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“联系企业、联系项目，促进廉洁、促进发展”（简称“两联两促”）专项行动是甘肃检察机关树立服务发展的理念，顺应跨越式发展的形势要求，立足检察职能，主动融入、服务经济社会发展大局作出的一项战略举措。通过主动加强与重点企业、重大项目建设单位的联系协作，着力解决企业项目发展中遇到的困难和问题，营造有利于企业经营、项目发展的内外部环境，促进了企业诚信体系和廉洁从业长效机制建设，成效明显，得到了各级党委、政府、企业的普遍欢迎和认可。甘肃省委书记、省人大常委会主任王三运作出批示：“这是把检察工作融入全省发展大局来进行的实践探索。”
两年来，全省三级检察机关在实践中探索，形成了符合地方实际的有效做法。总结梳理这些经验成效，分析其中的问题不足，提出完善的措施建议，这对检察机关落实深化改革、反腐倡廉的决策部署和用法治思维、法治方法找准服务大局的切入点十分必要，同时也为推动预防职务犯罪社会化提供切实可行的理论支撑和借鉴依据。
一、“两联两促”专项行动出台的背景
针对国内经济增速放缓、下行压力增大的现实，2012年9月甘肃省委作出了实施“3341”项目工程的部署，即打造三大战略平台、实施三大基础建设、瞄准四大产业方向、确保到2016年全省固定资产投资规模超过1万亿元。把项目建设摆在更加重要的位置，以此推动转型跨越、富民兴陇宏伟目标的实现。随着“3341”项目工程的实施，项目建设投资进度明显加快，2013年上半年，甘肃省亿元以上项目完成投资1715.52亿元，同比增长47.7%。省政府确定的200个重大项目完成投资725亿元，占年度计划投资的46.75%。2014年省列重大项目160个，总投资9043.57亿元。这些重大项目的实施，带动了甘肃经济健康稳定的发展。
针对甘肃省委、省政府的重大决策部署，省检察院认识到项目在推动全省经济社会发展中的重要作用。立足甘肃经济相对落后、跨越发展任务繁重的基本省情，省检察院党组审时度势，提出要将紧盯发展态势，主动融入大局，积极对接项目，服务企业发展作为检察工作服务大局的切入点。2013年4月，在全省检察长工作会议上，路志强检察长正式提出，甘肃检察机关要认真贯彻习近平总书记关于“预防职务犯罪出生产力”、“把权力关进制度的笼子里”的重要论述精神和最高人民检察院关于预防职务犯罪“五进”活动的要求，主动融入大局，把推进“3341”项目工程、保障经济社会转型跨越发展作为检察工作的核心，积极开展“重大项目建设服务年”活动。
经过调研和试点，2013年7月，省检察院和省发改委确定将兰州新区建设、华夏文明传承创新区建设、国家生态安全屏障综合试验区建设等200个重大建设项目，作为检察机关履行职能、服务发展的重要载体和重点对象，在全省开展“两联两促”专项行动，并成立了领导小组，制定下发了《甘肃省检察机关开展“两联系、两促进”专项行动实施方案》。其中，省检察院负责20个建设项目，各市州院负责180个建设项目。至此，“两联两促”项目在甘肃全面推开。
二、“两联两促”专项行动的内容
（一）围绕四项任务，发挥五个作用
四项任务：一是深入企业项目开展法制宣传，提供法律咨询，加强警示教育，促进廉洁自律，帮助整章建制，强化法制观念，营造法治环境，推动健全完善预防职务犯罪的长效机制。二是协助解决企业项目实施中遇到的困难问题，保障项目手续办理顺畅、资金运行安全高效、工程进展安全优质。三是大力查办工程建设领域职务犯罪案件和干扰破坏重大项目实施的刑事犯罪案件，保障项目顺利实施。四是充分发挥行贿犯罪档案查询系统的作用，积极参与企业诚信体系建设，推动建设项目信息公开。
五个作用：一是主动服务大局的具体行动。紧紧围绕党委、政府中心工作，以服务经济社会发展大局为切入点和着力点，充分发挥检察职能，延伸工作触角，拓展服务方式，服务和促进企业发展，推动和保障项目建设，以此来服务和推动甘肃经济社会的发展进步，自觉把预防工作摆到经济社会发展全局中去谋划、去推进，使检察机关“进企业”的具体活动和内容更加务实深入。
二是落实“预防职务犯罪出生产力”的重要举措。企业和项目是“出生产力”的主体，也是发展生产力的主体。从创造社会财富的角度看，创造财富是生产力，减少损失也是生产力，检察机关预防职务犯罪就担当起了减少社会财富损失的职责。预防职务犯罪，就是要解决“把权力关进制度的笼子里”，对权力约束和监督的问题，健全不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不愿腐的保障机制，防止权力失控、权力滥用，实现让权力在阳光下运行的目标。开展“两联两促”专项行动，促进企业规范经营，保障项目顺利实施和公共资金管理使用安全高效，以实实在在的预防成效维护和发展生产力。
三是深化社会预防格局的有效载体。开展“两联两促”专项行动，是甘肃检察创新职务犯罪预防工作思路的重要表现，通过领导包联、设立“驻企、驻项”检察服务室、内部职能部门力量整合、三级院上下联动、建立检企对接工作机制、加强和完善预防工作制度建设等有效做法，形成“两联两促”长效工作机制，将预防工作触角延伸到企业运营环境、项目实施、秩序维护、市场诚信体系建设等多个方面，使检察专业预防与企业、项目相关各方的自主管理有机对接，职能互补，形成预防合力，深化、实化社会预防格局，扩大了检察工作的辐射面。
