介入”
人大监督多属事后监督，事后监督最大缺陷是对“一府两院”工作中已造成的某些损失有的可能已无法弥补或挽回。从经济实用的角度来说，人大监督的最好方式是事中监督。事中监督的最大好处，就是能减少“一府两院”工作中可能出现的失误。而对政府规范性文件备案审查采取“提前介入”方式，当属事中监督范畴。政府将规范性文件草案主动提交人大常委会进行审查，对这种送上门来的监督，如果还要将其拒之门外，显然于情于理都说不过去。
对规范性文件进行备案审查，这是监督法赋予人大常委会对“一府两院”抽象行政、司法行为进行监督的最强有力法宝。与“一府两院”的具体行政、司法行为相比，“一府两院”的抽象行政、司法行为更具普遍的约束力，如果有失误，造成的影响也更为严重。因而我认为，政府在制定规范性文件时，人大提前介入，即对相关草案进行审查，将监督关口前移，将政府工作可能造成的失误消弭于无形，进一步规范政府行为，保证政府决策的科学化、民主化，不失为一个明智之举。
但人大这种提前介入行为，首要前提应是政府主动邀约所致，而非人大主观行为意志，因为规范性文件备案审查基本原则是以被动审查为主、主动审查为辅，如果没有第三方（某些国家机关和公民、法人以及其他组织）提出审查要求的，人大一般不主动开展审查。如果政府无意将规范性文件草案送人大征求意见，人大也无需要求对方应该怎么做，只要对方能按规定将文件及时备案即可。
对规范性文件备案审查进行提前介入和事后进行再审并不矛盾，人大事后监督就是对事中监督的一次回头看过程。因为一项文件从制定到公布，是一个动态的过程，中间还充满了许多变数，文件结果最终运用，有些还需要经过实践的检验，而非一成不变。