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我国优势战略矿产资源
出口管制展望
文■程 慧
优势战略矿产资源是指一国拥有的规模较大、与别国相比在储量、开采利用水平和出口量上占优的矿产资源。目前，我国的优势战略矿产资源大致包括稀土、钒、钨、钛、钽、锡、石墨、钼、铌、锑等。近年来，我国政府采取了包括出口配额制在内的一系列措施对这些资源进行保护，但如何应对欧美日等国通过国际贸易诉讼方式向我国施压成为我们必须面对和解决的棘手问题。建立一套完整的包括优势战略矿产资源在内的出口管制体制势在必行。
一、我国优势战略矿产资源出口管制的内在需求和外部动因
（一）内在需求
协调此类资源供需形势的需要。稀土和钨矿等资源是我国为数不多的优势战略矿产资源，尽管储量相对丰富，但连续大量滥采和低价出售使得我国优势资源的价值被大幅低估，且可用储量在快速下降。随着我国企业沿产业链的提升对资源需求量的提升，优先满足国内需求的出口替代是这些优势矿产资源供需的大趋势。
服务国家经济持续发展的需要。实施出口管制可以减少受管制商品的出口，在储量规模一定的前提下，可以把这些优势矿产资源用到其他领域，为经济发展提供更多保证。与此同时，通过市场传导机制将相关信息传递到矿产开采企业，进而实现当期与后代的代际资源分配，为经济的长期可持续发展提供有效支持。
实现国家持久战略安全的需要。缺少优势战略矿产资源的稳定供给，在一些关键国防装备的生产上必然面临掣肘，而大量的出口更有可能给其他国家的武器生产提供原料，以致对我国的国家安全构成威胁。通过出口管制路径对优势战略矿产资源进行保护，有助于实现我国国家的持久安全。
（二）外部动因
矿产资源配置全球化引发安全问题。为实现对经济发展的支撑，早在20世纪中期，发达经济体就在全球范围寻找资源并确立了对大量资源的控制。在当前的经济发展模式下，我国大量出口为数不多的优势资源，不少被西方国家买去作为其本国战略资源进行囤积。这种做法看似符合市场经济的基本考量，但实际上削弱了我国相关经济政策的效果，不利于我国经济的稳定发展。
矿业全球化发展挑战国家经济主权。矿业开采对资本的要求相对较高，少数企业控制市场往往设置较高的门槛。作为产业链的源头，矿业巨头在牢牢控制开采权的同时也控制更前端的勘探权，这种独占性的控制方式排出了其他市场参与者。对优势战略矿产资源实施出口管制是在矿业发展全球化形势下维护我国经济主权的重要选择，有利于减少矿业巨头按利益最大化配置资源给我国经济利益带来的伤害。
全球安全形势改善助推战略资源管制。防止大规模杀伤性武器及其运载工具以及相关产品和技术的扩散成为整个国际社会普遍安全关切之一。出口管制不单是贸易问题，已提高到国家战略层面。事实证明，以稀土、钨矿为代表的优势战略矿产资源在多种武器中被广泛应用，这些武器的滥制和滥用很可能对地区形势乃至全球安全构成威胁。而减少这类资源的供应，有利于维系全球及区域的安全形势。
二、制约我国优势战略矿产资源出口管制的主要问题和障碍
（一）外部障碍
国际贸易环境仍由发达经济体主导。作为先行国家，发达经济体在国际经贸规则制订上拥有较大发言权，对国际贸易中各方的权利义务实施约束。出口管制相关领域也是先来者的游戏。在瓦森纳安排、澳大利亚集团、核供应集团和导弹及其技术控制机制等多种协定中，我国只是核供应集团的成员，相对比较被动。
资源类出口管制可借鉴经验匮乏。环顾全球，出口管制的各种制度性安排和规定纷繁芜杂，但绝大部分规定针对核、生、化、导等敏感物项，管制的目的主要为限制第三方实施大规模杀伤性活动能力的增强。虽然美国的相关规定提供了路径，但可供我国借鉴用于对战略矿产资源实施出口管制的做法仍然有限。