四是积极创新预防工作的成功实践。把预防工作作为甘肃检察的一张“名片”来打造，通过理论创新、机制创新和工作创新，实现预防工作方式方法的变革创新，积极探索立足职能、深化预防、服务大局的新办法、新路子。
五是对践行“为民务实清廉”群众路线的实际检验。企业的经营和项目的实施，关系民生的改善，涉及社会和谐稳定，检察机关预防工作又是与人民群众联系最广泛、最直接的检察业务工作之一，其广泛深入程度也反映着检察工作坚持群众路线的情况。开展“两联两促”专项行动，使检察机关和企业、项目及其管理人员紧密联系在一起，是检察机关深入基层、深入群众、服务群众的重要渠道和创新工作方法，体现了检察机关的人民情怀。 （二）正确处理好五个关系，确保“两联两促”专项行动健康开展
2013年12月5日，路志强检察长在甘肃检察机关“两联两促”专项行动现场推进会上，针对如何使这项工作健康持续地推进下去、确保不偏离方向，提出了必须正确处理好以下五个关系。
1.正确处理好能动服务与检察监督的关系。一是树立“跳出检察看检察、干检察”的理念。善于从联系的企业项目中发现不足问题，既要监督更要扶持，服务方式要柔和。二是主动对接企业项目。全面了解、研究企业经营状况和项目进展情况，使服务对策、提出的建议更加符合企业实际。三是把握好服务边界。服务必须在宪法和法律规定的职权内进行，绝不能为求新、求快、求亮而突破法律界限，随意乱作为。对企业能够自行解决或需要市场化手段解决的问题不宜过多介入，对企业之间或合作双方能够自主化解的矛盾不大包大揽，做到服务不代替、尽职不越位、主动不包办。
2.正确处理依法办案与主动预防的关系。一是妥善处理办案和预防的关系。办案和预防都是专项行动的重要内容，依法打击、惩治犯罪是“点”，惩治要准，力求办一案而震慑一片；预防、服务企业项目是“面”，要全面、系统，力求牵一发而动全身。二是严格掌握法律政策界限。对发现的线索，要划清违法违纪与犯罪的界限，工作失误和渎职犯罪的界线，经济纠纷与经济犯罪的界限，人情往来与行贿受贿的界限。慎重选择办案时机、调查取证时间地点，审慎采取扣押冻结企业财产等强制措施，维护企业正常生产经营秩序。三是充分发挥批捕、起诉职能。对于盗窃、破坏生产经营、故意毁坏财物、敲诈勒索等侵害企业及从业人员权益的犯罪，要坚决批捕起诉，为企业项目发展创造良好的治安环境。
3.正确处理社会效果和法律效果的关系。一是正确定位职责。助发展、保民生、接地气、察民情是法律监督的题中之义，专项行动是具体体现。二是坚持换位思考。在服务过程中多从企业的角度思考问题，摆脱狭隘思维，经常检视自己的服务方式，把专业知识转化为企业容易接受、通俗易懂的公众常识，使企业普遍理解认同，起到事半功倍的服务效果。三是讲求方法。所联系的企业以及企业家是服务对象，不拿办案的模式、思维、方法来对待企业和企业家，平心静气地交流、平等协商地服务，使他们真正感到法律有情、检察官有情的一面，真正实现法律效果与社会效果的完美统一。
4.着力解决好当前和长远的关系。一是做好基础工作。先要把企业和项目的底数、特点摸清楚，把制度建立起来，把人员教育培训好，为长期服务打好基础。二是树立“功成不必在我”的理念。专项行动开展期限是两年，有些成效需要一个长期的过程才能显现出来，才能看得更清楚。为此需要克服只看眼前、不看长远的急功近利心态，力争通过两年的专项行动，形成一个较为定型、成熟的机制，并将其坚持下去。
5.着力解决好创新特色和总结经验的关系。一是走差异化之路。要根据企业项目的实际情况，量身定做服务方案，力求做到“一企一策、一企一计、一企一路”。二是走品牌化之路。尽量克服形式化的做法，多动脑子、多想办法，做一些有特色、有创见的服务工作，形成能够推广和上升为制度层面的品牌。三是及时总结经验。对具有普遍推广价值的做法及时宣传，对具有普遍指导意义的工作做法上升为制度措施，形成特色明显的工作格局。
三、“两联两促”专项行动的方法探索和初步成效
（一）“两联两促”专项行动的方法探索
1.深入调研，积极试点。为了找准服务“3341”项目工程建设的切入点，省检察院领导班子进行了认真思索，召开专门会议研究并在河西进行实地调研，了解到当地引进了很多重点建设项目，但存在项目投资大、实施困难多、职务犯罪易发多发等问题。针对调研中发现的问题以及企业的现实需求，为了增强服务措施的针对性，省检察院决定在武威、张掖两地检察机关先行试点，积极探索联系服务企业项目建设的有效方式。武威市院在全市五个工业园区设立了检察服务室，专职开展联系服务工作，并在50家重点企业确定了联络员，实行“一对一、面对面”服务。张掖市院筛选29家重点企业、37个重大建设项目作为服务对象，通过签订《检企共建协议》等形式，搭建服务平台，实现了检企对接。在总结试点经验的基础上，“两联两促”专项行动在全省开展。
2.强化领导，明确责任。省院成立了以检察长为组长、其他班子成员为副组长、全体部门负责人为成员的专项行动领导小组，先后两次召开由各市州分院检察长、省院各部门负责人及相关重大项目建设单位责任领导参加的专项行动推进会，强力推动专项行动深入开展。各级院将专项行动作为本级院的“一把手”工程，成立相应工作机构，制定工作措施，形成领导牵头、部门负责、专人联系的分级分类管理制度。省市县三级院结合实际，选择确定重点项目，在项目建设单位设立驻企业（项目）检察服务室或联络站，开展对重点项目的联系服务。建立协作配合机制，加强对服务工作的协调、联络和保障。同时，各级院通过主动汇报、沟通、协调，争取各级党委政府支持和各方协助，将专项行动纳入当地党委政府工作大局和项目建设单位发展规划共同推进。
