论文部分内容阅读
新能源产业发展中的“政府之手”——财政补贴在多大程
度上推动产业发展？粗放补贴与吃政府补贴是大问题。
不可否认，大量的政策扶持与财政补贴对中国新能源产业的发展起到了很大的作用，但与其它产业发展过程中所经历的模式一样，在新能源产业中，政府扶持特别是财政补贴所导致的一些负面因素亦已开始初露端倪。
大力补贴
新能源产业的战略地位毋庸置疑，但由于新能源所面临着的技术、应用与消费观念上的现实差距，从世界各国新能源的发展路径来看，政府无不对从事这些技术研究与市场化应用的研究机构和生产、销售企业进行一定程度上的财政资金补贴。在中国，亦如此。
“与国外发达国家相比，中国的新能源产业财政补贴政策力度并不落后，与美国相比，甚至力度更大。”中投顾问高级研究员李胜茂说。
风电、太阳能、电动汽车是目前新能源领域的三大支柱，针对这三个产业链的国家扶持主要分为政策扶持和资金扶持两方面，政策扶持包括税收减免、土地审批等方面的便利，资金扶持则可分为财政直接补贴、专项基金扶持、银行贷款贴息等几种方式。
在风电方面，国家发改委明确了可再生能源发电上网电价构成，列出国家补贴幅度，对可再生能源发电价格实行标杆电价加补贴电价的方式。在太阳能发电方面，财政部安排专门资金，对符合条件的光电建筑应用示范工程予以补助，以部分弥补光电应用的初始投入。在新能源汽车领域，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合启动私人购买新能源汽车补贴试点工作。新能源汽车的财政补贴方案针对消费者和充电设备环节，如纯电动汽车最高给予了6万元的补贴。
“与美国通过立法的形式对新能源产业进行扶持不同，中国目前的扶持政策更多体现在部门文件的制定上，很多样化。”李胜茂说。
除了财政补贴，税收优惠也是一项间接补贴，在中央政府行政性文件通知的要求下，在地方政府层面，针对新能源产业的各种税费和财政补贴政策也纷纷出台，几乎每个省都成立了新能源产业专项基金，对科研、设备招标、应用项目上进行财政补贴。“与中央资金和地方配套资金的直接补贴相比，地方的专项基金属于间接补贴，额度也很大。”李胜茂说。
“很难统计在过去的几年中中央及地方政府对新能源产业的具体补贴数额。目前国家财政每年需要为光伏发电补贴70多亿元。”国家发改委能源研究所研究员、光伏专家王斯成曾表示，针对新能源产业的财政补贴仍然在呈现不断增长的趋势。
争议不断
也由于财政补贴这一“免费的午餐”，一些负面效应也相伴而来，在财政补贴过程中，也暴露出了补贴方式和补贴手段中的一些问题。
2010年11月23日，财政部下发了《关于做好2010年金太阳集中应用示范工作的通知》。《通知》明确指出，财政部、科技部、住房和城乡建设部、国家能源局已通过统一招标的方式，确定了2010年金太阳示范工程的名单，决定取消已列入2009年金太阳示范工程目录但无法实施的项目39个，共计54兆瓦。在这批取消的项目中，包括无锡尚德、BP、阿斯特等国际光伏巨头担任业主的工程。
一直以来，按照政策规定，政府对“金太阳”工程实施初始投资补贴方式，对项目工程投资给予约50%的补贴力度，因此，“存在一些‘圈而不建’的情况，不少投资商在申报‘金太阳’工程建设价格的时候，倾向于将价格报高，这样可以获得更多的补贴，这可能会导致浪费，违背政策初衷，甚至有的投资商在高价申报了项目投资额之后，在执行中并不按照申报价格执行，采购廉价设备来降低成本。”一位业内人士说。
“由于此前金太阳工程项目都是由业主单独招标，导致了在招标过程中有权力寻租和套取补贴的行为，招标价格和上报价格不一致，存在套补贴和腐败的行为。”这位人士说。
事实上，这也是目前新能源产业财政补贴中存在的一大问题，在目前的财政补贴体系上，财政部负责出钱，发改委负责立项，科技部负责技术课题组，但大量的资金投入之后，不管是国家发改委、工信部、财政部、科技部，都没有专门的部门对这些补贴资金和补贴项目进行后续的跟踪、监控和评估，对于财政投入的效率也无法评估。
“即使是财政部门的评估，也是自己评估自己，缺乏独立性。”上述人士说。