管制规定需与现有贸易制度衔接。对优势战略矿产资源实施管制需要符合我国在已有国际协议中的承诺，而WTO的相关规定则是其中首先需要考量的。此外，规则的建立还需要与我国现有的贸易制度以及出口管制制度相协调和融合，既要避免规定不同而造成的规则矛盾或冲突，又要避免因融合不足造成的管辖范围缺失和漏洞。
管制举措可能面临多种国际压力。我国对优势战略矿产资源进行出口管制，有可能面临来自国际社会尤其是美欧日等发达国家施加的各种压力：一是通过外交渠道施压，迫使我国取消管制或尽量减少对其出口限制；二是威胁向WTO提起诉讼，指责我国不正当利用WTO规则，甚至威胁控告我国所谓滥用“安全例外”条款；三是通过国际舆论，指责我国贸易保护主义抬头。
（二）自身困难
政府机构行政管理资源严重不足。根据职能划分，商务部机电和科技产业司负责我国两用物项出口管制的具体工作，而产业司涉及出口管制工作的只有下属的两个处。较为有限的政府行政管理资源与日益繁重的管制业务相比，杯水车薪，难以满足需求。这种政府资源供需间的矛盾使得管制业务难以有所完善。
资源出口管制相关专业人才匮乏。尽管出口管制研究的面较窄，但其难度却不小。研究人员不仅需要掌握与出口管制直接相关的国际贸易和国际经济理论，还要正确理解各种管制机制和模式，并透过制度本身分析背后的政治思想和意图。因此，出口管制对研究人员的知识面和技能水平的要求高，人才的匮乏使得出口管制的研究遇到了瓶颈的限制。
企业内控机制尚难满足监管要求。随着对外开放的进一步扩大和经济全球化的进一步深入，我国出口品种和数量必将越来越繁杂。出口企业的出口控制成为出口管制的第一道防线和最后一道防线，其行为直接关系到保障我国的经济及产业安全。在企业出口控制意识不强的情况下，政府监管的工作量将大幅提高。
专业中介咨询服务机构能力欠缺。一旦开始对这些资源实施出口管制，企业需要花大力气进行内部管理制度的建立，以符合管制制度的有关要求。从当前企业自身的情况来看，还不具备此类改造的能力。因此，专业的中介咨询服务机构是推动出口管制发展、提高管制效率的重要保障。然而，国内拥有这种能力的中介机构少之又少。 三、我国优势战略矿产资源出口管制的对策建议
（一）国际同盟层面
积极加入多边防扩散出口管制机制。努力推动加入包括澳大利亚集团、瓦森纳安排和导弹及其技术控制制度在内的出口管制国际协调机制，这些机制是出口管制的重要合作领域，只有争取到在这些机制中拥有一席之地，才能为参与规则的讨论和制订创造条件。
广泛寻求有相似利益诉求的盟友。2008年金融危机爆发以来，全球经济面临再平衡的关键时期，原有的世界经济旧秩序已被打破，发展中经济体追求自身价值的诉求强烈，实现自身利益依赖于在机遇识别和规则运用方面取得更大的突破。而在历史机遇期面前，找到突破点、团结可以团结的力量，才有可能向新秩序前进。
积极妥善应对国际社会各种压力。占据舆论优势，向国际社会说明，我国管制优势战略矿产资源并非要阻止这些资源的出口，而是与当前防扩散、反恐的国际社会主流规范相一致，管制有助于国际社会防扩散事业，有助于我国的国家安全。同时要深入分析研究，加以利用WTO“安全例外”条款。最为重要的是要灵活应对外交压力，变通处理外交争端。
（二）法律法规层面
科学选择立法模式。推动《出口管制法》和《出口管制实施条例》的制定，在上位法的指导下，由主管部门在授权范围内，根据相应权限制定具体的部门管理规章。由于优势战略矿产资源属于两用物项的管理范围，应由商务部作为其出口管制的主管部门，又考虑矿产资源的特殊性，应将国土资源部、工信部列为征求意见部门。
细致划分立法层级。遵循《立法法》的原则及制度规定，由全国人大或全国人大常委会将优势战略矿产资源的出口管制纳入出口管制基本法的范畴，由国务院或相关主管部门制定具体的管理规定并具体管理执行。