3.搭建服务平台，构建检察、政府和企业（项目）“三位一体”的工作格局。一是搭建与政府的协作平台，建立联系配合、快速反应、信息交流工作机制，会同政府对专项行动同时部署、同时落实。二是搭建与企业的联系服务平台，设立驻企业检察服务室848个，签订检企共建协议书，确定工作计划，明确服务重点。三是搭建“检察一体化”工作平台，建立预防、自侦、侦监、公诉、控申一体化工作机制，依法处理涉企案件，优先办理涉企举报、控告、申诉案件，在检察环节依法快受理、快审查、快结案，减少企业讼累，为企业项目发展营造和谐稳定的治安环境和公平竞争的市场环境。如酒泉市院预防部门在玉门油田公司开展预防宣传时，了解到该公司一起建设施工合同民事诉讼案件久拖不决，且存在裁判不公的情况，通过民行部门及时介入，将该案提请省检察院抗诉并获得支持，该案已发回酒泉市中级人民法院再审。 4.坚持多措并举，提供立体服务。甘肃检察机关积极探索服务渠道，延伸服务触角，完善服务机制，将打击、预防、监督、教育和保护职能有机结合，通过开展法律宣传、帮助企业整章建制、帮办证照手续、提供行贿犯罪档案查询等工作，提高服务能力和服务水平。
一是积极开展法治宣传。通过召开座谈会、联席会议、发放资料等形式，宣传法律政策，增强企业支持配合专项行动的积极性和自觉性。运用网络传媒、廉政短片、公益广告、服务热线等方式，营造“两联两促”专项行动工作氛围；通过举办法制讲座、参观警示教育基地、剖析典型案例、观摩庭审等形式，对企业和项目建设人员进行直观的法治教育、警示教育。在项目实施单位形成了良好的遵法守法氛围。武威市古浪县院针对干部作风和廉洁自律方面发现的苗头性、倾向性问题，通过发放黄色提醒卡、橙色警示卡、红色纠错卡早发现、早提醒、早纠正。通过法治宣传和警示教育，增强了企业主依法办事的观念和能力，使他们清楚什么事可以做、什么事不能做，有效防止了企业项目负责人职务犯罪案件的发生。
二是着力净化企业发展环境。第一，专项行动中，检察机关充分发挥批捕、起诉职能，依法严厉打击干扰和阻碍工程项目顺利实施的盗窃、抢夺、侵占、挪用资金及侵犯知识产权等各类刑事犯罪，为企业发展营造稳定和谐的治安环境。第二，通过履行法律监督职能，为企业营造依法办事的法治环境。如，2013年8月，嘉峪关市院现场监督了市法院依法对酒钢公司申请执行汇海公司、百通公司、卓远公司非法占地侵权案判决的强制执行，震慑了侵犯财产犯罪，维护了企业合法权益。第三，大力查办和预防在工程项目审批、招投标、资金拨付等重点环节和关键岗位中发生的职务犯罪案件。专项行动开展以来，共查办贪污贿赂案件173件290人，渎职案件 80件112人，为促进工程建设有序开展营造了廉洁高效的政务环境。第四，积极为项目业主提供行贿犯罪档案查询服务，维护招投标正常秩序。此外，还通过协调帮助解决纠纷，为项目建设排除障碍。
三是强化对企业的预防监督。在专项行动开展过程中，检察机关对工程项目主动跟进，重点监督招投标、监理、施工、原材料采购、资金管理、竣工验收等环节，对发现的职务犯罪隐患，提出相应的防范对策，督促企业依法办事，避免出现钻法律制度空子或违法犯罪的行为。天水市院通过对公路建设项目的专项预防，探索出以“三个机制”（廉政建设联动机制、风险预防机制、和谐共建机制）为构架，“五个体系”（目标、教育、制度、责任、监督）为基础，“十项控制”（招标投标、征地拆迁、资金监督、计量支付、设计变更、工程质量、安全生产、材料采购、劳务工资支付、竣工验收）为重点、“29个关键环节、45个风险点”为基本要素的工程廉政建设经验。有效解决了工程建设及廉政建设的组织领导、运行机制、推动力量等问题，使预防工作做到了有的放矢、精准定位，效果显著。
（二）“两联两促”专项行动取得的初步成效
在专项行动中甘肃三级检察机关通过探索，逐步建立了一套服务企业项目发展的长效工作机制和制度。一是制定出台了检察服务室工作职责和工作办法，发挥联系平台在专项行动中的基础作用，并抓好规范运作；二是制定了检察服务室受理登记、分流移送、限时办结等工作制度，对企业项目和服务诉求、控告举报和有关意见建议做到及时处理、及时反馈；三是制定了《甘肃省检察机关预防职务犯罪约谈办法》，拓展了预防工作的手段和措施；四是建立了与发改部门的长期联系机制，确保及时掌握甘肃重大项目进展情况，做好服务项目进入和退出动态管理工作。五是积极指导开展“专项行动示范项目”等争先创优活动，打造了一批精品示范项目，发挥了典型示范引领作用。六是制定了《甘肃省人民检察院服务重大项目建设工作实施办法》，规范了工作程序，明确了工作措施，严明了工作纪律，防范检察干警插手企业运营、项目建设等问题的发生。
