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摘 要：在公共危机中，作为政府管理的主体——地方领导者的应急能力高低起着至关重要的作用。当前公共危机中地方领导者应急能力仍然面临缺乏足够的应急知识、危急处理配套机制不健全、应急相关法律法规不完善、信息管理系统不健全等困境，应该通过丰富地方领导者内在知识、完善外部机制、健全应急法律法规、推进电子政务建设等方面寻求应急能力的提升。
关键词：公共危机；领导者；应急能力；危机管理
当今社会，由于政治、经济、文化等多种原因导致的公共危机频繁发生，并呈现出不断增多、传播较快的趋势，这些危机不同程度的影响了国际社会、国家和人民的安全和切身利益。在风险社会里，如何更好的应对和处理这些危机，成为政府工作的又一重要主题。作为政府管理的主体，地方领导者处在公共危机管理的第一线，其应急能力的高低，关系公共危机中政府管理的优劣和效率的高低，关系到人民群众的生命财产能否得到切实维护和保障。深入分析公共危机中地方领导者应急能力面临的困境，并有针对性地提出提升对策，对于提高地方领导者 “扶国家于危难，救大众于水火”的能力和水平具有十分重要的意义。
一、公共危机中地方领导者应急能力面临的困境
（一）地方领导者缺乏足够的应急知识
管理学家西蒙指出：突发事件的实质，是非程序化的决策问题。这是由于在突发事件的应对和决策中，随机性和机动权变往往不可避免。但是，这并不意味着在突发事件的应对与决策中，可以为所欲为，任意行事。地方领导人必须具有足够的应急知识和应急能力，才能做出正确的危机决策。
（二）危急处理配套机制不健全
危机管理就是要最大限度地控制危机局面，尽最大可能保护民众的安全和维护社会的安定，减少危机带来的伤害。健全的危机处理配套机制是地方领导者在第一时间对危机做出判断，迅速反应的重要保障。在突发公共安全事件处理上，危机管理机制不健全，容易导致危机发生时统一调度机构和临时处理机构运行不畅，互相扯皮甚至相互分割、各自为政，地方领导者的危机决策得不到及时高效的贯彻执行，延误危机处理时间，最终导致危机扩大化等一系列问题。
（三）应急相关法律法规不完善
公共危机管理是国家管理体制的一个重要组成部分，是政治体制、行政体制的重要方面，公共危机管理相关法律法规也是我国建设法治社会的一个重要组成部分。对于公共危机管理，我国目前缺少一套行之有效的处理程序和法规，政府的行为也缺乏完善的法律保障和约束。比如在公共危机资源管理方面，财政部每年都有专项拨款，尽管每年都要进行专项检查，但一些部门却年年都敢挪用，有恃无恐。这与法制不健全、惩治不力密切相关。
二、地方领导者应急能力提升的主要途径
危机事件往往是社会变革的促进因素，危机对于一个理性的、有活力的政府来说，能够成为公共政策改进和完善的外部动力。“回应社会系统提出的要求，适应新环境的变化，开展积极主动的或渐进性的变革，那么，危机就有助于维持系统的活力和生命力”。对于一个负责任的、善治的政府来说，提高公务员的危机治理能力已经成为一门必修的课程。作为公共危机决策和处理的核心人物，地方领导者可通过以下几个途径提升其应急能力。
（一）丰富内在知识——提高领导者应急能力的基础
丰富地方领导者的内在知识，无外乎两者途径：一是在工作实践中注重自我提升；二是建立健全公务员应急培训机制。公共危机的不确定性，要求政府必须建立健全公务员应急培训机制，以公共危机为契机大力加强公务员队伍建设。各有关方面应当建立健全公共危机应急管理培训制度，制定培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作，并加强培训资质管理。在培训的过程中，要“讲”与“练”结合，最有成效地培训公务员的应急能力，提高其实战技能。培训结束后，还要对地方领导者的应急能力进行科学合理的测评，并把成绩作为年度考核重要指标之一。
（二）完善外部机制——提高领导者应急能力的关键
鉴于政府在整个突发事件应对系统中的核心和主导地位，提高地方领导者应急能力就显得特别重要。健全的危机管理机制应当包括危机预警机制、应急决策和指挥机制、应急联动机制、责任追究机制等。近年来，通过对一些公共危机的处理，我们积累了一些危机管理的经验，在一定程度上发展和完善了危机管理机制，然而在危机管理中人仍然存在一些突出问题，如危机预警不及时，危机决策不科学，应急联动机制运行不畅、责任追究未落实等。为此，必须进一步健全危机管理机制，保障地方领导者应急能力得到最大程度发挥。另外，在公共危机情况下 ，如果没有专门的公共危机处理机构，公共危机的处理就会显得比较盲目和混乱，效率不高。因此，在国家宏观决策层面建立一个全国性的、长期的、固定的危机管理机构，专门负责协（下转第12页）（上接第8页）调各个部门、地区和组织的协作就显得很有必要。这一机构的主要职能在于制定危机管理的战略、政策和规划，动员和调配尽可能多的的社会资源，进行管理、评估危机信息和危机风险，处理危机结果，筹划危机灾后重建工作；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调。