务实确立立法理念。坚持出口管制基本法的立法理念，对优势战略矿产资源的管制更体现出了国家安全利益和经济利益之间的权衡，国家安全利益不容忽视，合法的经济利益理应保护。为优势战略矿产资源的出口搭建管制框架，细化管理流程，动态调整管制清单，提高行政效率的同时，也使行政相对人对管制有充分的理解，合理预见出口的风险并争取自己的经济利益。
加快推进立法进程。加快实施细则及管制清单的制定迫在眉睫，在不违背出口管制基本法整体立法理念的情况下，遵循现有《对外贸易法》的原则性规定，由主管部门加紧制定并尽快实施，以缓解目前优势战略矿产资源出口面临的国际国内压力。
（三）政府管理层面
充分利用现有的管制手段。实行许可证管理制度，将优势战略矿产资源的出口纳入《许可证管理目录》，严格许可程序；在出口管制清单中纳入优势战略矿产资源及其产品，并根据资源储量变化及技术水平和产业结构的调整及时更新纳入清单的资源及其产品种类；运用经营登记管理办法，要求出口经营者在从事出口管制清单内资源时，必须向相关主管部门申请登记；强调最终用户及最终用途，经营者应当向主管部门提供所出口的优势战略矿产资源的最终用户及最终用途证明，尤其要防止出口物项的最终用途是被囤积；继续推进落实海关编码化，为《许可证管理目录》内被管制资源及其产品指定唯一的海关商品编码。
加强企业出口管制教育。政府应鼓励并指导优势战略矿产资源的出口企业结合自身实际情况，建立健全内部出口控制机制（ICP）。对符合一定条件并拥有完善ICP的企业，可以对其相关出口许可证给予相应的豁免权利，使这些豁免企业在一定期限内不需要就出口再行申请，以鼓励优势战略矿产资源优质企业的发展壮大。
重视培育技术专家队伍。组建和培育矿产资源领域的技术专家队伍，为政府制定和执行优势战略矿产资源出口管制政策提供宝贵建议，并为政府部门日常审批工作提供全方位技术支持。
（四）行业组织层面
积极服务企业与政府沟通。继续发挥行业组织的联络作用，一方面向政府反映企业的实际需求和面临的主要困难，争取政府政策支持更具有针对性；另一方面将最新的决策意见尽快传达给相关企业，避免企业行为违反政策规定等问题。
协助国内外规则制度对接。充分发挥行业组织的信息沟通平台作用，鼓励涉及国际贸易的行业组织开展对接活动，包括国内及国际的信息沟通与交流，并为各国政府调整出口管制政策、实现定位微调提供支持。
协调企业利益以避免冲突。行业组织应发挥“看得见的手”的作用，协调企业利益，减少市场这只“看不见的手”造成的负面影响。
（五）企业个体层面
注重跟踪政府政策走向。企业应关注法律法规、政府规章制度的变化，以提前对市场的变化做出反应、减少风险损失，更利于有效利用，增强企业自身优势。
完善企业自身内控机制。内部控制机制要求企业建立健全资源流动的追踪和控制系统，能够明确定位企业相关资源流动状态、最终用途和最终用户。这不仅是国家出口管制制度的明确要求，也是企业提高自身国际竞争力、获得可持续发展的重要保证。
不断加强人力资源建设。企业应加强人才的法律知识、技术知识和公共能力的培养，以提高对多种国外管制法规制度、管制物项参数要求和技术评判，以及通过与客户打交道，准确识别违规最终用户和伪造用途的能力，避免触碰规章制度中的红线。
（六） 中介服务层面
加快培育法律服务机构。优先选择我国企业进出口需求较大和可能受到较大出口管制限制的国别扶持相关法律服务的发展。既可以采取律师事务所，也可以采取非盈利性的法律互助，或者鼓励企业自有法律人员的发展。
发展多种形式金融服务。为支持企业发展，应努力探讨多种模式的金融支持，包括政策性、商业性金融机构，并鼓励企业积极使用出口国提供的优惠买方信贷。