通过实践证明，“两联两促”专项行动成效明显。一是企业经营环境有了明显改善。“两联两促”专项行动，紧密了检、企关系，为企业抵制“乱摊派”、“拉赞助”、“吃拿卡要”等不正之风提供了坚强后盾，减轻了企业负担，优化了经营环境。二是项目建设进程更加顺畅。“两联两促”专项行动中，全省检察机关先后依法批捕涉企刑事犯罪案件290件439人，并监督行政执法机关移送涉企案件110件，办理涉企、涉项目民事申诉案件115件。同时，还通过检察机关领导包联形式，先后为多个项目承建单位协调解决证照办理、手续审批、排除地方干扰等80余个影响项目实施的具体问题。三是企业诚信体系建设更加完善。检察机关把推动项目信息公开作为专项行动的重要举措，对工程项目主动跟进，帮助企业建立信息公开长效机制，以公开促诚信、树形象、谋发展。目前，已有74个重大项目承建单位建立了重大信息公开制度，对涉及招投标、监理、施工、原材料采购、资金管理、竣工验收等关键环节的信息实行全方位公开。四是廉洁从业长效机制更加健全。通过提供法律咨询，帮助企业把好法律关口；通过行贿犯罪档案查询系统把关，防止不良单位进入项目运营；通过协助企业查缺补漏、建章立制，打造不能犯的制度防腐机制。专项行动中，检察机关共为企业提供法律咨询1212次，帮助企业整章建制700项，受理行贿犯罪档案查询 40275次。五是企业廉政文化氛围更加浓厚。专项行动中，检察机关严肃纠正企业不合规问题82项，尤其是以驻企检察服务室为依托，先后深入500余家企业开展法律宣传和警示教育1569次。
专项行动开展两年来，甘肃的重大项目建设环境得到了优化，保证了各个项目的顺利实施，2013年的200个重大项目基本按计划完成了投资建设任务，2014年的160个重大项目建设势头良好，到目前为止，已完成约80%的进度。可以说，专项行动起到了保障重大项目的实施，给甘肃省经济“保驾护航”的作用。
四、“两联两促”专项行动的不足
1.思想认识不到位。从企业来讲，对检察机关有一种天然的抵触、排斥、提防心理，认为检察机关来企业就是“寻问题、找麻烦、查案子”的。对检察机关而言，由于不熟悉、不了解企业、项目，有的把专项行动看作是可有可无的务虚工作；有的认为开展专项行动是“不务正业”、“超越职权”，存在畏难情绪；有的认为业务工作任务繁重，对专项行动产生厌战思想；有的习惯于单打独斗，不注重形成合力。 2.投入资源不配套。由于建立的驻企业、项目联络室是临时机构、组成人员不固定，有的把专项行动看做是预防部门的事，投入的人力、经费等保障不足，物力、精力不足，指导、督查不到位，工作效果不明显；有的存在“应付任务”思想，实施方案照抄照搬，没有结合本地实际细化实化，操作性不强，成效不明显。
3.运行机制不顺畅。检察人员在自身工作任务重、时间紧的情况下，尤显得精力不够，存在自身工作与专项工作“两张皮”问题。与企业协作配合、信息共享方面制度机制仍不完备。
4.工作重点不突出。专项行动中思路不清、重点不明，工作方式单一，不讲求专项行动的经济性和效益性的问题仍然存在；工作贪大求全，在企业项目挂牌子，设立检察服务室或联络站过多、过滥，由于精力、人力跟不上，往往虎头蛇尾，工作效果表面化、形式化，不能从健全制度、加强监管、化解矛盾、解决问题等方面整体推进，服务措施针对性、实效性有待提高。
5.协调服务不完善。由于不熟悉企业、项目，不了解相关知识，存在不敢监督、不会监督，或底气不足的情形。协调服务方面存在检察权和行政审批、行政处罚权的冲突。
五、“两联两促”专项行动的完善
1.坚持实事求是、科学谋划，在“实”字上下工夫。“两联两促”专项行动，没有固定模式和现成经验，必须坚持实事求是、科学谋划原则，提高思想认识。要将专项行动纳入年度工作考核，使软任务变为硬指标，防止脱离实际、谋划失当，造成人力、物力和财力的空耗。需结合地方实际和项目实际，深入调研企业经营、项目实施的客观需求，完善协作配合、情况通报、信息共享机制、制度，加强与企业人员的沟通、交流，消除戒备心理，找准找好检察职能融入服务的最佳契合点，探索针对性强、可操作的服务措施，用卓有成效的服务赢得企业的信任和协助，打造检察机关良好的执法形象。
2.坚持立足职能、突出重点，在“精”字上做文章。企业发展、项目实施是一项系统工程。客观地讲，检察机关没有能力全方位、全领域地对各种企业发展问题及项目实施问题作出全面服务。因此，必须针对重大建设项目和重点项目建设，流程节点控制和建设秩序维护，企业反映强烈、影响项目进程的突出问题，企业协调困难、检察职能关联的重点事项，选好切入点。
3.坚持开阔视野、延伸触角，在“新”字上出彩头。“两联两促”专项行动要想达到预期目的，必须综合运用职务犯罪侦查预防、刑事诉讼法律监督等检察职能，在为企业经营、项目实施提供法治保障的基础上，既充分利用社会资源，又注重发挥法律监督机关地位优势，将检察工作触角延伸到企业运营环境清理、项目实施秩序维护、市场诚信体系建设等多个方面，努力扩大检察工作的辐射面，通过创新思维、创新举措，帮助企业解决问题、克服困难、排除干扰，为企业发展和经营带来实实在在的好处。
4.坚持法治方式、底线思维，在“稳”字上见实招。开展“两联两促”专项行动，不能脱离法律监督职能，要有“兴一利必有一弊”的思想准备，向最好方面努力，对可能产生的弊端预先防控。通过加强相关经济、行政、民事和企业管理法律法规的学习，重点增强运用法治思维和法治方式开展工作的能力，对专项行动可能产生的检察机关职能越位、检察干警廉政风险保持高度警惕，坚持强化防范措施和纪律约束，确保专项行动在法治的轨道上开展。
5.坚持开放思维、凝心聚力，在“合”字上求实效。“两联两促”专项行动，工作繁重，绝不是预防一个部门的分内职责，单凭检察机关一家之力也难以取得最佳效果。既要视野向内，凝聚共识，集中各种资源，综合发挥各项职能，最大程度形成检察机关内部工作合力，又要视野向外，通过主动汇报、沟通、协调，争取党委重视和各方支持，将专项行动纳入地方党委政府工作大局和项目建设单位发展规划，最大程度形成外部工作合力，共同推动专项行动高效开展。