对财政补贴更大的质疑声则来自于海外的利益相关方。2010年10月15日，美国贸易代表办公室针对中国政府所制定的一系列清洁能源政策和措施展开调查。美国钢铁工人联合会称，“中国在经济刺激计划中给予新能源行业的补贴为2160亿美元，是美国的2倍、全球各国刺激计划中对新能源补贴总规模的一半。”
虽然中国企业和官员对此给予了否认和批判，但不能否认在这一贸易争议的背后，中国新能源产业在设备和组件上的出口贸易额已大为惊人。
隐忧重重
在财政补贴和各个地方政府出于GDP考虑“大干快上”的刺激下，更大的担忧则在于新能源产业发展的混乱无序。风电和光伏产品甚至2009和2010年分别被列入了治理产能过剩行业。
虽然出口活跃，但结构性过剩的矛盾已经出现，目前的格局是，光伏产品出现了“两头在外”的情况，即原材料和组件产品在国外，生产在国内。根据中国机电商会统计，2009年，我国光伏产品出口中超过6成都只是加工贸易，这与发展新能源产业注重的环保初衷是有所背离的。而我国目前的新能源产业补贴，主要是根据生产量、销售量作为补贴依据，有其合理性，但从如何结合产业发展趋势，纳入技术标准等补贴依据，对有利于产业发展、符合发展方向的产品和企业进行补贴方面来考量，目前的补贴方式仍然是粗放式的。
“地方政府在上马这些项目和招标的过程中，有保护地方国有企业，保护落后产能的行为。在财政补贴中的厚此薄彼，会导致市场的不公平竞争。”李胜茂认为。
粗放式的财政补贴方式，导致补贴资金零散，各种科研机构争相争夺财政补贴资金，企业跑马圈地，各个地方政府盲目建设新能源产业园，甚至有县级政府以此前的摩托车、三轮车生产厂为基地兴建新能源汽车产业园的现象。
应当看到，财政补贴虽然能够刺激市场扩张，但这并不是最终目的。与发达国家的补贴重点在消费者，主要在于市场应用推广不同，目前中国的财政补贴几乎覆盖所有产业链。而在补贴申报的过程中，由于财政部门比较难以对申请资格进行足够的考核，财政资金难免不会被浪费和低效率的情况。
在“十二五”期间，新能源政策如何告别单纯靠政府补贴来推动行业发展的情况，是一个问题。
度上推动产业发展？粗放补贴与吃政府补贴是大问题。
不可否认，大量的政策扶持与财政补贴对中国新能源产业的发展起到了很大的作用，但与其它产业发展过程中所经历的模式一样，在新能源产业中，政府扶持特别是财政补贴所导致的一些负面因素亦已开始初露端倪。
大力补贴
新能源产业的战略地位毋庸置疑，但由于新能源所面临着的技术、应用与消费观念上的现实差距，从世界各国新能源的发展路径来看，政府无不对从事这些技术研究与市场化应用的研究机构和生产、销售企业进行一定程度上的财政资金补贴。在中国，亦如此。
“与国外发达国家相比，中国的新能源产业财政补贴政策力度并不落后，与美国相比，甚至力度更大。”中投顾问高级研究员李胜茂说。
风电、太阳能、电动汽车是目前新能源领域的三大支柱，针对这三个产业链的国家扶持主要分为政策扶持和资金扶持两方面，政策扶持包括税收减免、土地审批等方面的便利，资金扶持则可分为财政直接补贴、专项基金扶持、银行贷款贴息等几种方式。
在风电方面，国家发改委明确了可再生能源发电上网电价构成，列出国家补贴幅度，对可再生能源发电价格实行标杆电价加补贴电价的方式。在太阳能发电方面，财政部安排专门资金，对符合条件的光电建筑应用示范工程予以补助，以部分弥补光电应用的初始投入。在新能源汽车领域，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展改革委联合启动私人购买新能源汽车补贴试点工作。新能源汽车的财政补贴方案针对消费者和充电设备环节，如纯电动汽车最高给予了6万元的补贴。
“与美国通过立法的形式对新能源产业进行扶持不同，中国目前的扶持政策更多体现在部门文件的制定上，很多样化。”李胜茂说。
除了财政补贴，税收优惠也是一项间接补贴，在中央政府行政性文件通知的要求下，在地方政府层面，针对新能源产业的各种税费和财政补贴政策也纷纷出台，几乎每个省都成立了新能源产业专项基金，对科研、设备招标、应用项目上进行财政补贴。“与中央资金和地方配套资金的直接补贴相比，地方的专项基金属于间接补贴，额度也很大。”李胜茂说。