（程慧，商务部研究院战略贸易安全部）
出口管制展望
文■程 慧
优势战略矿产资源是指一国拥有的规模较大、与别国相比在储量、开采利用水平和出口量上占优的矿产资源。目前，我国的优势战略矿产资源大致包括稀土、钒、钨、钛、钽、锡、石墨、钼、铌、锑等。近年来，我国政府采取了包括出口配额制在内的一系列措施对这些资源进行保护，但如何应对欧美日等国通过国际贸易诉讼方式向我国施压成为我们必须面对和解决的棘手问题。建立一套完整的包括优势战略矿产资源在内的出口管制体制势在必行。
一、我国优势战略矿产资源出口管制的内在需求和外部动因
（一）内在需求
协调此类资源供需形势的需要。稀土和钨矿等资源是我国为数不多的优势战略矿产资源，尽管储量相对丰富，但连续大量滥采和低价出售使得我国优势资源的价值被大幅低估，且可用储量在快速下降。随着我国企业沿产业链的提升对资源需求量的提升，优先满足国内需求的出口替代是这些优势矿产资源供需的大趋势。
服务国家经济持续发展的需要。实施出口管制可以减少受管制商品的出口，在储量规模一定的前提下，可以把这些优势矿产资源用到其他领域，为经济发展提供更多保证。与此同时，通过市场传导机制将相关信息传递到矿产开采企业，进而实现当期与后代的代际资源分配，为经济的长期可持续发展提供有效支持。
实现国家持久战略安全的需要。缺少优势战略矿产资源的稳定供给，在一些关键国防装备的生产上必然面临掣肘，而大量的出口更有可能给其他国家的武器生产提供原料，以致对我国的国家安全构成威胁。通过出口管制路径对优势战略矿产资源进行保护，有助于实现我国国家的持久安全。
（二）外部动因
矿产资源配置全球化引发安全问题。为实现对经济发展的支撑，早在20世纪中期，发达经济体就在全球范围寻找资源并确立了对大量资源的控制。在当前的经济发展模式下，我国大量出口为数不多的优势资源，不少被西方国家买去作为其本国战略资源进行囤积。这种做法看似符合市场经济的基本考量，但实际上削弱了我国相关经济政策的效果，不利于我国经济的稳定发展。
矿业全球化发展挑战国家经济主权。矿业开采对资本的要求相对较高，少数企业控制市场往往设置较高的门槛。作为产业链的源头，矿业巨头在牢牢控制开采权的同时也控制更前端的勘探权，这种独占性的控制方式排出了其他市场参与者。对优势战略矿产资源实施出口管制是在矿业发展全球化形势下维护我国经济主权的重要选择，有利于减少矿业巨头按利益最大化配置资源给我国经济利益带来的伤害。
全球安全形势改善助推战略资源管制。防止大规模杀伤性武器及其运载工具以及相关产品和技术的扩散成为整个国际社会普遍安全关切之一。出口管制不单是贸易问题，已提高到国家战略层面。事实证明，以稀土、钨矿为代表的优势战略矿产资源在多种武器中被广泛应用，这些武器的滥制和滥用很可能对地区形势乃至全球安全构成威胁。而减少这类资源的供应，有利于维系全球及区域的安全形势。
二、制约我国优势战略矿产资源出口管制的主要问题和障碍
（一）外部障碍
国际贸易环境仍由发达经济体主导。作为先行国家，发达经济体在国际经贸规则制订上拥有较大发言权，对国际贸易中各方的权利义务实施约束。出口管制相关领域也是先来者的游戏。在瓦森纳安排、澳大利亚集团、核供应集团和导弹及其技术控制机制等多种协定中，我国只是核供应集团的成员，相对比较被动。
资源类出口管制可借鉴经验匮乏。环顾全球，出口管制的各种制度性安排和规定纷繁芜杂，但绝大部分规定针对核、生、化、导等敏感物项，管制的目的主要为限制第三方实施大规模杀伤性活动能力的增强。虽然美国的相关规定提供了路径，但可供我国借鉴用于对战略矿产资源实施出口管制的做法仍然有限。