（三）健全应急法律法规——提高领导者应急能力的有效保障
系统的法律支持是实施危机管理的有效保障。我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律法规，如2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》。但是，从整体上看，体系并不完整。应急法总的原则很好，但在具体规定中存在两个“一头重一头轻”的问题，导致执行不力。两个“一头重一头轻”是指政府规定过重、政府责任过轻，政府权力过重、企业集团临时处置权规定过轻。这就在一定程度上造成了权力能力的不匹配，应该相应扩大一定的权力主体，如有关的企业、公民等，并明确规定应急机制中各个机构的设置、职能地位、权力、责任等，使地方领导人的应急能力与其职责对等，确保有效运转。
（四）推进电子政务建设——提高领导者应急能力的有力支撑
在全球经济一体化和信息多元化的社会，坚实的技术平台和通畅的信息送达渠道对于有效的危机管理是必不可少的。电子政务的产生与发展既是新技术在政府管理中的运用，也是管理理念革新与发展的必然结果，积极推进电子政务，一方面能够构建危机管理信息库，建立健全应急交流和联动信息平台，不同的地方机关可以对各地发生的大小公共危机事件进行交流，形成应急知识的流通机制和经验的日常交流和更新，达到不断提高公务员应急能力的目的。另一方面，可以通过建立健全危机信息监控体系，提高公民的参政程度，同时对领导者和公务员的危机处理过程进行监控，保证领导者和其他公务员应急能力的正确发挥。
参考文献：
[1]薛澜、张强、钟开斌.危机管理[M].北京：清华大学出版社，2003.
[2]Milli，Three Type of Pereeived Uneertainty about the Environment： State，Effeet，and ResPonse Uneertanty，Aeademy of Management Rview，1987，Vol.12，No.1.
[3]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2005（7）.
[4] Rosenthal Uriel，Charles Michael.Coping withCrises：The Management of Disasters、Riots and Terrorism [M].Springfield： Charlesc Thomas，2005.
关键词：公共危机；领导者；应急能力；危机管理
当今社会，由于政治、经济、文化等多种原因导致的公共危机频繁发生，并呈现出不断增多、传播较快的趋势，这些危机不同程度的影响了国际社会、国家和人民的安全和切身利益。在风险社会里，如何更好的应对和处理这些危机，成为政府工作的又一重要主题。作为政府管理的主体，地方领导者处在公共危机管理的第一线，其应急能力的高低，关系公共危机中政府管理的优劣和效率的高低，关系到人民群众的生命财产能否得到切实维护和保障。深入分析公共危机中地方领导者应急能力面临的困境，并有针对性地提出提升对策，对于提高地方领导者 “扶国家于危难，救大众于水火”的能力和水平具有十分重要的意义。
一、公共危机中地方领导者应急能力面临的困境
（一）地方领导者缺乏足够的应急知识
管理学家西蒙指出：突发事件的实质，是非程序化的决策问题。这是由于在突发事件的应对和决策中，随机性和机动权变往往不可避免。但是，这并不意味着在突发事件的应对与决策中，可以为所欲为，任意行事。地方领导人必须具有足够的应急知识和应急能力，才能做出正确的危机决策。
（二）危急处理配套机制不健全
危机管理就是要最大限度地控制危机局面，尽最大可能保护民众的安全和维护社会的安定，减少危机带来的伤害。健全的危机处理配套机制是地方领导者在第一时间对危机做出判断，迅速反应的重要保障。在突发公共安全事件处理上，危机管理机制不健全，容易导致危机发生时统一调度机构和临时处理机构运行不畅，互相扯皮甚至相互分割、各自为政，地方领导者的危机决策得不到及时高效的贯彻执行，延误危机处理时间，最终导致危机扩大化等一系列问题。
（三）应急相关法律法规不完善
公共危机管理是国家管理体制的一个重要组成部分，是政治体制、行政体制的重要方面，公共危机管理相关法律法规也是我国建设法治社会的一个重要组成部分。对于公共危机管理，我国目前缺少一套行之有效的处理程序和法规，政府的行为也缺乏完善的法律保障和约束。比如在公共危机资源管理方面，财政部每年都有专项拨款，尽管每年都要进行专项检查，但一些部门却年年都敢挪用，有恃无恐。这与法制不健全、惩治不力密切相关。
二、地方领导者应急能力提升的主要途径