作者：高继明，甘肃省人民检察院副检察长；张喜，天水市人民检察院检察长；张泽武，甘肃省院职务犯罪预防处处长；王骅（执笔），天水市院职务犯罪预防处处长。
编辑：刘雁君 [email protected]
两年来，全省三级检察机关在实践中探索，形成了符合地方实际的有效做法。总结梳理这些经验成效，分析其中的问题不足，提出完善的措施建议，这对检察机关落实深化改革、反腐倡廉的决策部署和用法治思维、法治方法找准服务大局的切入点十分必要，同时也为推动预防职务犯罪社会化提供切实可行的理论支撑和借鉴依据。
一、“两联两促”专项行动出台的背景
针对国内经济增速放缓、下行压力增大的现实，2012年9月甘肃省委作出了实施“3341”项目工程的部署，即打造三大战略平台、实施三大基础建设、瞄准四大产业方向、确保到2016年全省固定资产投资规模超过1万亿元。把项目建设摆在更加重要的位置，以此推动转型跨越、富民兴陇宏伟目标的实现。随着“3341”项目工程的实施，项目建设投资进度明显加快，2013年上半年，甘肃省亿元以上项目完成投资1715.52亿元，同比增长47.7%。省政府确定的200个重大项目完成投资725亿元，占年度计划投资的46.75%。2014年省列重大项目160个，总投资9043.57亿元。这些重大项目的实施，带动了甘肃经济健康稳定的发展。
针对甘肃省委、省政府的重大决策部署，省检察院认识到项目在推动全省经济社会发展中的重要作用。立足甘肃经济相对落后、跨越发展任务繁重的基本省情，省检察院党组审时度势，提出要将紧盯发展态势，主动融入大局，积极对接项目，服务企业发展作为检察工作服务大局的切入点。2013年4月，在全省检察长工作会议上，路志强检察长正式提出，甘肃检察机关要认真贯彻习近平总书记关于“预防职务犯罪出生产力”、“把权力关进制度的笼子里”的重要论述精神和最高人民检察院关于预防职务犯罪“五进”活动的要求，主动融入大局，把推进“3341”项目工程、保障经济社会转型跨越发展作为检察工作的核心，积极开展“重大项目建设服务年”活动。
经过调研和试点，2013年7月，省检察院和省发改委确定将兰州新区建设、华夏文明传承创新区建设、国家生态安全屏障综合试验区建设等200个重大建设项目，作为检察机关履行职能、服务发展的重要载体和重点对象，在全省开展“两联两促”专项行动，并成立了领导小组，制定下发了《甘肃省检察机关开展“两联系、两促进”专项行动实施方案》。其中，省检察院负责20个建设项目，各市州院负责180个建设项目。至此，“两联两促”项目在甘肃全面推开。
二、“两联两促”专项行动的内容
（一）围绕四项任务，发挥五个作用
四项任务：一是深入企业项目开展法制宣传，提供法律咨询，加强警示教育，促进廉洁自律，帮助整章建制，强化法制观念，营造法治环境，推动健全完善预防职务犯罪的长效机制。二是协助解决企业项目实施中遇到的困难问题，保障项目手续办理顺畅、资金运行安全高效、工程进展安全优质。三是大力查办工程建设领域职务犯罪案件和干扰破坏重大项目实施的刑事犯罪案件，保障项目顺利实施。四是充分发挥行贿犯罪档案查询系统的作用，积极参与企业诚信体系建设，推动建设项目信息公开。
五个作用：一是主动服务大局的具体行动。紧紧围绕党委、政府中心工作，以服务经济社会发展大局为切入点和着力点，充分发挥检察职能，延伸工作触角，拓展服务方式，服务和促进企业发展，推动和保障项目建设，以此来服务和推动甘肃经济社会的发展进步，自觉把预防工作摆到经济社会发展全局中去谋划、去推进，使检察机关“进企业”的具体活动和内容更加务实深入。
二是落实“预防职务犯罪出生产力”的重要举措。企业和项目是“出生产力”的主体，也是发展生产力的主体。从创造社会财富的角度看，创造财富是生产力，减少损失也是生产力，检察机关预防职务犯罪就担当起了减少社会财富损失的职责。预防职务犯罪，就是要解决“把权力关进制度的笼子里”，对权力约束和监督的问题，健全不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不愿腐的保障机制，防止权力失控、权力滥用，实现让权力在阳光下运行的目标。开展“两联两促”专项行动，促进企业规范经营，保障项目顺利实施和公共资金管理使用安全高效，以实实在在的预防成效维护和发展生产力。
三是深化社会预防格局的有效载体。开展“两联两促”专项行动，是甘肃检察创新职务犯罪预防工作思路的重要表现，通过领导包联、设立“驻企、驻项”检察服务室、内部职能部门力量整合、三级院上下联动、建立检企对接工作机制、加强和完善预防工作制度建设等有效做法，形成“两联两促”长效工作机制，将预防工作触角延伸到企业运营环境、项目实施、秩序维护、市场诚信体系建设等多个方面，使检察专业预防与企业、项目相关各方的自主管理有机对接，职能互补，形成预防合力，深化、实化社会预防格局，扩大了检察工作的辐射面。
四是积极创新预防工作的成功实践。把预防工作作为甘肃检察的一张“名片”来打造，通过理论创新、机制创新和工作创新，实现预防工作方式方法的变革创新，积极探索立足职能、深化预防、服务大局的新办法、新路子。