管制规定需与现有贸易制度衔接。对优势战略矿产资源实施管制需要符合我国在已有国际协议中的承诺，而WTO的相关规定则是其中首先需要考量的。此外，规则的建立还需要与我国现有的贸易制度以及出口管制制度相协调和融合，既要避免规定不同而造成的规则矛盾或冲突，又要避免因融合不足造成的管辖范围缺失和漏洞。
管制举措可能面临多种国际压力。我国对优势战略矿产资源进行出口管制，有可能面临来自国际社会尤其是美欧日等发达国家施加的各种压力：一是通过外交渠道施压，迫使我国取消管制或尽量减少对其出口限制；二是威胁向WTO提起诉讼，指责我国不正当利用WTO规则，甚至威胁控告我国所谓滥用“安全例外”条款；三是通过国际舆论，指责我国贸易保护主义抬头。
（二）自身困难
政府机构行政管理资源严重不足。根据职能划分，商务部机电和科技产业司负责我国两用物项出口管制的具体工作，而产业司涉及出口管制工作的只有下属的两个处。较为有限的政府行政管理资源与日益繁重的管制业务相比，杯水车薪，难以满足需求。这种政府资源供需间的矛盾使得管制业务难以有所完善。
资源出口管制相关专业人才匮乏。尽管出口管制研究的面较窄，但其难度却不小。研究人员不仅需要掌握与出口管制直接相关的国际贸易和国际经济理论，还要正确理解各种管制机制和模式，并透过制度本身分析背后的政治思想和意图。因此，出口管制对研究人员的知识面和技能水平的要求高，人才的匮乏使得出口管制的研究遇到了瓶颈的限制。
企业内控机制尚难满足监管要求。随着对外开放的进一步扩大和经济全球化的进一步深入，我国出口品种和数量必将越来越繁杂。出口企业的出口控制成为出口管制的第一道防线和最后一道防线，其行为直接关系到保障我国的经济及产业安全。在企业出口控制意识不强的情况下，政府监管的工作量将大幅提高。
专业中介咨询服务机构能力欠缺。一旦开始对这些资源实施出口管制，企业需要花大力气进行内部管理制度的建立，以符合管制制度的有关要求。从当前企业自身的情况来看，还不具备此类改造的能力。因此，专业的中介咨询服务机构是推动出口管制发展、提高管制效率的重要保障。然而，国内拥有这种能力的中介机构少之又少。 三、我国优势战略矿产资源出口管制的对策建议
（一）国际同盟层面
积极加入多边防扩散出口管制机制。努力推动加入包括澳大利亚集团、瓦森纳安排和导弹及其技术控制制度在内的出口管制国际协调机制，这些机制是出口管制的重要合作领域，只有争取到在这些机制中拥有一席之地，才能为参与规则的讨论和制订创造条件。
广泛寻求有相似利益诉求的盟友。2008年金融危机爆发以来，全球经济面临再平衡的关键时期，原有的世界经济旧秩序已被打破，发展中经济体追求自身价值的诉求强烈，实现自身利益依赖于在机遇识别和规则运用方面取得更大的突破。而在历史机遇期面前，找到突破点、团结可以团结的力量，才有可能向新秩序前进。
积极妥善应对国际社会各种压力。占据舆论优势，向国际社会说明，我国管制优势战略矿产资源并非要阻止这些资源的出口，而是与当前防扩散、反恐的国际社会主流规范相一致，管制有助于国际社会防扩散事业，有助于我国的国家安全。同时要深入分析研究，加以利用WTO“安全例外”条款。最为重要的是要灵活应对外交压力，变通处理外交争端。
（二）法律法规层面
科学选择立法模式。推动《出口管制法》和《出口管制实施条例》的制定，在上位法的指导下，由主管部门在授权范围内，根据相应权限制定具体的部门管理规章。由于优势战略矿产资源属于两用物项的管理范围，应由商务部作为其出口管制的主管部门，又考虑矿产资源的特殊性，应将国土资源部、工信部列为征求意见部门。
细致划分立法层级。遵循《立法法》的原则及制度规定，由全国人大或全国人大常委会将优势战略矿产资源的出口管制纳入出口管制基本法的范畴，由国务院或相关主管部门制定具体的管理规定并具体管理执行。