危机事件往往是社会变革的促进因素，危机对于一个理性的、有活力的政府来说，能够成为公共政策改进和完善的外部动力。“回应社会系统提出的要求，适应新环境的变化，开展积极主动的或渐进性的变革，那么，危机就有助于维持系统的活力和生命力”。对于一个负责任的、善治的政府来说，提高公务员的危机治理能力已经成为一门必修的课程。作为公共危机决策和处理的核心人物，地方领导者可通过以下几个途径提升其应急能力。
（一）丰富内在知识——提高领导者应急能力的基础
丰富地方领导者的内在知识，无外乎两者途径：一是在工作实践中注重自我提升；二是建立健全公务员应急培训机制。公共危机的不确定性，要求政府必须建立健全公务员应急培训机制，以公共危机为契机大力加强公务员队伍建设。各有关方面应当建立健全公共危机应急管理培训制度，制定培训规划和培训大纲，明确培训内容、标准和方式，充分运用多种方法和手段，做好应急管理培训工作，并加强培训资质管理。在培训的过程中，要“讲”与“练”结合，最有成效地培训公务员的应急能力，提高其实战技能。培训结束后，还要对地方领导者的应急能力进行科学合理的测评，并把成绩作为年度考核重要指标之一。
（二）完善外部机制——提高领导者应急能力的关键
鉴于政府在整个突发事件应对系统中的核心和主导地位，提高地方领导者应急能力就显得特别重要。健全的危机管理机制应当包括危机预警机制、应急决策和指挥机制、应急联动机制、责任追究机制等。近年来，通过对一些公共危机的处理，我们积累了一些危机管理的经验，在一定程度上发展和完善了危机管理机制，然而在危机管理中人仍然存在一些突出问题，如危机预警不及时，危机决策不科学，应急联动机制运行不畅、责任追究未落实等。为此，必须进一步健全危机管理机制，保障地方领导者应急能力得到最大程度发挥。另外，在公共危机情况下 ，如果没有专门的公共危机处理机构，公共危机的处理就会显得比较盲目和混乱，效率不高。因此，在国家宏观决策层面建立一个全国性的、长期的、固定的危机管理机构，专门负责协（下转第12页）（上接第8页）调各个部门、地区和组织的协作就显得很有必要。这一机构的主要职能在于制定危机管理的战略、政策和规划，动员和调配尽可能多的的社会资源，进行管理、评估危机信息和危机风险，处理危机结果，筹划危机灾后重建工作；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调。
（三）健全应急法律法规——提高领导者应急能力的有效保障
系统的法律支持是实施危机管理的有效保障。我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律法规，如2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》。但是，从整体上看，体系并不完整。应急法总的原则很好，但在具体规定中存在两个“一头重一头轻”的问题，导致执行不力。两个“一头重一头轻”是指政府规定过重、政府责任过轻，政府权力过重、企业集团临时处置权规定过轻。这就在一定程度上造成了权力能力的不匹配，应该相应扩大一定的权力主体，如有关的企业、公民等，并明确规定应急机制中各个机构的设置、职能地位、权力、责任等，使地方领导人的应急能力与其职责对等，确保有效运转。
（四）推进电子政务建设——提高领导者应急能力的有力支撑
在全球经济一体化和信息多元化的社会，坚实的技术平台和通畅的信息送达渠道对于有效的危机管理是必不可少的。电子政务的产生与发展既是新技术在政府管理中的运用，也是管理理念革新与发展的必然结果，积极推进电子政务，一方面能够构建危机管理信息库，建立健全应急交流和联动信息平台，不同的地方机关可以对各地发生的大小公共危机事件进行交流，形成应急知识的流通机制和经验的日常交流和更新，达到不断提高公务员应急能力的目的。另一方面，可以通过建立健全危机信息监控体系，提高公民的参政程度，同时对领导者和公务员的危机处理过程进行监控，保证领导者和其他公务员应急能力的正确发挥。
参考文献：
[1]薛澜、张强、钟开斌.危机管理[M].北京：清华大学出版社，2003.
[2]Milli，Three Type of Pereeived Uneertainty about the Environment： State，Effeet，and ResPonse Uneertanty，Aeademy of Management Rview，1987，Vol.12，No.1.
[3]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2005（7）.
[4] Rosenthal Uriel，Charles Michael.Coping withCrises：The Management of Disasters、Riots and Terrorism [M].Springfield： Charlesc Thomas，2005.