五是对践行“为民务实清廉”群众路线的实际检验。企业的经营和项目的实施，关系民生的改善，涉及社会和谐稳定，检察机关预防工作又是与人民群众联系最广泛、最直接的检察业务工作之一，其广泛深入程度也反映着检察工作坚持群众路线的情况。开展“两联两促”专项行动，使检察机关和企业、项目及其管理人员紧密联系在一起，是检察机关深入基层、深入群众、服务群众的重要渠道和创新工作方法，体现了检察机关的人民情怀。 （二）正确处理好五个关系，确保“两联两促”专项行动健康开展
2013年12月5日，路志强检察长在甘肃检察机关“两联两促”专项行动现场推进会上，针对如何使这项工作健康持续地推进下去、确保不偏离方向，提出了必须正确处理好以下五个关系。
1.正确处理好能动服务与检察监督的关系。一是树立“跳出检察看检察、干检察”的理念。善于从联系的企业项目中发现不足问题，既要监督更要扶持，服务方式要柔和。二是主动对接企业项目。全面了解、研究企业经营状况和项目进展情况，使服务对策、提出的建议更加符合企业实际。三是把握好服务边界。服务必须在宪法和法律规定的职权内进行，绝不能为求新、求快、求亮而突破法律界限，随意乱作为。对企业能够自行解决或需要市场化手段解决的问题不宜过多介入，对企业之间或合作双方能够自主化解的矛盾不大包大揽，做到服务不代替、尽职不越位、主动不包办。
2.正确处理依法办案与主动预防的关系。一是妥善处理办案和预防的关系。办案和预防都是专项行动的重要内容，依法打击、惩治犯罪是“点”，惩治要准，力求办一案而震慑一片；预防、服务企业项目是“面”，要全面、系统，力求牵一发而动全身。二是严格掌握法律政策界限。对发现的线索，要划清违法违纪与犯罪的界限，工作失误和渎职犯罪的界线，经济纠纷与经济犯罪的界限，人情往来与行贿受贿的界限。慎重选择办案时机、调查取证时间地点，审慎采取扣押冻结企业财产等强制措施，维护企业正常生产经营秩序。三是充分发挥批捕、起诉职能。对于盗窃、破坏生产经营、故意毁坏财物、敲诈勒索等侵害企业及从业人员权益的犯罪，要坚决批捕起诉，为企业项目发展创造良好的治安环境。
3.正确处理社会效果和法律效果的关系。一是正确定位职责。助发展、保民生、接地气、察民情是法律监督的题中之义，专项行动是具体体现。二是坚持换位思考。在服务过程中多从企业的角度思考问题，摆脱狭隘思维，经常检视自己的服务方式，把专业知识转化为企业容易接受、通俗易懂的公众常识，使企业普遍理解认同，起到事半功倍的服务效果。三是讲求方法。所联系的企业以及企业家是服务对象，不拿办案的模式、思维、方法来对待企业和企业家，平心静气地交流、平等协商地服务，使他们真正感到法律有情、检察官有情的一面，真正实现法律效果与社会效果的完美统一。
4.着力解决好当前和长远的关系。一是做好基础工作。先要把企业和项目的底数、特点摸清楚，把制度建立起来，把人员教育培训好，为长期服务打好基础。二是树立“功成不必在我”的理念。专项行动开展期限是两年，有些成效需要一个长期的过程才能显现出来，才能看得更清楚。为此需要克服只看眼前、不看长远的急功近利心态，力争通过两年的专项行动，形成一个较为定型、成熟的机制，并将其坚持下去。
5.着力解决好创新特色和总结经验的关系。一是走差异化之路。要根据企业项目的实际情况，量身定做服务方案，力求做到“一企一策、一企一计、一企一路”。二是走品牌化之路。尽量克服形式化的做法，多动脑子、多想办法，做一些有特色、有创见的服务工作，形成能够推广和上升为制度层面的品牌。三是及时总结经验。对具有普遍推广价值的做法及时宣传，对具有普遍指导意义的工作做法上升为制度措施，形成特色明显的工作格局。
三、“两联两促”专项行动的方法探索和初步成效
（一）“两联两促”专项行动的方法探索
1.深入调研，积极试点。为了找准服务“3341”项目工程建设的切入点，省检察院领导班子进行了认真思索，召开专门会议研究并在河西进行实地调研，了解到当地引进了很多重点建设项目，但存在项目投资大、实施困难多、职务犯罪易发多发等问题。针对调研中发现的问题以及企业的现实需求，为了增强服务措施的针对性，省检察院决定在武威、张掖两地检察机关先行试点，积极探索联系服务企业项目建设的有效方式。武威市院在全市五个工业园区设立了检察服务室，专职开展联系服务工作，并在50家重点企业确定了联络员，实行“一对一、面对面”服务。张掖市院筛选29家重点企业、37个重大建设项目作为服务对象，通过签订《检企共建协议》等形式，搭建服务平台，实现了检企对接。在总结试点经验的基础上，“两联两促”专项行动在全省开展。
2.强化领导，明确责任。省院成立了以检察长为组长、其他班子成员为副组长、全体部门负责人为成员的专项行动领导小组，先后两次召开由各市州分院检察长、省院各部门负责人及相关重大项目建设单位责任领导参加的专项行动推进会，强力推动专项行动深入开展。各级院将专项行动作为本级院的“一把手”工程，成立相应工作机构，制定工作措施，形成领导牵头、部门负责、专人联系的分级分类管理制度。省市县三级院结合实际，选择确定重点项目，在项目建设单位设立驻企业（项目）检察服务室或联络站，开展对重点项目的联系服务。建立协作配合机制，加强对服务工作的协调、联络和保障。同时，各级院通过主动汇报、沟通、协调，争取各级党委政府支持和各方协助，将专项行动纳入当地党委政府工作大局和项目建设单位发展规划共同推进。