务实确立立法理念。坚持出口管制基本法的立法理念，对优势战略矿产资源的管制更体现出了国家安全利益和经济利益之间的权衡，国家安全利益不容忽视，合法的经济利益理应保护。为优势战略矿产资源的出口搭建管制框架，细化管理流程，动态调整管制清单，提高行政效率的同时，也使行政相对人对管制有充分的理解，合理预见出口的风险并争取自己的经济利益。
加快推进立法进程。加快实施细则及管制清单的制定迫在眉睫，在不违背出口管制基本法整体立法理念的情况下，遵循现有《对外贸易法》的原则性规定，由主管部门加紧制定并尽快实施，以缓解目前优势战略矿产资源出口面临的国际国内压力。
（三）政府管理层面
充分利用现有的管制手段。实行许可证管理制度，将优势战略矿产资源的出口纳入《许可证管理目录》，严格许可程序；在出口管制清单中纳入优势战略矿产资源及其产品，并根据资源储量变化及技术水平和产业结构的调整及时更新纳入清单的资源及其产品种类；运用经营登记管理办法，要求出口经营者在从事出口管制清单内资源时，必须向相关主管部门申请登记；强调最终用户及最终用途，经营者应当向主管部门提供所出口的优势战略矿产资源的最终用户及最终用途证明，尤其要防止出口物项的最终用途是被囤积；继续推进落实海关编码化，为《许可证管理目录》内被管制资源及其产品指定唯一的海关商品编码。
加强企业出口管制教育。政府应鼓励并指导优势战略矿产资源的出口企业结合自身实际情况，建立健全内部出口控制机制（ICP）。对符合一定条件并拥有完善ICP的企业，可以对其相关出口许可证给予相应的豁免权利，使这些豁免企业在一定期限内不需要就出口再行申请，以鼓励优势战略矿产资源优质企业的发展壮大。
重视培育技术专家队伍。组建和培育矿产资源领域的技术专家队伍，为政府制定和执行优势战略矿产资源出口管制政策提供宝贵建议，并为政府部门日常审批工作提供全方位技术支持。
（四）行业组织层面
积极服务企业与政府沟通。继续发挥行业组织的联络作用，一方面向政府反映企业的实际需求和面临的主要困难，争取政府政策支持更具有针对性；另一方面将最新的决策意见尽快传达给相关企业，避免企业行为违反政策规定等问题。
协助国内外规则制度对接。充分发挥行业组织的信息沟通平台作用，鼓励涉及国际贸易的行业组织开展对接活动，包括国内及国际的信息沟通与交流，并为各国政府调整出口管制政策、实现定位微调提供支持。
协调企业利益以避免冲突。行业组织应发挥“看得见的手”的作用，协调企业利益，减少市场这只“看不见的手”造成的负面影响。
（五）企业个体层面
注重跟踪政府政策走向。企业应关注法律法规、政府规章制度的变化，以提前对市场的变化做出反应、减少风险损失，更利于有效利用，增强企业自身优势。
完善企业自身内控机制。内部控制机制要求企业建立健全资源流动的追踪和控制系统，能够明确定位企业相关资源流动状态、最终用途和最终用户。这不仅是国家出口管制制度的明确要求，也是企业提高自身国际竞争力、获得可持续发展的重要保证。
不断加强人力资源建设。企业应加强人才的法律知识、技术知识和公共能力的培养，以提高对多种国外管制法规制度、管制物项参数要求和技术评判，以及通过与客户打交道，准确识别违规最终用户和伪造用途的能力，避免触碰规章制度中的红线。
（六） 中介服务层面
加快培育法律服务机构。优先选择我国企业进出口需求较大和可能受到较大出口管制限制的国别扶持相关法律服务的发展。既可以采取律师事务所，也可以采取非盈利性的法律互助，或者鼓励企业自有法律人员的发展。
发展多种形式金融服务。为支持企业发展，应努力探讨多种模式的金融支持，包括政策性、商业性金融机构，并鼓励企业积极使用出口国提供的优惠买方信贷。
（程慧，商务部研究院战略贸易安全部）