“很难统计在过去的几年中中央及地方政府对新能源产业的具体补贴数额。目前国家财政每年需要为光伏发电补贴70多亿元。”国家发改委能源研究所研究员、光伏专家王斯成曾表示，针对新能源产业的财政补贴仍然在呈现不断增长的趋势。
争议不断
也由于财政补贴这一“免费的午餐”，一些负面效应也相伴而来，在财政补贴过程中，也暴露出了补贴方式和补贴手段中的一些问题。
2010年11月23日，财政部下发了《关于做好2010年金太阳集中应用示范工作的通知》。《通知》明确指出，财政部、科技部、住房和城乡建设部、国家能源局已通过统一招标的方式，确定了2010年金太阳示范工程的名单，决定取消已列入2009年金太阳示范工程目录但无法实施的项目39个，共计54兆瓦。在这批取消的项目中，包括无锡尚德、BP、阿斯特等国际光伏巨头担任业主的工程。
一直以来，按照政策规定，政府对“金太阳”工程实施初始投资补贴方式，对项目工程投资给予约50%的补贴力度，因此，“存在一些‘圈而不建’的情况，不少投资商在申报‘金太阳’工程建设价格的时候，倾向于将价格报高，这样可以获得更多的补贴，这可能会导致浪费，违背政策初衷，甚至有的投资商在高价申报了项目投资额之后，在执行中并不按照申报价格执行，采购廉价设备来降低成本。”一位业内人士说。
“由于此前金太阳工程项目都是由业主单独招标，导致了在招标过程中有权力寻租和套取补贴的行为，招标价格和上报价格不一致，存在套补贴和腐败的行为。”这位人士说。
事实上，这也是目前新能源产业财政补贴中存在的一大问题，在目前的财政补贴体系上，财政部负责出钱，发改委负责立项，科技部负责技术课题组，但大量的资金投入之后，不管是国家发改委、工信部、财政部、科技部，都没有专门的部门对这些补贴资金和补贴项目进行后续的跟踪、监控和评估，对于财政投入的效率也无法评估。
“即使是财政部门的评估，也是自己评估自己，缺乏独立性。”上述人士说。
对财政补贴更大的质疑声则来自于海外的利益相关方。2010年10月15日，美国贸易代表办公室针对中国政府所制定的一系列清洁能源政策和措施展开调查。美国钢铁工人联合会称，“中国在经济刺激计划中给予新能源行业的补贴为2160亿美元，是美国的2倍、全球各国刺激计划中对新能源补贴总规模的一半。”
虽然中国企业和官员对此给予了否认和批判，但不能否认在这一贸易争议的背后，中国新能源产业在设备和组件上的出口贸易额已大为惊人。
隐忧重重
在财政补贴和各个地方政府出于GDP考虑“大干快上”的刺激下，更大的担忧则在于新能源产业发展的混乱无序。风电和光伏产品甚至2009和2010年分别被列入了治理产能过剩行业。
虽然出口活跃，但结构性过剩的矛盾已经出现，目前的格局是，光伏产品出现了“两头在外”的情况，即原材料和组件产品在国外，生产在国内。根据中国机电商会统计，2009年，我国光伏产品出口中超过6成都只是加工贸易，这与发展新能源产业注重的环保初衷是有所背离的。而我国目前的新能源产业补贴，主要是根据生产量、销售量作为补贴依据，有其合理性，但从如何结合产业发展趋势，纳入技术标准等补贴依据，对有利于产业发展、符合发展方向的产品和企业进行补贴方面来考量，目前的补贴方式仍然是粗放式的。
“地方政府在上马这些项目和招标的过程中，有保护地方国有企业，保护落后产能的行为。在财政补贴中的厚此薄彼，会导致市场的不公平竞争。”李胜茂认为。
粗放式的财政补贴方式，导致补贴资金零散，各种科研机构争相争夺财政补贴资金，企业跑马圈地，各个地方政府盲目建设新能源产业园，甚至有县级政府以此前的摩托车、三轮车生产厂为基地兴建新能源汽车产业园的现象。
应当看到，财政补贴虽然能够刺激市场扩张，但这并不是最终目的。与发达国家的补贴重点在消费者，主要在于市场应用推广不同，目前中国的财政补贴几乎覆盖所有产业链。而在补贴申报的过程中，由于财政部门比较难以对申请资格进行足够的考核，财政资金难免不会被浪费和低效率的情况。
在“十二五”期间，新能源政策如何告别单纯靠政府补贴来推动行业发展的情况，是一个问题。