3.搭建服务平台，构建检察、政府和企业（项目）“三位一体”的工作格局。一是搭建与政府的协作平台，建立联系配合、快速反应、信息交流工作机制，会同政府对专项行动同时部署、同时落实。二是搭建与企业的联系服务平台，设立驻企业检察服务室848个，签订检企共建协议书，确定工作计划，明确服务重点。三是搭建“检察一体化”工作平台，建立预防、自侦、侦监、公诉、控申一体化工作机制，依法处理涉企案件，优先办理涉企举报、控告、申诉案件，在检察环节依法快受理、快审查、快结案，减少企业讼累，为企业项目发展营造和谐稳定的治安环境和公平竞争的市场环境。如酒泉市院预防部门在玉门油田公司开展预防宣传时，了解到该公司一起建设施工合同民事诉讼案件久拖不决，且存在裁判不公的情况，通过民行部门及时介入，将该案提请省检察院抗诉并获得支持，该案已发回酒泉市中级人民法院再审。 4.坚持多措并举，提供立体服务。甘肃检察机关积极探索服务渠道，延伸服务触角，完善服务机制，将打击、预防、监督、教育和保护职能有机结合，通过开展法律宣传、帮助企业整章建制、帮办证照手续、提供行贿犯罪档案查询等工作，提高服务能力和服务水平。
一是积极开展法治宣传。通过召开座谈会、联席会议、发放资料等形式，宣传法律政策，增强企业支持配合专项行动的积极性和自觉性。运用网络传媒、廉政短片、公益广告、服务热线等方式，营造“两联两促”专项行动工作氛围；通过举办法制讲座、参观警示教育基地、剖析典型案例、观摩庭审等形式，对企业和项目建设人员进行直观的法治教育、警示教育。在项目实施单位形成了良好的遵法守法氛围。武威市古浪县院针对干部作风和廉洁自律方面发现的苗头性、倾向性问题，通过发放黄色提醒卡、橙色警示卡、红色纠错卡早发现、早提醒、早纠正。通过法治宣传和警示教育，增强了企业主依法办事的观念和能力，使他们清楚什么事可以做、什么事不能做，有效防止了企业项目负责人职务犯罪案件的发生。
二是着力净化企业发展环境。第一，专项行动中，检察机关充分发挥批捕、起诉职能，依法严厉打击干扰和阻碍工程项目顺利实施的盗窃、抢夺、侵占、挪用资金及侵犯知识产权等各类刑事犯罪，为企业发展营造稳定和谐的治安环境。第二，通过履行法律监督职能，为企业营造依法办事的法治环境。如，2013年8月，嘉峪关市院现场监督了市法院依法对酒钢公司申请执行汇海公司、百通公司、卓远公司非法占地侵权案判决的强制执行，震慑了侵犯财产犯罪，维护了企业合法权益。第三，大力查办和预防在工程项目审批、招投标、资金拨付等重点环节和关键岗位中发生的职务犯罪案件。专项行动开展以来，共查办贪污贿赂案件173件290人，渎职案件 80件112人，为促进工程建设有序开展营造了廉洁高效的政务环境。第四，积极为项目业主提供行贿犯罪档案查询服务，维护招投标正常秩序。此外，还通过协调帮助解决纠纷，为项目建设排除障碍。
三是强化对企业的预防监督。在专项行动开展过程中，检察机关对工程项目主动跟进，重点监督招投标、监理、施工、原材料采购、资金管理、竣工验收等环节，对发现的职务犯罪隐患，提出相应的防范对策，督促企业依法办事，避免出现钻法律制度空子或违法犯罪的行为。天水市院通过对公路建设项目的专项预防，探索出以“三个机制”（廉政建设联动机制、风险预防机制、和谐共建机制）为构架，“五个体系”（目标、教育、制度、责任、监督）为基础，“十项控制”（招标投标、征地拆迁、资金监督、计量支付、设计变更、工程质量、安全生产、材料采购、劳务工资支付、竣工验收）为重点、“29个关键环节、45个风险点”为基本要素的工程廉政建设经验。有效解决了工程建设及廉政建设的组织领导、运行机制、推动力量等问题，使预防工作做到了有的放矢、精准定位，效果显著。
（二）“两联两促”专项行动取得的初步成效
在专项行动中甘肃三级检察机关通过探索，逐步建立了一套服务企业项目发展的长效工作机制和制度。一是制定出台了检察服务室工作职责和工作办法，发挥联系平台在专项行动中的基础作用，并抓好规范运作；二是制定了检察服务室受理登记、分流移送、限时办结等工作制度，对企业项目和服务诉求、控告举报和有关意见建议做到及时处理、及时反馈；三是制定了《甘肃省检察机关预防职务犯罪约谈办法》，拓展了预防工作的手段和措施；四是建立了与发改部门的长期联系机制，确保及时掌握甘肃重大项目进展情况，做好服务项目进入和退出动态管理工作。五是积极指导开展“专项行动示范项目”等争先创优活动，打造了一批精品示范项目，发挥了典型示范引领作用。六是制定了《甘肃省人民检察院服务重大项目建设工作实施办法》，规范了工作程序，明确了工作措施，严明了工作纪律，防范检察干警插手企业运营、项目建设等问题的发生。
通过实践证明，“两联两促”专项行动成效明显。一是企业经营环境有了明显改善。“两联两促”专项行动，紧密了检、企关系，为企业抵制“乱摊派”、“拉赞助”、“吃拿卡要”等不正之风提供了坚强后盾，减轻了企业负担，优化了经营环境。二是项目建设进程更加顺畅。“两联两促”专项行动中，全省检察机关先后依法批捕涉企刑事犯罪案件290件439人，并监督行政执法机关移送涉企案件110件，办理涉企、涉项目民事申诉案件115件。同时，还通过检察机关领导包联形式，先后为多个项目承建单位协调解决证照办理、手续审批、排除地方干扰等80余个影响项目实施的具体问题。三是企业诚信体系建设更加完善。检察机关把推动项目信息公开作为专项行动的重要举措，对工程项目主动跟进，帮助企业建立信息公开长效机制，以公开促诚信、树形象、谋发展。目前，已有74个重大项目承建单位建立了重大信息公开制度，对涉及招投标、监理、施工、原材料采购、资金管理、竣工验收等关键环节的信息实行全方位公开。四是廉洁从业长效机制更加健全。通过提供法律咨询，帮助企业把好法律关口；通过行贿犯罪档案查询系统把关，防止不良单位进入项目运营；通过协助企业查缺补漏、建章立制，打造不能犯的制度防腐机制。专项行动中，检察机关共为企业提供法律咨询1212次，帮助企业整章建制700项，受理行贿犯罪档案查询 40275次。五是企业廉政文化氛围更加浓厚。专项行动中，检察机关严肃纠正企业不合规问题82项，尤其是以驻企检察服务室为依托，先后深入500余家企业开展法律宣传和警示教育1569次。
专项行动开展两年来，甘肃的重大项目建设环境得到了优化，保证了各个项目的顺利实施，2013年的200个重大项目基本按计划完成了投资建设任务，2014年的160个重大项目建设势头良好，到目前为止，已完成约80%的进度。可以说，专项行动起到了保障重大项目的实施，给甘肃省经济“保驾护航”的作用。
四、“两联两促”专项行动的不足
1.思想认识不到位。从企业来讲，对检察机关有一种天然的抵触、排斥、提防心理，认为检察机关来企业就是“寻问题、找麻烦、查案子”的。对检察机关而言，由于不熟悉、不了解企业、项目，有的把专项行动看作是可有可无的务虚工作；有的认为开展专项行动是“不务正业”、“超越职权”，存在畏难情绪；有的认为业务工作任务繁重，对专项行动产生厌战思想；有的习惯于单打独斗，不注重形成合力。 2.投入资源不配套。由于建立的驻企业、项目联络室是临时机构、组成人员不固定，有的把专项行动看做是预防部门的事，投入的人力、经费等保障不足，物力、精力不足，指导、督查不到位，工作效果不明显；有的存在“应付任务”思想，实施方案照抄照搬，没有结合本地实际细化实化，操作性不强，成效不明显。
3.运行机制不顺畅。检察人员在自身工作任务重、时间紧的情况下，尤显得精力不够，存在自身工作与专项工作“两张皮”问题。与企业协作配合、信息共享方面制度机制仍不完备。
4.工作重点不突出。专项行动中思路不清、重点不明，工作方式单一，不讲求专项行动的经济性和效益性的问题仍然存在；工作贪大求全，在企业项目挂牌子，设立检察服务室或联络站过多、过滥，由于精力、人力跟不上，往往虎头蛇尾，工作效果表面化、形式化，不能从健全制度、加强监管、化解矛盾、解决问题等方面整体推进，服务措施针对性、实效性有待提高。
5.协调服务不完善。由于不熟悉企业、项目，不了解相关知识，存在不敢监督、不会监督，或底气不足的情形。协调服务方面存在检察权和行政审批、行政处罚权的冲突。
五、“两联两促”专项行动的完善
1.坚持实事求是、科学谋划，在“实”字上下工夫。“两联两促”专项行动，没有固定模式和现成经验，必须坚持实事求是、科学谋划原则，提高思想认识。要将专项行动纳入年度工作考核，使软任务变为硬指标，防止脱离实际、谋划失当，造成人力、物力和财力的空耗。需结合地方实际和项目实际，深入调研企业经营、项目实施的客观需求，完善协作配合、情况通报、信息共享机制、制度，加强与企业人员的沟通、交流，消除戒备心理，找准找好检察职能融入服务的最佳契合点，探索针对性强、可操作的服务措施，用卓有成效的服务赢得企业的信任和协助，打造检察机关良好的执法形象。
2.坚持立足职能、突出重点，在“精”字上做文章。企业发展、项目实施是一项系统工程。客观地讲，检察机关没有能力全方位、全领域地对各种企业发展问题及项目实施问题作出全面服务。因此，必须针对重大建设项目和重点项目建设，流程节点控制和建设秩序维护，企业反映强烈、影响项目进程的突出问题，企业协调困难、检察职能关联的重点事项，选好切入点。
3.坚持开阔视野、延伸触角，在“新”字上出彩头。“两联两促”专项行动要想达到预期目的，必须综合运用职务犯罪侦查预防、刑事诉讼法律监督等检察职能，在为企业经营、项目实施提供法治保障的基础上，既充分利用社会资源，又注重发挥法律监督机关地位优势，将检察工作触角延伸到企业运营环境清理、项目实施秩序维护、市场诚信体系建设等多个方面，努力扩大检察工作的辐射面，通过创新思维、创新举措，帮助企业解决问题、克服困难、排除干扰，为企业发展和经营带来实实在在的好处。
4.坚持法治方式、底线思维，在“稳”字上见实招。开展“两联两促”专项行动，不能脱离法律监督职能，要有“兴一利必有一弊”的思想准备，向最好方面努力，对可能产生的弊端预先防控。通过加强相关经济、行政、民事和企业管理法律法规的学习，重点增强运用法治思维和法治方式开展工作的能力，对专项行动可能产生的检察机关职能越位、检察干警廉政风险保持高度警惕，坚持强化防范措施和纪律约束，确保专项行动在法治的轨道上开展。
5.坚持开放思维、凝心聚力，在“合”字上求实效。“两联两促”专项行动，工作繁重，绝不是预防一个部门的分内职责，单凭检察机关一家之力也难以取得最佳效果。既要视野向内，凝聚共识，集中各种资源，综合发挥各项职能，最大程度形成检察机关内部工作合力，又要视野向外，通过主动汇报、沟通、协调，争取党委重视和各方支持，将专项行动纳入地方党委政府工作大局和项目建设单位发展规划，最大程度形成外部工作合力，共同推动专项行动高效开展。
作者：高继明，甘肃省人民检察院副检察长；张喜，天水市人民检察院检察长；张泽武，甘肃省院职务犯罪预防处处长；王骅（执笔），天水市院职务犯罪预防处处长。
编辑：刘雁君 [email protected]